農村教育財政體制研究及國際化比較
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摘要：當前，黨和政府大力推進城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展。東北屬于我國經濟發(fā)展相對滯后地區(qū)，東北農村教育普遍存在經費不足、扶持力度不夠、管理水平偏低等問題。優(yōu)化東北農村教育財政體制，是為廣大農村學生，尤其是義務教育階段學生提供公平而有質量教育的關鍵。通過比較美國、日本等發(fā)達國家的先進經驗，提出了優(yōu)化分配機制、建立專項補貼等一系列建議，以促進我國東北農村教育協(xié)調發(fā)展。
關鍵詞：教育財政；農村發(fā)展；義務教育；制度創(chuàng)新；東北經濟
中華人民共和國成立后，全國約有5.5億人，文盲率高達80%，在黨和國家的大力推動下，我國基礎教育建設取得了巨大的成就。1986年，我國通過了《中華人民共和國義務教育法》，正式確立了義務教育制度；2005年，我國高中階段毛入學率已達到52.7%，其中農村普通高中招生人數已達576.31萬人；至2007年底，全國普及九年義務教育人口覆蓋率達到99.3%；2018年，全國共有義務教育學校21.4萬所，高中學校2.43萬所，九年義務教育鞏固率達到94.2%。我國農村教育的發(fā)展和城市相比仍然存在一定的差距。我國人口眾多，各地區(qū)、各省份之間發(fā)展差異較大，我國東北地區(qū)（黑龍江省、吉林省、遼寧?。┙洕l(fā)展與教育水平都相對滯后，尤其是東北農村地區(qū)。優(yōu)化農村教育財政體制、資源配置，是提升東北農村教育教學質量、解決城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展不平衡、促進社會公平正義實現的關鍵。
一、東北農村教育財政體制現狀
（一）整體發(fā)展勢頭向好得益于改革開放四十多年來國家高度重視農村教育發(fā)展，東北農村教師規(guī)模不斷擴大，學歷層次持續(xù)提高，超半數財政性教育經費投向農村地區(qū)，使農村義務教育狀況整體發(fā)展勢頭向好。據《中國農村教育發(fā)展報告2019》顯示，2017年義務教育學校數為321901所，其中，城區(qū)為41196所，鎮(zhèn)區(qū)為79072所，鄉(xiāng)村為201633所。我國農村教育面廣量大，依然是中國基礎教育的主戰(zhàn)場。
（二）存在的問題1.城鄉(xiāng)教育經費存在差距一個不容忽視的現實是，我國城鄉(xiāng)發(fā)展水平以及區(qū)域內收入水平差距是持續(xù)存在的。數據顯示，2017年全國普通小學生均公共預算教育事業(yè)費支出達10199.12元，其中農村為9768.57元。同年全國普通初中生均公共預算教育事業(yè)費支出達14641.15元，其中農村為13447.08元?？梢?，盡管國家持續(xù)加大教育經費投入，但農村義務教育經費增幅依然低于全國平均水平，尤其是在農村義務教育學校數量占全國學校數量整體近62.64%的情況下，這一差距不容樂觀。2.財政撥付方式有待改善我國目前采取的撥款方式較為單一，對地域類型、辦學條件、生源狀況考慮欠缺，客觀上造成部分地區(qū)、部分學校公用經費不足。以東北農村為例。東北三省屬于高寒地區(qū)，取暖費是秋、冬季辦學的一筆重要支出，目前東北農村學校還存在取暖費不足的問題。再如寄宿制學校，財政支出也會高于普通非寄宿制的學校。3.教育經費撥款不足東北經濟發(fā)展增速慢、教育經費撥款不足，導致這一局面主要有以下兩方面原因：第一，東北地區(qū)的整體經濟發(fā)展狀況不理想。以2019年統(tǒng)計數據為例，東北三省平均GDP增速均徘徊在4.2%的水平，低于全國6.1%的平均水平。在經濟落后地區(qū)，地方政府所擁有的教育財政預算本就少于發(fā)達地區(qū)，由于教育經費短缺，導致東北地區(qū)辦學條件較差，中小學負債情況比較嚴重。第二，人口外流嚴重、人口增長率低，導致適齡生源數量減少。根據2017年的統(tǒng)計數據，我國義務教育階段進城務工人員隨遷子女達1406.63萬人，近80%的隨遷子女就讀于公辦學校，留守兒童數量繼續(xù)減少。近些年來，東北地區(qū)常住人口持續(xù)呈現負增長，根據2019年末的統(tǒng)計數據，遼寧、黑龍江、吉林三省的人口增長率分別為-0.17%、-0.58%和-0.49%。人口負增長，意味著接受義務教育的適齡兒童數量在逐年減少，讓本就根基薄弱的農村教育財政體制雪上加霜。
二、國際農村教育財政體制比較研究
我國自改革開放后才開始大力推廣義務教育，起步時間較晚、經驗有限。美國、日本兩國均為等發(fā)達國家，城市化起步較早，在縮小城鄉(xiāng)教育差異的經驗上有一定的積累，并且稅收體制與我國近似，對于解決我國農村教育財政體制的諸多問題，具有一定的參考價值。
（一）美國的教育財政體制在很長一段歷史時期內，美國的教育財政體制采取的是聯邦、州、學區(qū)三級投資管理體制，義務教育經費管理由地方學區(qū)責任，管理方式相對分散。這也符合美國分權制，充分給予各州義務教育自主權的特色。第二次世界大戰(zhàn)后，為適應戰(zhàn)后經濟的發(fā)展需求，讓教育財政體制能夠垂直、高效地運轉，州政府加大了對地方學區(qū)財政撥款的力度，基礎教育的最大財政主體逐漸變?yōu)橹菡⒅鹉昙哟蠼涃M支出的比例和種類，漸漸形成集中的管理方式。需要注意的是，美國因為不存在中國的城鄉(xiāng)二元結構，因此公立義務教育不分城市和農村，統(tǒng)一實行一體化的政策和財政體制，政府投入的比例較大。這是與我國農村中小學教育經費主要是由縣、鄉(xiāng)財政負擔最大的不同。但是美國的農村教育財政體制并非完美無缺，這種以州為義務教育投資主體的財政體制只能保證各州內各學區(qū)教育機會的相對公平，而不能滿足全國范圍內各州的教育公平。這種以脫離聯邦政府為主導的資金籌措和分配機制，無法在全國范圍內實現教育公平。
（二）日本的農村教育財政體制日本的農村教育財政體制主要經歷了兩個發(fā)展階段。第一階段是明治維新時期至第二次世界大戰(zhàn)期間。早在19世紀明治維新時期，日本就把發(fā)展基礎教育作為增強國力的重點。日本分為中央、都道府縣、市町村的三級行政劃分，當時中央政府財務緊張，于是開始由地方政府，即町村為負擔農村義務教育經費的主力，令不少稅收較少的町村政府入不敷出。第二發(fā)展階段是第二次世界大戰(zhàn)后至今。戰(zhàn)后的日本政府百廢待興，因此對義務教育的機制進行了較大的調整。如將義務教育時間延長為9年，建立了地方財政平衡交付金制度，并于1958年日本頒布《義務教育諸學校設施費國庫負擔法》，逐漸形成了地方交稅、國庫支出的教育財政特色。近年來，日本的農村義務教育經費是由三級政府共同分擔，其中中央政府負擔主要經費，都道府縣分擔部分教師的工資，而市町村級財政只負擔校舍建設和困難學生補助等。值得借鑒的是，日本政府用于教育服務的地方交付稅占比相當高，在整個公共教育經費中的占比為15%左右，約占國民經濟生產總值的5%。
三、東北農村教育財政體制優(yōu)化建議
針對當下東北農村教育財政體制出現的一些問題，借鑒美國、日本兩國的經驗，提出如下優(yōu)化建議：
（一）明確各級政府財政職責義務教育城鄉(xiāng)非均衡化發(fā)展的財政體制，是制約我國實現城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展的關鍵點。因此，建議在落實中央、省級和地方三級義務教育投入體制的同時，可以借鑒日本的教育費用分配機制，提高財政教育支出比重，增加整體義務教育投入的支出比例，并有針對性地提升針對貧困地區(qū)的教育財政分配比例。
（二）拓展教育經費籌措渠道東北三省均屬于農業(yè)大省，農村人口比例大，受到村落分散、交通不便利、冬季漫長等一系列客觀不利條件的制約，使東北農村經濟發(fā)展受到限制，各級政府財力有限，單純依靠政府撥款杯水車薪。建議采取通過企業(yè)捐贈、社會捐資、教育債券等多種渠道籌措經費，拓寬社會組織參與義務教育事業(yè)的途徑。
（三）關注貧困地區(qū)義務教育弱勢群體東北農村屬于義務教育薄弱地區(qū)，針對該地區(qū)的實際情況，建議中央財政借鑒美國聯邦政府推進義務教育財政均衡配置的舉措，安排專項經費對特別貧困地區(qū)的義務教育實施整批補助，并改善貧困地區(qū)的辦學條件與師資隊伍，為東北農村地區(qū)提供教育專項補助，用于校舍危房改造、添置新教學設備，并提升供暖費的額度，改善東北農村中小學辦學條件。省級財政提供義務教育助學金，幫助各省農村貧困生順利完成義務教育。針對東北農村進城務工的隨遷子女，為其建立進城務工人員隨遷子女義務教育經費分擔制度，以保障他們能夠獲得優(yōu)質均等的義務教育服務。
四、結語
在黨和國家的大力推動下，我國義務教育發(fā)展成果顯著，我國東北農村受經濟發(fā)展等條件制約，在教育財政體制方面還存在明顯不足。通過借鑒發(fā)達國家先進經驗，再結合我國實際情況，從政策傾斜、提升分配比例、拓展籌資渠道、提供專項補助等幾個方面提出合理化建議，以改善我國東北農村教育財政體制，促進我國東北農村教育協(xié)調發(fā)展，實現社會公平正義。
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作者：宋晗 單位：吉林省社會科學院
