新公共管理整治理念

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一、整體性治理的興起

整體性治理理論對新公共管理的一種修正。新公共管理是從經濟和社會的視角看待政府的管理,其背景是全球經濟一體化的推進對效率的要求,西方現(xiàn)代工業(yè)社會對公共服務提出的多元化的要求,以及官僚體制的結構和運作方式由于繁文縟節(jié)和低效率而遭到普遍詬病。因此,新公共管理所采用的治理方式,比如強調績效、結果、分權以及解制、效率、重塑政府等都反映了當時時代的要求。而整體性治理理論則是以政府內部機構和部門的整體性運為出發(fā)點的,其背景是信息時代的來臨。20世紀90年代后信息技術的迅速發(fā)展和普遍應用,使新公共管理的一些治理方式被終止或被改革。新公共管理在提升政府解決問題的能力、在服務提供者的競爭過程中引入多樣性等諸方面取得了不少的成功。但是,新公共管理的市場化、分權化與解制也使政府機構破碎化,極大地增加了決策系統(tǒng)的復雜性。而信息技術的發(fā)展要求政府管理從分散走向集中,從部分走向整體,從破碎走向整合。在登力維看來,數(shù)字信息時代的治理的核心在于強調服務的重新整合,整體的、協(xié)同的決策方式以及電子行政運作廣泛的數(shù)字化。[2]此外,與新公共管理要打破官僚制的努力不同,整體性治理是以官僚制作為基礎的,即,整體性治理強調,信息技術的運做是以官僚制組織為基礎的。正如菲利普•庫珀所言,現(xiàn)代公共管理是在垂直的權威模式和平行的協(xié)商模式互相交叉的情況下運作的。唐納德•凱特爾在評論斯蒂芬•戈德史密斯和威廉•D•埃格斯著的《網絡化治理:公共部門的新形態(tài)》一書時曾指出,“戈德史密斯和埃格斯的最深刻的見地是,必須按照傳統(tǒng)的自上而下的層級結構建立縱向的權力線,并根據新興的各種網絡建立橫向的行動線。”[3]

二、整體性治理的組織基礎

新公共管理在實施政府改革時以靈活的組織形式實現(xiàn)分權化、市場化、解制式的管理理念,其中虛擬化組織是新公共管理的創(chuàng)新組織形式。整體性治理模式的組織基礎是什么呢?任何理論都有其假設前提,這個前提決定了理論的方向。按照希克斯的說法,整體性治理理論背后有三個假設。第一個是如果政府機構的文化、結構以及能力是問題取向,而不是有效的管理過程取向的話,那么就更有可能解決一些民眾最擔憂的問題。第二個是公眾有一些需要合作解決的問題,也就是說,政府并不是完全按照它的功能來解決問題的,盡管它是按功能建立起來的。第三個是為了解決一些問題,政府各部門、專業(yè)、層級以及機構之間的整合的運作是必要的。[4]整體性治理理論的目標就是如何整合政府的職責功能,以便更有效地處理公眾最關心的一些問題,而不是在部門和機構之間疲于奔命。在這三個假設當中,后兩個假設使我們再次回到馬克斯•韋伯的理想官僚制模式,即一是公民有需要合作才能解決的問題;二是政府存在目的之一就是要解決這些問題。官僚制建立在理性的基礎上,其最大的優(yōu)點是非人格化、專業(yè)化、制度化的特征,這就否定了家長制下的人治現(xiàn)象,促使公共行政由經驗管理轉變?yōu)榭茖W管理。官僚制組織就是按照縱向的等級層次和橫向的功能結構(通常的形式是部、委等)建立起來的,其縱向結構反映了權威的模式,而橫向的功能結構則是問題取向的設置,是社會分工的結果。比如教育部主管教育問題,公安部解決公共安全問題,這種專業(yè)化是科學管理的前提,有助于取得預期結果。

整體性治理理論的第一個假設提到的問題涉及到多功能的問題,也就是需要多部門協(xié)同解決的問題。按照這種問題建立組織是可能的,如一些旨在解決這些問題的臨時性的協(xié)作機構或團體擔負的就是這種職能。網絡結構在某種程度上可以說是這樣的一種結構形式,但問題是,這種結構形式至少在今天還不能替代主流的、相對穩(wěn)定的官僚制組織。因為“網絡化治理很難,真的相當難。有無數(shù)條道兒都可能會使你誤入歧途”?！熬W絡化治理一個巨大的障礙是:政府的組織、管理和人事制度是為等級制政府模式而不是為網絡化政府模式設計的,因此,兩種管理模式在實際運行中經常會發(fā)生沖突。應該說,管理一大堆供應商網絡與管理政府雇員的方式肯定不一樣,它要求一種完全不同于政府及其公民已經習慣了上百年的公共管理模式”。[5]在20世紀,韋伯的科層官僚制是用來提供公共服務和實現(xiàn)公共政策目標的主要組織模式。官員在等級體制里用命令下屬的方式完成日常政務。但是,這種靠命令與控制程序、嚴格的規(guī)章制度、非人格化的組織文化維系的官僚體制,已經完全不能適應21世紀這一復雜而快速變革的時代的要求。當權力分散、組織界限越來越不固定的時候,各種問題也變得越來越全球化,越來越地方化。傳統(tǒng)的官僚制組織已經不能很好地處理那些超越組織界限的責任問題,如在國防安全領域,無論是國防部還是公安部,都不可能單獨有效地阻止恐怖分子。這些機構需要嚴格跨政府部門和層級的信息平臺給予協(xié)助,因為他們需要各種溝通系統(tǒng),以過去不可能的速度、成本和水平跨越各種公共組織和私人組織進行情報收集、分析、轉化和行動。同理,災難控制和預防中心也無法只靠傳統(tǒng)組織完成自己的職能要求。因此,某種程度上,整體性治理理論是建立在官僚制組織基礎上的理論,但它是超越了官僚制和新公共管理的范式。臺灣學者彭錦鵬在論及整體性治理時,將整體性治理與傳統(tǒng)官僚制和新公共管理做了如下的比較。

三、整體性治理的主要特征及內容

整體性治理是以公眾的需要為基礎的,這讓整體性治理遠遠超越了公眾參與治理過程的傳統(tǒng)范圍。與新公共管理強調企業(yè)過程管理不同,整體性治理把“重點放在真正以公民需要為基礎、以服務為基礎上。它的含義遍及所有相關的公共部門網絡————確定新的宏觀結構,組織重組,過程重新評價以及管理方式和信息系統(tǒng)的根本變革,對新問題靈活反應的新模式”。[6]

(一)重新整合

整合是整體性治理的一個重要概念,整體性治理與整合有聯(lián)系但又有區(qū)別的。Meijers和Stead對合作、協(xié)調、整合這幾種理念強調的政府實踐進行了進一步的闡釋和區(qū)分。他們認為,對這幾個概念進行理解主要可以參照兩個變量:(1)互動程度;(2)產出。相比之下,整合是最高目標,協(xié)調其次,合作的要求最低。整合需要最多的部門間互動,因為達成合作只需要各部門的政策產出更有效,協(xié)調只需要各部門的政策產出相互一致不沖突,但整合的結果則意味著一個大的整體性的政策產出。這種區(qū)別又可從目標的不同來解釋,合作是從各個部門的角度出發(fā),通過協(xié)商達成“共贏”的局面。對合作的雙方或幾方而言,只要各自的結果比以前更好就具備了合作的條件,因此,合作并不一定產生一個沒有沖突的結果。協(xié)調是建立在各部門政策目標的基礎上的協(xié)調,盡管最終的結果可能是不沖突的,但出發(fā)點和立足點仍是部門的目標,而整合強調的范疇則超越了部門,它是從全局性的、跨部門的目標出發(fā),對各個部門的決策提出要求,使其政策產出一開始就同整體的目標相一致。[7]重新整合是一種對新公共管理的反思與修正。重新整合涉及的內容包括:(1)逆碎片化和大部門式治理。通過合并,把一些功能相近和雷同的機構重新組合成部門化的組織,取消一些準政府機構,以及重新在以往被鼓勵進行無限制競爭的地方層面建立合作的、以社區(qū)為基礎的結構。(2)重新政府化和加強中央過程。這是對新公共管理碎片化改革產生的重復的多頭的等級結構的回應。由于新公共管理導致的分散的競爭的無政府主義,一些提議開始重新強調秩序,特別是在信息技術領域。同時將一些在新公共管理改革在外包給私人部門的公共部門的產品或活動,重新交由公共部門進行。(3)極大地壓縮行政成本。(4)利用新的信息技術,重塑一些具有公務支撐功能的服務提供鏈。(5)集中采購和專業(yè)化。(6)以“混合經濟模式”為基礎的共享服務。鼓勵較小的部門和機構共同使用一些服務支撐功能或一些與政策相關的服務。以往那種舊式的集中提供模式對下級是強制性的,在運作中反應遲鈍和僵化,而共享的服務提供采用的是一些較靈活的方式。(7)網絡簡化。現(xiàn)代官僚制的一個突出問題不是官員的預算最大化,而是為相互高度連接的公共機構、準政府和非政府機構網絡建立復雜的管制和指導層次。精簡管制檢查以及簡化基礎性的網絡可以在一些敏感的政策領域制止這種多重管理隊伍的建立。

(二)整體性治理

整體性治理主要包含以下方面的內容:(1)共享的數(shù)據庫和互動的信息搜尋和提供。這對于整體性治理來說是最基本的。通常的行政狀況是不同的信息掌握在各不相干的層次、互不適應的行政系統(tǒng)中,這使得信息要么常常很難得到運用,要么只用于具體的研究需要。而共享數(shù)據庫使得有關福利、稅收和保障領域里每一個案的數(shù)據都可以得到,使政府機構能預測公民的需要和政策的主要風險?；拥臋C制(利用信息技術而不是以紙質為基礎的形式)會自動地催促機構人員和系統(tǒng)對人民的需要和偏好采取更整體性的看法。(2)以顧客為基礎和以功能為基礎的組織重建。如成立一個大部門,把所有與某類服務對象相關的福利集中起來進行提供。(3)一站式服務提供。即在一個地方提供多種行政服務,或與特定的顧客進行面對面的交往,以及網絡整合的服務。(5)重塑從結果到結果的服務。從結果到結果的方法確保項目小組著重整個過程,而不人為地去劃分現(xiàn)存機構的邊界。(6)靈活的政府過程,旨在使政府決策在與企業(yè)最好的實踐進行競爭中取得速度、靈活性和回應性。(7)可持續(xù)性。整體性治理克服了新公共管理只關注于企業(yè)運作取向,忽略企業(yè)負面的外部效應的缺陷,它認真考慮公民和企業(yè)的需要,并使這些需要成為所有公共部門內在運作的一部分。

四、整體性治理理論的意義

整體性治理理論的意義是相對于新公共管理理念的缺陷而言的,主要有以下幾個方面:

(一)以公眾為中心,改進了“管理主義”的價值傾向。新公共管理理論是一種以效率為基本價值取向的改革運動,對市場機制、私人部門的管理原則和工具及方法推崇備至,具有“管理主義”的價值傾向,嚴重損害諸如公平與正義、回應性、責任性等民主價值。整體治理以公眾需要和公眾服務為中心,強調政府的社會管理和公共服務職能,通過協(xié)調、合作、整合等方法促使公共服務各主體緊密合作,為公眾提供無縫隙公共服務,把民主價值和公共利益置于首要位置,具有“憲政”特征。

(二)以整體性為取向,克服了碎片化管理的困境。新公共管理改革通過結構再造形成了一種不同于傳統(tǒng)官僚制的組織結構形式,即扁平化與分散化的組織結構形式,但直接面臨著組織不協(xié)調的困境。同時,新公共管理通過競爭機制提供高質量、多樣化的服務,但組織間“在引入競爭機制的同時,卻忽視了部門之間的合作與協(xié)調,造成碎片化的制度結構?！盵8]在整個公共部門中,各部委與執(zhí)行局缺乏合作決策機制,形成碎片化治理的困境。整體治理則借助信息技術的優(yōu)勢,通過建立一個跨組織的、將整個社會治理機構聯(lián)合起來的治理結構,既克服了政府組織內部的部門主義、各自為政的弊病,又調整了社會和市場的橫向關系,并發(fā)揮政府的戰(zhàn)略協(xié)作與統(tǒng)籌服務的作用,構建一種政府與市場和社會通力合作、運轉協(xié)調的治理網絡。

(三)以綜合組織為載體,修正了過度分權帶來的弊端。新公共管理倡導“分權化政府”,但過度分權也造成了組織間信息失真和溝通不暢,使地方利益主體為追求各自利益而加大了離心力,降低了政府聚合力量服務公眾的能力。整體治理修正了新公共管理過度分權產生的多頭等級結構的弊端,提倡一種橫向的綜合組織結構,這種綜合組織建立在官僚制等級基礎之上,強化了中央對政策過程的控制能力,為跨部門聯(lián)系與合作提供了便利。

(四)提供一套全新的治理方式與治理工具。整體治理理論以整體主義為理論基礎,以網絡信息技術為平臺,對不同的信息與網絡技術進行整合,推動了政府行政業(yè)務與流程的透明化,提高了政府整體運作效率和效能,使政府扮演一種整體性服務供給者的角色。