失業(yè)保險(xiǎn)體制進(jìn)展緩慢成因分析

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本文作者：任潔雁 單位：浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院

事實(shí)證明，參加失業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)民工依舊只是小部分。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2010年末，我國(guó)農(nóng)民工總數(shù)達(dá)2．42億人。到2010年底，農(nóng)民工參加養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)等各項(xiàng)保險(xiǎn)人數(shù)分別達(dá)3284萬(wàn)人、4583萬(wàn)人、6329萬(wàn)人、1990萬(wàn)人。參加失業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)只占總數(shù)的8．2%。失業(yè)保險(xiǎn)作為農(nóng)民工失業(yè)后一項(xiàng)重要保障制度的作用并沒(méi)有很好顯現(xiàn)。

農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)的繳費(fèi)率低，失業(yè)待遇水平低下。根據(jù)現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)制度規(guī)定，對(duì)城鎮(zhèn)職工與農(nóng)民合同制職工實(shí)施的是分類失業(yè)保險(xiǎn)制度，后者不用交納失業(yè)保險(xiǎn)，由其就業(yè)的企業(yè)交納。在失業(yè)保險(xiǎn)給付時(shí)，只要其連續(xù)工作滿一年，用人單位已按照規(guī)定繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)其支付一次性生活補(bǔ)助，每滿1年發(fā)給1月生活補(bǔ)助(生活補(bǔ)助因地區(qū)而異)，最長(zhǎng)不得超過(guò)l2個(gè)月，并且一次性生活補(bǔ)助按照不低于相同繳費(fèi)時(shí)間的城鎮(zhèn)職工可以享受失業(yè)保險(xiǎn)金總額的40%確定。我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)金按當(dāng)?shù)刈畹凸べY的70%－80%的標(biāo)準(zhǔn)支付，不同就業(yè)時(shí)的工資標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)聯(lián)，不與其家庭情況相關(guān)。也就是說(shuō)，農(nóng)民工所享受的失業(yè)待遇水平僅是當(dāng)?shù)刈畹凸べY的50%左右，替代率很低，難以保障其失業(yè)后的基本生活。

現(xiàn)行農(nóng)民合同工制失業(yè)保險(xiǎn)主要是“一刀切”的制度，不能充分考慮農(nóng)民工這一群體的差異。如果一個(gè)多年在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工，失業(yè)后不回農(nóng)村而是繼續(xù)在城鎮(zhèn)謀求就業(yè)，在“二元”失業(yè)保險(xiǎn)制度下，他只能領(lǐng)取一次性失業(yè)生活補(bǔ)貼金而不能享受城鎮(zhèn)職工所享受的醫(yī)療補(bǔ)貼、再就業(yè)補(bǔ)貼，這種制度顯然導(dǎo)致農(nóng)民合同工的失業(yè)保險(xiǎn)福利損失。

農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)展緩慢的原因

從農(nóng)民工角度來(lái)看。簽訂勞動(dòng)合同的農(nóng)民工，即農(nóng)民合同制工人。但合同制農(nóng)民工也有不同的分類:第一類是已經(jīng)城市化的農(nóng)民工，他們職業(yè)穩(wěn)定，有相對(duì)固定的收入，這類農(nóng)民工長(zhǎng)期生活在城市，基本已經(jīng)脫離了農(nóng)村;第二類是大量流動(dòng)的農(nóng)民工，他們既長(zhǎng)期在外、不進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)，又在城市沒(méi)有固定住所和穩(wěn)定的崗位;第三類是季節(jié)性的農(nóng)民工，他們只在農(nóng)閑的時(shí)候外出打工，平時(shí)的大部分時(shí)間還是在農(nóng)村務(wù)農(nóng)。“一刀切”的制度模式使得各方利益都有損失。同時(shí)由于農(nóng)民工受教育水平、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、社會(huì)地位的限制，在維護(hù)自身權(quán)益，保障自身利益方面的能力受限。

從企業(yè)角度來(lái)看。相比農(nóng)民工而言，我國(guó)的企業(yè)存在相對(duì)優(yōu)勢(shì)。在維護(hù)工人權(quán)益方面，工會(huì)由于受到自身制度的限制，難以在爭(zhēng)取工人福利待遇能力上有所作為。而企業(yè)作為逐利的法人，追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，在法律和約束機(jī)制不完善的情況下，企業(yè)往往會(huì)選擇鉆相關(guān)漏洞，違法操作，獲得相關(guān)利益而致使農(nóng)民工福利受損。根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定:用人單位未按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，由社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)責(zé)令限期繳納或者補(bǔ)足，并自欠繳之日起，按日加收萬(wàn)分之五的滯納金;逾期仍不繳納的，由有關(guān)行政部門處欠繳數(shù)額一倍以上三倍以下的罰款，企業(yè)的違法成本很低。

從政府角度來(lái)看。相關(guān)資料顯示各國(guó)社會(huì)保障支出占中央財(cái)政的比例，加拿大是39%，日本是37%，澳大利亞是35%，截止2009年，我國(guó)用于社會(huì)保障的支出僅占當(dāng)年財(cái)政支出的10%，而且這10%的投入也是絕大部分給了城鎮(zhèn)職工。失業(yè)保險(xiǎn)制度在社會(huì)保障制度中的重要性不言而喻，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。政府作為失業(yè)保險(xiǎn)的提供者和維護(hù)者，資金投入不夠充分，重視程度不夠高也是導(dǎo)致農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)展緩慢的重要原因。

解決的思路

農(nóng)民工失業(yè)問(wèn)題已成為我國(guó)社會(huì)生活中日益凸顯的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，但完善的農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)制度卻未建立。農(nóng)民工失業(yè)后缺乏經(jīng)濟(jì)救濟(jì)和社會(huì)保障，面臨巨大的生存和心理壓力，容易產(chǎn)生種種社會(huì)問(wèn)題，嚴(yán)重影響社會(huì)的安全和穩(wěn)定。因此，構(gòu)建農(nóng)民工失業(yè)保障機(jī)制，既保障了農(nóng)民工的基本生活，又緩解了社會(huì)矛盾，對(duì)于當(dāng)前建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)的設(shè)計(jì)理念。努力增加擴(kuò)面，擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍，積極將農(nóng)民工納入失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制。增設(shè)繳費(fèi)的上下限，將農(nóng)民工中的低收入者同時(shí)納入失業(yè)保險(xiǎn)的范疇，以體現(xiàn)公平的原則。逐步提高待遇水平，解決農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)待遇過(guò)低的問(wèn)題。引入雙重分配的機(jī)制，以保證失業(yè)者家庭的基本生活水平。

建立選擇性的農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)制度。根據(jù)農(nóng)民工的分類不同，對(duì)第一類已經(jīng)城市化的農(nóng)民工，建議直接并入城鎮(zhèn)居民失業(yè)保險(xiǎn);對(duì)與其他兩類，在失業(yè)后，愿意繼續(xù)在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工，由其本人選擇既可留在農(nóng)民合同工制失業(yè)保險(xiǎn)體制內(nèi)，領(lǐng)取一次性失業(yè)補(bǔ)助金，也可按照一定的制度規(guī)范選擇轉(zhuǎn)入?yún)⒓映擎?zhèn)職工失業(yè)保險(xiǎn)體制。同時(shí)制定一系列輔助性的福利政策，如再就業(yè)培訓(xùn)，失業(yè)期間的醫(yī)療補(bǔ)助等。

建立積極合理的失業(yè)保險(xiǎn)資金籌措機(jī)制。對(duì)企業(yè)既要加大監(jiān)督檢查力度，又要適當(dāng)激勵(lì)。1995年美國(guó)聯(lián)邦政府向企業(yè)征收的失業(yè)稅率為工資總額的6．2%，如果雇主參加失業(yè)保險(xiǎn)，稅率可降至1%以下，值得借鑒。我國(guó)可以針對(duì)具體情況采取變相補(bǔ)貼形式，比如對(duì)按時(shí)繳費(fèi)且繳費(fèi)數(shù)量大的企業(yè)給予一定數(shù)量的返還。

縮短失業(yè)保險(xiǎn)金的給付期限。目前發(fā)達(dá)國(guó)家失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取最長(zhǎng)時(shí)間不超過(guò)1年，欠發(fā)達(dá)國(guó)家一般規(guī)定在6個(gè)月左右。而我國(guó)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)的最長(zhǎng)期限可達(dá)24個(gè)月。過(guò)長(zhǎng)的領(lǐng)取期限不僅不利于激勵(lì)勞動(dòng)者尋找工作的積極性，也因人們長(zhǎng)期處于失業(yè)狀態(tài)中，逐漸失去了工作技能，跟不上現(xiàn)實(shí)勞動(dòng)力市場(chǎng)的需求，從而增加了再就業(yè)的難度。

充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)的就業(yè)促進(jìn)作用，使失業(yè)農(nóng)民工盡快就業(yè)。就業(yè)才是最好的失業(yè)保障。對(duì)于不參加就業(yè)技能訓(xùn)練、不接受提供工作機(jī)會(huì)的參保農(nóng)民工，可作一定數(shù)額的失業(yè)金減發(fā)。

實(shí)行農(nóng)民工漸進(jìn)入保制度。這是國(guó)外的基本經(jīng)驗(yàn)，如美國(guó)經(jīng)過(guò)1970年、1976年、1978年的三次擴(kuò)展才將90%的勞動(dòng)力納入失業(yè)保險(xiǎn)范圍;日本至今仍未將季節(jié)工、小時(shí)工納入失業(yè)保險(xiǎn)范圍。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，不搞“一刀切”，條件較好的地區(qū)可以發(fā)展得快一些;不搞強(qiáng)制命令，分散、不穩(wěn)定的農(nóng)民工采取自愿原則;對(duì)一時(shí)不能納入失業(yè)保險(xiǎn)，但生活確實(shí)困難的農(nóng)民工，要做好生活救助和就業(yè)培訓(xùn)工作，以體現(xiàn)基本公平。

轉(zhuǎn)變政府理念，強(qiáng)化政府責(zé)任。在服務(wù)理念上，政府應(yīng)該是一個(gè)是為全社會(huì)服務(wù)的政府，它不應(yīng)該是為某一類人或某一地區(qū)提供單獨(dú)服務(wù)的政府。地方政府更要真實(shí)地樹(shù)立執(zhí)政為民的理念。在服務(wù)的具體方針上，地方政府理應(yīng)堅(jiān)持非歧視原則，公平地對(duì)待企業(yè)和農(nóng)民工，采取措施保護(hù)農(nóng)民工的合法正當(dāng)權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。這在短期內(nèi)可能會(huì)在一定程度上損害眼前利益，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展具有重大的意義。

事實(shí)上，農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)具有很強(qiáng)的正外部效應(yīng)，是公共性較強(qiáng)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品理論告訴我們，市場(chǎng)提供公共產(chǎn)品會(huì)形成低效率或零效率，因此該產(chǎn)品只有在公共財(cái)政的支持和推動(dòng)下才能得以實(shí)現(xiàn)。作為發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)在社會(huì)保險(xiǎn)方面的投入不足是客觀事實(shí)，但不能以此為由，就忽視對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)制度的完善。作為地方政府，要建立固定的財(cái)政撥款機(jī)制，以立法的形式明確地方政府對(duì)農(nóng)民工失業(yè)保障的財(cái)政責(zé)任及投入比重，并建立相應(yīng)的增長(zhǎng)機(jī)制，確保對(duì)農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政投入到位。

小結(jié)

農(nóng)民工的失業(yè)保險(xiǎn)制度的建立不僅在當(dāng)前具有現(xiàn)實(shí)意義，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看還具有戰(zhàn)略意義。目前，我國(guó)每3個(gè)產(chǎn)業(yè)工人中就有2個(gè)來(lái)自農(nóng)村，龐大的農(nóng)民工群體已經(jīng)成為促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量，如果他們長(zhǎng)期享受不到公平的社會(huì)保障，勢(shì)必造成各種不良的社會(huì)影響及后果。失業(yè)保險(xiǎn)制度作為社會(huì)保障體系的重要組成部分，理應(yīng)將農(nóng)民工這一群體納入其保障范圍內(nèi)并給予公平保護(hù)，它直接關(guān)系到廣大農(nóng)民工群體的切身利益，關(guān)系到“三農(nóng)”問(wèn)題的解決與和諧社會(huì)的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定大局。