地方財(cái)政開(kāi)源節(jié)流提質(zhì)增效措施探析

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當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜，肺炎疫情海外蔓延，世界主要經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)增速趨緩，貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力和發(fā)展的不確定性增加。為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，中央實(shí)施了大規(guī)模的減稅降費(fèi)政策，在減輕企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、激發(fā)市場(chǎng)主體發(fā)展活力的同時(shí)，地方財(cái)政收入增收面臨壓力，收支矛盾日益凸顯。面對(duì)艱巨繁重的改革發(fā)展任務(wù)，江蘇省常州市財(cái)政局專門組織課題組對(duì)開(kāi)源節(jié)流的工作思路與推進(jìn)措施進(jìn)行調(diào)研攻關(guān)。

一、“開(kāi)源”的主要方向及舉措

（一）持續(xù)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，助推經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展1.助力打造區(qū)域差異化發(fā)展格局，積極培植財(cái)源。圍繞我市打造發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢(shì)的科學(xué)化產(chǎn)業(yè)布局，研究差別化的財(cái)稅扶持政策，促進(jìn)資源要素在區(qū)域間合理、優(yōu)質(zhì)、高效配置，避免同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)。2.切實(shí)降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)成本，激發(fā)創(chuàng)新活力。進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，出臺(tái)涉企服務(wù)清單管理制度，不折不扣落實(shí)好各項(xiàng)減稅降費(fèi)政策；繼續(xù)加大對(duì)科技創(chuàng)新的支持力度，集中力量解決“卡脖子”技術(shù)問(wèn)題；做大政府產(chǎn)業(yè)投資（引導(dǎo)）基金，通過(guò)基金投資參股的方式，帶動(dòng)金融及社會(huì)資本投入，激發(fā)技術(shù)創(chuàng)新與生產(chǎn)力有效轉(zhuǎn)換。3.支持國(guó)有資本國(guó)有企業(yè)做大做強(qiáng)，促進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。將“資源+產(chǎn)業(yè)+資本”的發(fā)展模式作為城市運(yùn)營(yíng)企業(yè)的發(fā)展定位，借助資本市場(chǎng)，推動(dòng)市級(jí)投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展；將“資本+產(chǎn)業(yè)”的發(fā)展模式作為金融投資類企業(yè)的發(fā)展定位，促進(jìn)投資集團(tuán)、產(chǎn)投集團(tuán)創(chuàng)新發(fā)展，帶動(dòng)社會(huì)資本投向常州新一輪十大產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)和服務(wù)業(yè)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，助推我市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（二）創(chuàng)新機(jī)制方法，努力提升稅費(fèi)征管水平1.加強(qiáng)稅保平臺(tái)建設(shè)，推進(jìn)大數(shù)據(jù)協(xié)同治稅。充分利用稅務(wù)機(jī)構(gòu)改革的契機(jī)，調(diào)整管理職能，加強(qiáng)重點(diǎn)企業(yè)戶管級(jí)次管理，建立定期維護(hù)機(jī)制，做好涉稅數(shù)據(jù)歸集、報(bào)送、利用，強(qiáng)化稅源管理，保障稅收征管。2.強(qiáng)化稅費(fèi)監(jiān)管,防止稅源流失。強(qiáng)化建筑業(yè)稅收征管，對(duì)承建新開(kāi)工市級(jí)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的施工企業(yè)，按照屬地原則預(yù)繳增值稅；強(qiáng)化市軌道交通項(xiàng)目稅收征管，全面做好其涉及稅收的清理甄別工作，按照屬地原則就地入庫(kù)，年終結(jié)算為市級(jí)財(cái)力；規(guī)范金融保險(xiǎn)業(yè)稅費(fèi)征管，建立以稅收貢獻(xiàn)為核心的考核激勵(lì)制度，加強(qiáng)收入統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；探索垃圾處理費(fèi)“隨水征收”模式，提高收繳率；提高違法成本，加大罰沒(méi)征繳力度；繼續(xù)做好社保基金擴(kuò)面工作，完善征繳，推進(jìn)市區(qū)統(tǒng)籌，緩解社保基金赤字壓力。

（三）建立市政公共資源有償使用制度，培育新的財(cái)政收入增長(zhǎng)點(diǎn)1.市政公共資源提前規(guī)劃布局。市政公共資源具有很強(qiáng)的外溢性，根據(jù)市政公共資源規(guī)劃，充分評(píng)估其未來(lái)效益，提前進(jìn)行土地儲(chǔ)備、資產(chǎn)收購(gòu)等戰(zhàn)略性投資布局，加快經(jīng)營(yíng)性土地出讓步伐，獲取公共資源建成后帶來(lái)的溢價(jià)回報(bào)。2.理順征管機(jī)制，增加政府投資停車泊位收入。按照道路養(yǎng)護(hù)及權(quán)屬關(guān)系進(jìn)一步界定范圍，合理劃分市區(qū)收入歸屬；通過(guò)開(kāi)發(fā)智慧停車管理服務(wù)平臺(tái)，進(jìn)一步提升征管手段；按照“屬地管理、收入共享”的原則優(yōu)化防空地下室異地建設(shè)費(fèi)、平戰(zhàn)結(jié)合收入分配機(jī)制，適當(dāng)提高人防設(shè)施停車泊位收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，盤活現(xiàn)有存量資產(chǎn)。3.規(guī)范運(yùn)營(yíng)，提高公園配套設(shè)施及場(chǎng)地有償使用收入。通過(guò)資源重組整合、公開(kāi)招標(biāo)拍賣等方式，進(jìn)一步規(guī)范運(yùn)營(yíng)，提高場(chǎng)地設(shè)施使用效益；收入全額繳入財(cái)政，實(shí)行收支兩條線管理，合理安排公園日常養(yǎng)護(hù)支出。4.開(kāi)發(fā)利用城市公共空間設(shè)施，增加廣告經(jīng)營(yíng)收入。充分挖掘包括路燈廣告在內(nèi)的城市戶外廣告資源，不論產(chǎn)權(quán)歸屬，對(duì)其廣告權(quán)、冠名權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一收儲(chǔ)、經(jīng)營(yíng)、拍賣管理，所得按一定比例統(tǒng)籌，作為國(guó)有資源有償使用收益。

（四）盤活國(guó)有資本資金，增強(qiáng)財(cái)政統(tǒng)籌調(diào)劑能力1.提高國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益統(tǒng)籌力度，完善收益上繳機(jī)制。研究提高市屬國(guó)有企業(yè)及國(guó)有獨(dú)資公司上繳國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益的比例，及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌力度；試行按市屬國(guó)有企業(yè)及國(guó)有獨(dú)資公司下屬盈利企業(yè)凈利潤(rùn)計(jì)算應(yīng)上繳額，足額征收國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益；拓寬國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施范圍，按照《市屬國(guó)資國(guó)企改革和發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃》（2018—2020年），加快對(duì)市級(jí)行政事業(yè)單位所屬企業(yè)清理脫鉤工作，并建立企業(yè)收益上繳制度；完善國(guó)有股份股權(quán)收益上繳機(jī)制，及時(shí)足額收繳股息分紅。2.整合政府各類投資基金，提高投資收益率。繼續(xù)歸并整合現(xiàn)有各類投資基金，選擇優(yōu)質(zhì)的市場(chǎng)化基金管理公司進(jìn)行合作，進(jìn)一步盤活沉淀資金，提高收益；建立政府投資基金績(jī)效考評(píng)制度，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范并設(shè)定收益目標(biāo)；完善政府投資基金收益讓渡機(jī)制、退出機(jī)制和激勵(lì)約束機(jī)制。3.盤活財(cái)政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)等存量資金。繼續(xù)壓縮由市級(jí)財(cái)政安排的轄市區(qū)轉(zhuǎn)移支付及部門預(yù)算項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金回收期限，除未實(shí)施完畢的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目及政府采購(gòu)事項(xiàng)外，當(dāng)年結(jié)余全部收回統(tǒng)籌安排；盤活全額以上財(cái)政撥款單位行政事業(yè)性收費(fèi)凈結(jié)余，對(duì)結(jié)轉(zhuǎn)滿兩年以上的與執(zhí)收單位脫鉤，由財(cái)政作為財(cái)力統(tǒng)籌安排；進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)制單位基本戶清理工作，及時(shí)足額收繳轉(zhuǎn)制前單位賬戶結(jié)余資金；定期對(duì)財(cái)政專戶暫存款開(kāi)展清理，對(duì)借出資金分情況分類別進(jìn)行處置，該收回的應(yīng)當(dāng)盡快收回，符合核銷條件的按規(guī)定核銷處理。4.提高各類財(cái)政資金存放收益。設(shè)立常州市國(guó)有企業(yè)融通基金，支持“易企銀”成員單位的發(fā)展，收益全額上繳財(cái)政；探索財(cái)政資金競(jìng)爭(zhēng)性存放管理，優(yōu)化考核性存款結(jié)構(gòu)和規(guī)模，提高財(cái)政資金保值增值能力；明確界定期房預(yù)售托管資金、存量房交易資金等有關(guān)資金理財(cái)收益及利息歸屬。

（五）完善分配體系，科學(xué)劃分財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任1.有效銜接部分行政事業(yè)性收費(fèi)、專項(xiàng)收入劃分機(jī)制與財(cái)政體制。打破現(xiàn)有非稅收入按比例統(tǒng)籌的方法，逐步統(tǒng)一對(duì)各類事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)保障政策；嚴(yán)格執(zhí)行人防經(jīng)費(fèi)開(kāi)支范圍，統(tǒng)籌安排現(xiàn)有人防經(jīng)費(fèi)結(jié)余資金；加大彩票公益金統(tǒng)籌力度，將基金結(jié)余超規(guī)定部分調(diào)入一般公共預(yù)算用于支持體育及社會(huì)福利事業(yè)。2.開(kāi)展各領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分。重點(diǎn)在教育、社保、城市維護(hù)等領(lǐng)域明確市與區(qū)的職責(zé)，進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付辦法，更多采取以人均財(cái)力等為指標(biāo)的因素分配法，改變財(cái)力從薄弱地區(qū)流入相對(duì)寬裕地區(qū)的“倒流”態(tài)勢(shì)。3.爭(zhēng)取上級(jí)扶持，健全激勵(lì)考核機(jī)制。引導(dǎo)并督促各部門主動(dòng)與上級(jí)部門對(duì)接，爭(zhēng)取更多財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，提高對(duì)地方財(cái)力的貢獻(xiàn)度。

二、“節(jié)流”的主要方向及舉措

（一）健全預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系，科學(xué)從緊做好預(yù)算編審工作1.調(diào)整優(yōu)化公用經(jīng)費(fèi)支出定額標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)構(gòu)性調(diào)整公用經(jīng)費(fèi)支出范圍，將原來(lái)安排在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算中的工作性經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一調(diào)整到公用經(jīng)費(fèi)內(nèi)列支，開(kāi)前門堵后門，規(guī)范支出行為；探索建立“大公用經(jīng)費(fèi)”定額包干制度，重新測(cè)算調(diào)整分類公用經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)，各預(yù)算單位在公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)自主細(xì)化安排支出內(nèi)容。2.研究建立項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)體系。按照與業(yè)務(wù)主管部門職能掛鉤、與人員掛鉤、與資產(chǎn)掛鉤的原則，加以分類擬定后再統(tǒng)籌整合并逐步完善標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。3.進(jìn)一步完善預(yù)算編制管理辦法。堅(jiān)決貫徹零基預(yù)算理念，打破原有“基數(shù)+自然增長(zhǎng)”的部門預(yù)算慣性和“先切塊、后分配”的資金安排方式，根據(jù)財(cái)力情況分輕重緩急安排預(yù)算，預(yù)算一經(jīng)批復(fù)不得隨意調(diào)整支出內(nèi)容；加強(qiáng)財(cái)政可承受能力評(píng)估，開(kāi)展中長(zhǎng)期預(yù)算滾動(dòng)編制，保障我市重大發(fā)展戰(zhàn)略以及重點(diǎn)項(xiàng)目的資金需求。

（二）關(guān)注重點(diǎn)領(lǐng)域，提高財(cái)政資金使用效率1.整合信息化資源，規(guī)范經(jīng)費(fèi)使用。充分利用“電子政務(wù)一張網(wǎng)”資源，清理已建設(shè)的外聯(lián)線路，取消非必要專線，統(tǒng)一市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）接入標(biāo)準(zhǔn)；嚴(yán)格新建信息系統(tǒng)的立項(xiàng)審批；提高信息化資產(chǎn)和維護(hù)資金匹配度，減少信息系統(tǒng)維護(hù)資金多頭支出。2.加強(qiáng)基建項(xiàng)目管理，提升政府投資效益。重點(diǎn)對(duì)辦公用房維修、學(xué)校、醫(yī)院等公共建筑研究建立符合我市實(shí)際的政府投資項(xiàng)目基建定額標(biāo)準(zhǔn)體系；開(kāi)展政府性投資基本建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效預(yù)評(píng)估，壓縮非必須、低績(jī)效項(xiàng)目；嚴(yán)格政府性投資項(xiàng)目前期估（概）算評(píng)審，加大結(jié)（決）算復(fù)審力度，擠干項(xiàng)目建設(shè)水分。3.盤活行政事業(yè)單位實(shí)物資產(chǎn)，提高利用效率。嚴(yán)格執(zhí)行《常州市市級(jí)黨政機(jī)關(guān)辦公用房“七個(gè)統(tǒng)一”配套制度》的規(guī)定，盤活用好現(xiàn)有房屋資源，優(yōu)化辦公用房配置；探索行政事業(yè)單位專項(xiàng)資產(chǎn)配置專家評(píng)審制度，合理高效配置專項(xiàng)資產(chǎn)。4.優(yōu)化民生保障體系，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平。整合功能相近的民生政策，避免財(cái)政重復(fù)交叉投入，保障水平既不能滯后也不能超前；加強(qiáng)民生支出監(jiān)管，嚴(yán)格民生政策享受條件，做到既應(yīng)保盡保又剔除不合規(guī)人群待遇支出；重視民辦教育的地位和作用，建立合理的成本分擔(dān)機(jī)制。5.加強(qiáng)政府性債務(wù)管控，有效降低融資成本。實(shí)行市級(jí)融資聯(lián)席會(huì)議制度，持續(xù)加強(qiáng)融資成本管控；支持平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展，推動(dòng)提升企業(yè)信用評(píng)級(jí)，合理調(diào)整融資品種結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌置換高利率債務(wù)，化解還本付息壓力。6.強(qiáng)化政府采購(gòu)管理，切實(shí)節(jié)約采購(gòu)資金。進(jìn)一步研究擴(kuò)大統(tǒng)一集中采購(gòu)的范圍，打造規(guī)模效應(yīng)；落實(shí)采購(gòu)人市場(chǎng)調(diào)查主體責(zé)任，降低政府采購(gòu)成本；加強(qiáng)政府采購(gòu)合同項(xiàng)目信息管理，控制超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模采購(gòu)行為；加強(qiáng)政府采購(gòu)監(jiān)督管理，提高政府采購(gòu)項(xiàng)目綜合節(jié)約率。

（三）加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理，全面推進(jìn)績(jī)效管理完善工作機(jī)制，建立預(yù)算編制、預(yù)算追加聯(lián)席會(huì)議，統(tǒng)籌單位項(xiàng)目資金預(yù)算開(kāi)源，平穩(wěn)預(yù)算安排，杜絕單位多頭申請(qǐng)資金；強(qiáng)化職能部門作用，嚴(yán)格會(huì)議、出差、培訓(xùn)計(jì)劃管理，重點(diǎn)控制外出培訓(xùn)的規(guī)模和頻次，優(yōu)化培訓(xùn)的綜合標(biāo)準(zhǔn)支出，提高出國(guó)（境）經(jīng)費(fèi)部門預(yù)算的準(zhǔn)確性；完善財(cái)政一體化信息系統(tǒng)功能，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)管預(yù)警；將績(jī)效理念融入預(yù)算管理全過(guò)程，改革財(cái)政預(yù)算審核模式，提升績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量，逐步建立績(jī)效評(píng)估與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤機(jī)制，更好發(fā)揮財(cái)政政策和財(cái)政資金效應(yīng)。財(cái)政開(kāi)源節(jié)流工作是一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)性、整體性、系統(tǒng)性的工作，必須要全局一盤棋，上下一條心。全體財(cái)政干部要在正確處理好黨務(wù)與政務(wù)、站位與定位、思路與出路、苦干與巧干、能力與活力、團(tuán)結(jié)與廉潔六大關(guān)系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)、主動(dòng)服務(wù)、善借外力，盡早讓開(kāi)源節(jié)流相關(guān)配套政策的實(shí)施意見(jiàn)落地見(jiàn)效，推動(dòng)新形勢(shì)下財(cái)政工作攻堅(jiān)克難、轉(zhuǎn)型出關(guān)，為江蘇常州“種好幸福樹(shù)、建好明星城”提供財(cái)政方案、貢獻(xiàn)財(cái)政智慧。

作者：徐磊 李濤 張文燕 單位：江蘇省常州市財(cái)政局課題組