新公共管理到整體性治理的分析

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摘要:

二十世紀以來，伴隨著全球化的擴張，信息化時代和知識經濟時代的來臨，各個國家相繼進行政府改革。從新公共管理模式的產生、發(fā)展和質疑，到PerryHicks提出整體性治理模式。新公共管理正在逐漸被整體性治理所取代，整體性治理使政府管理從分散走向集中，從局部走向整體，從殘缺走向整合，整體性治理模式不斷在各項管理工作中產生積極的影響。因此，本文結合整體性治理產生的背景和主要思想，對新公共管理到整體性治理作一個淺要分析，以期能為管理者提供一些理論參考。

關鍵詞:新公共管理;整體性治理;分析

在二十世紀八十年代，西方各國就相繼進入了新公共管理的實踐模式。然而隨著社會的不斷發(fā)展，新公共管理逐漸顯露出其局限性。于是在美國，在新公共管理的基礎上衍生出了新的實踐模式，即新公共服務。其代表性人物RobertDanHate認為，新公共服務才是真正的公共行政模式。而在英國，英國學者和管理者則對新公共管理提出了批評，并且在此基礎上提出了新的實踐模式，即整體性治理，其代表人物是Per-ryHicks。目前，整體性治理正在成為政府治理的新趨向。本文將對其進行簡單地介紹和分析。

一、整體性治理理論產生的背景

整體性治理理論的產生來源于新公共管理的衰落和信息技術的發(fā)展。新公共管理實踐模式具有以下幾個特點:第一，十分強調分散性。通過將權力大、結構龐大、等級高的部門分散，使其在內部達到一個各部門相平衡的結構，然后重新對各部門進行信息和管理系統的規(guī)定，從而以不同的控制形式對各部門加強管理。第二，注重內部之間的競爭。對于新公共管理實踐模式來說，最重要的一點就是在公共結構中，購買者和提供者是隔離開來的，從前的等級式的資源分配被新公共管理的競爭機制所取代。這種模式的優(yōu)點在于資源的供應開始多樣化。第三，注重激勵的作用。在新公共管理實踐模式中，激勵機制被廣泛的應用，在分散的公共服務和專業(yè)精神上，進行具體的績效獎勵，多勞多得得到了有效的實踐。然而，在過去的二十多年里，新公共管理的不少運作方法已經被停用，新公共管理的分散性、競爭性和激勵性已經造成關鍵部分停止運轉，政府內部變得分散和無序。信息技術的發(fā)展，即數字時代的來臨，作為整體性治理理論的第二大背景，信息技術當之無愧的成為了當下公共服務系統理性的重要環(huán)節(jié)，以及現代化變革的中心。當前社會，信息技術被廣泛的應用到各行各業(yè)，并發(fā)揮了極其重要的作用，信息技術還在公共管理中占據著核心位置。第一，電子信息系統改變其人才結構。政府重要的一個職能就是管理，其中就包括公民的各項信息記載。最初，工作人員以紙質記載為主，發(fā)展到如今的以電子信息系統記載為主。信息技術在政府管理中的作用越來越明顯，政府對信息技術人才的需求也越來越大。第二，信息技術改變其組織結構。以往的政府機構以等級官僚制進行結構架設，而隨著信息技術的地位越來越重要，現在的政府的組織形式以信息技術為主導。第三，信息技術提高政府工作能力。信息技術對于抓取信息，并對信息進行分析的能力，在很大程度上提高了政府做決定的能力，從而使政府工作效率更高。第四，信息技術影響政策變化?；谛畔⒓夹g的功能，通常一旦信息技術系統發(fā)生變化，那么意味著大多數政策也會發(fā)生變化。

二、整體性治理理論的主要思想

(一)重新整合。

在整體性治理理論中，重新整合是與新公共管理相對立的。整體性治理理論的重新整合主要涉及到七方面。第一，部門之間碎片化。即將功能相似的部門重新進行合并、整理、組織成一個全新的部門，重視微觀層面的地方機構，新的政府結構以社區(qū)為基礎。第二，大部門式的集中治理。管理的集中性是重新整合的一大重點。對于一些大的部門及重要部門來說，分散管理使機構內部之前分工不明確，工作效率低下，集中管理有利于改變分散管理所帶來的情況。同時基于信息技術的融合，能夠使集中管理更加方便有效。第三，政府重新化。這思想，主要是將私有收歸國有，加強政府的管理職能。比如，美國對兩萬八千名機場安全人員的公共部門活動，從曾經外包的私人承包商手中，將此權利重新交給公共部門聯邦文管系統。第四，加強中央秩序。新公共管理模式使政府在日常管理中變得分散以及無序，整體性治理思想強調加強中央秩序，有利于改變由分散和競爭導致的無政府主義現象。第五，壓縮行政成本。整體性治理降調集中性，因此，大大的減少了行政支出和花費。第六，重塑行政服務鏈。基于信息技術的支撐，在行政服務工作中，能夠對公務支撐功能、處理事務的系統進行重新設計。第七，網絡簡化?，F代政府通過網絡的高度連接，使其在內部結構中更加精簡和完善，在與外部的聯系中也更加緊密。

(二)整體性治理。

第一，信息的搜尋和提供。整體主義是以需要為基礎。政府的信息系統就是以此基礎建立，能夠滿足公民和企業(yè)對政府機器中的措施，表達出來以及提交相關報告。而信息技術的互動性還可以自動根據公民的需要和興趣，提醒工作人員對其做出整體性的調整。第二，組織重建以公民和功能為基礎。第三，一站式服務，將分散的服務功能集中起來進行不同問題的解決，從而使公民的問題得到及時有效的解決。第四，數據庫的統一，在新公共行政管理中，不同的信息掌握在不同部門的信息系統中。而在整體性治理中，強調數據庫的統一性，使政府在進行重大決策和預測公民需要時，能提供有效的數據支撐。第五，靈活的政府結構。對于一個靈活的政府結構來說，最重要的就是監(jiān)視預報系統和預測系統。通過這兩個系統能夠及時對意外發(fā)生事件進行考慮。這有利于政府在進行決策和實踐時，注入靈活應變的系統，增強其靈活性，取得更為有效的結果。

三、新公共管理到整體性治理的簡要分析

從一定程度上來說，整體性治理不是對新公共管理的全盤否定，而是對其進行了修正。新公共管理在經濟全球化的背景下產生，站在經濟和社會的角度來對公共服務提出了治理模式。然而，西方社會正在發(fā)生變革，從原先的生產者社會到當前的消費者社會轉變。這樣的改變，使其對公共服務提出了更加多元化的要求。整體性治理則需要站在技術的角度來進行理解。其治理方式和運作方式都與信息技術有著緊密的聯系。信息技術要求管理功能能夠越發(fā)集中化、整體化、整合化，與新公共管理理論相悖。因此，新公共管理理論逐漸被整體性治理理論所取代。整體性治理立足于政府內部的運作和部門的整體運作兩方面，主要解決新公共管理所帶來的碎片化管理和政府空心化問題。整體性治理能夠提供比新公共管理更有有效的公共服務，并且用極低的成本產生更好的社會效果。整體性治理的整合概念還集中體現在，整合不同層次的治理、整合內部功能的協調性、整合政府部門和非政府部門的關系。通過從層次、功能、部門三方面入手進行整合，從點到面，整合手段從平面延展到空間，理念也越發(fā)趨于多元化。從而使整體性治理更加符合現代信息技術的發(fā)展，使整體性理論比新公共管理理論更加符合社會發(fā)展要求。另外，整體性治理理論還有一個重要的理論基礎，就是以官僚機制為組織載體。而新公共管理則不是以此為基礎。完善的官僚機制是行政現代化的標志。因此，整體性治理理論以官僚機制為基礎，還有利于建構現代化的官僚制，其組織結構和管理方式才能更加符合現代化行政的要求。結束語:總而言之，整體性治理更加符合當前社會、政府公共職能的管理。我國社會正在進行全面轉型，公民對公共服務的需求正在不斷增長。面對這樣的挑戰(zhàn)和困難，政府要結合整體性治理模式，對政府內部機構進行重新整合，集中治理。同時還需要加強政府和非政府之間的整合，讓公共服務的外包工作透明化，讓公共服務朝著多元化發(fā)展。

參考文獻:

［1］竺乾威．從新公共管理到整體性治理［J］．中國行政管理，2008，10:52－58．

［2］王甲．新公共管理、無縫隙政府和整體性治理三種范式下整合功能的異同分析［J］．理論界，2011，01:164－165．

作者：蘇丹君 單位:華僑大學