中美公共管理教育對比

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一、美國公共管理教育發(fā)展狀況及特點

公共管理作為一種專業(yè)教育，最早產(chǎn)生于18世紀30年代的德國，但作為一種專業(yè)學位(公共行政或管理)教育，被明確提出來并付諸實施，則最早是在美國。早在19世紀末，美國就開始醞釀公共行政或管理教育，到今天，美國公共行政領域的教育與培訓工作經(jīng)歷了一個逐漸變革的過程。

1、美國公共管理教育發(fā)展歷程

美國的MPA教育至今已有8()多年的歷史，其發(fā)展過程可分為三個階段:(1)創(chuàng)立和發(fā)展時期(50年代以前)。這一時期，大學公共行政教育發(fā)展緩慢，盡管一些院校陸續(xù)開辦了MPA教育，但發(fā)展速度比較緩慢，到1980年，全美國也只有5()所大學開設公共行政或管理課程。(2)大發(fā)展時期(60年代一70年代初)。由于美國各級政府對公務員職業(yè)培訓的需求日益增大，大學的公共行政課程教學開始獲得迅速發(fā)展。到1973年，全國開設了公共行政課的院校達101所。MPA教育的專業(yè)領域開始分化，由原來的公共行政(或公共管理)增加了公共事務(PubliCAffairS)，公共政策分析(PubliCPolicyAnalysiS)，課程內(nèi)容分別適應聯(lián)邦政府、州政府和地方政府的需求，還為國外留學生提供有關課程。這一時期的美國MPA教育從總體上看，還比較分散，缺乏一定的規(guī)范和組織，但多樣化是其最顯著特色。(3)規(guī)范化發(fā)展時期(70年代以后)。美國的MPA教育規(guī)模繼續(xù)擴大，到1983年全美開辦了MPA教育的院校有186所，到1995年已發(fā)展到232所，在校學生有30000多人。這些院校普遍開展公共行政與管理方面的專業(yè)教育，也為在職公務員提供各類培訓課程。到目前為止，美國已有322所院校開展MPA教育和公務員培訓。

2、美國公共管理教育的主要特點

(1)注重實際能力和素質(zhì)的培養(yǎng)。MPA學位教育的培養(yǎng)目標是培養(yǎng)從事公共事務管理和公共政策研究與分析等方面的高級應用型人才，為政府機關和非營利的非政府公共機構培養(yǎng)一批具有現(xiàn)代公共管理理論和公共政策素養(yǎng)，掌握先進分析方法及技術，精通某一具體政策領域的專業(yè)化管理者、領導者和政策分析人才以及中高級職員。培訓對象是政府機關或非政府公共機構有實踐經(jīng)驗的在職人員。這種培養(yǎng)目標決定了在培養(yǎng)過程中，注重實際能力與素質(zhì)的培養(yǎng)，教學內(nèi)容面向社會，尤其是公共領域中所面臨的實際問題。只有這樣，才能適應社會與政府的需求，進而得到社會的重視和扶持。如哈佛大學肯尼迪政府學院的口號是“為21世紀準備領導人”。經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，該院的招生能力在校內(nèi)已超過了著名的商學院、法學院和醫(yī)學院，在校外，該院也成為全美最重要的政府和其他公職機構的領導人才培養(yǎng)和政府問題研究機構之一，為美國政府培養(yǎng)了一大批卓越的領導人才，對美國國家政策的制定和執(zhí)行，都產(chǎn)生了很大影響。

(2)教師具有豐富的實踐經(jīng)驗。美國的MPA教育注重理論與實踐的結合，因此美國院校中從事MPA教育的教師主要分為兩種類型:專職教師和兼職教師。其中專職教師主要指那些具有學校正式編制的理論工作者，他們主要教授理論知識。雖然他們也需要研究政府的實際運作情況，但是理論教學則是他們的主要任務。專職教師一般必須具有博士學位和較多的學術成果，并在學術界有較高聲譽。他們除了進行教學之外，還要進行理論性研究，有責任承擔有關政府管理方面的課題和研究項目。兼職教師則是政府部門或公共機構中具有豐富的政府實踐經(jīng)驗并具有一定研究能力的高級管理者。他們主要是向學員傳授政府管理中的實踐經(jīng)驗。兼職教師除了具有較高的學歷外，一般都具有豐富的實踐經(jīng)驗，了解政府的日常運作程序，掌握大量的政府內(nèi)部信息，能夠更好地結合理論講授政府工作的實際經(jīng)驗。

(3)重視案例教學。MPA的目標是培養(yǎng)實踐型的高級管理人才，因此它的教學方式與其他專業(yè)或其他學科的教學方式有著很大的不同。它主要是以提高學員的素質(zhì)和能力為主，注重經(jīng)驗和技術的學習，所以國外MPA教育的教學方法比較靈活多樣。案例教學是MPA教學中應用最為廣泛的教學方法。由老師提供一個比較典型的管理問題和政策問題，然后給學員提供政策問題或管理問題發(fā)生的背景，并給學員指出該問題所面臨的困境以及可能的解決方案。讓學員經(jīng)過自己的思考和分析進行抉擇。通過對具體案例的分析和抉擇，來提高學員分析問題和解決問題的能力。

(4)強調(diào)研討。在北美的公共管理教育過程中，還有一個重要的特點就是非常注重學生的研究與討論。教師在教學中經(jīng)常給學員留出足夠的時間對問題和案例進行思考與討論。學員通過研討，增進了對問題的理解和認識，提高了他們分析問題和解決問題的能力。

3、美國MPA教育的主要形式

國外MPA研究生既有來自公共行政或管理專業(yè)的本科生，也有來自政府部門和其他非政府公共機構的管理人員。為了適應不同生源的不同要求，國外MPA教育采取多種多樣的培養(yǎng)方式。

(1)全日制脫產(chǎn)和非全日制在職的培養(yǎng)方式。全日制脫產(chǎn)的培養(yǎng)方式是指MPA學員暫時與工作脫鉤，全天在學校學習。全日制MPA教育是MPA正規(guī)化培養(yǎng)的主要教育方式。非全日制在職的培養(yǎng)方式是指MPA學員一邊工作，一邊利用工作之余接受MPA教育，即在職攻讀MPA。兩者的學習期限各校不盡一致。如馬克斯維爾學院的MPA是一年，肯尼迪學院有為年輕大學畢業(yè)生開辦的2年全日制MPA和為有1()年工作經(jīng)歷的在職官員開辦的1年制MPA。非全日制MPA教育主要面向在職人員，這是MPA發(fā)展的趨勢之一。尤其是近些年來，一些國家在加強全日制MPA教育的同時，為在職公共部門管理者開辦的各類MPA學位班、MPA課程培訓班蓬勃發(fā)展起來。如周末學習MPA項目、夏季MPA項目、EMPA項目等等，為更多人的學習提供了方便，對提高公共部門管理者的管理水平起了良好的作用，也進一步密切了公共行政或管理院校與政府和非政府公共部門之間的聯(lián)系和了解，促進了雙方的合作。

(2)學分制培養(yǎng)方式。學分制是西方公共行政或管理院校MPA培養(yǎng)的主要方式。實行學分制的行政管理院校，MPA學生必須通過學校規(guī)定課程的考試，成績合格，方能取得該門課程的學分。修滿學位規(guī)定的學分，方能撰寫學位論文，論文答辯通過，方可按學位申請程序授予MPA學位。研究生只要修滿規(guī)定的學分，通過學位論文，就可以拿到MPA學位，總的學習期限可以適當延長。少數(shù)具有一定實踐經(jīng)驗的研究生，個別課程經(jīng)批準后，采取在教授的指導下自學，在通過學校統(tǒng)一的課程考試后取得學分。對于已經(jīng)掌握的某門課程，通過本人申請可準許免修，但仍需通過統(tǒng)一考試方可取得學分。

(3)集中與分散相結合的培養(yǎng)方式。這一方式一般適用于在職MPA的培養(yǎng)，多采取在職學習，實行定向培養(yǎng)，學制一般為3年，其中集中授課時間1一2年。不上課時，由學員按照要求自學，包括閱讀參考書籍，進行調(diào)查研究，完成課外作業(yè)，撰寫課程論文等。教師定期輔導和檢查考核，在每門核心課程結束時，學員必須集中參加考試。在實習安排方面，由于學員的學歷背景不同、工作要求不同、個人志愿不同，因而有一定的靈活性。一般采取調(diào)查公共部門的管理經(jīng)驗與問題的形式，或者采取巡視調(diào)查與掛職實踐相結合的辦法。實習結束時，要進行成績考核，寫出實習報告。

(4)授予不同層次資格證書的培養(yǎng)方式。為了在更大范圍吸收高質(zhì)量的生源和更有效地培養(yǎng)管理人才，在MPA培養(yǎng)過程中，一些國家根據(jù)不同生源和他們達到的不同標準，頒發(fā)不同的資格證書。研究生完成培養(yǎng)計劃的全過程，通過學位論文答辯和審查的，授予MPA學位證書，畢業(yè)后繼續(xù)完成論文的，可再申請MPA學位;單科課程考試及格取得學分的，發(fā)給已修課程證明，在一定時期內(nèi)繼續(xù)修滿課程學分的，取得研究生畢業(yè)證明。采用這種靈活的方式，一來解決了在職人員工作學習難以兼顧的矛盾，二來發(fā)揮了辦學的潛力，盡量多地培養(yǎng)學生，滿足了社會不同層次的需要。

(5)合作式的培養(yǎng)方式。合作培養(yǎng)方式是聯(lián)合培養(yǎng)MPA的一種典型方式。合作式的培養(yǎng)方式有很多具體形式:一是校內(nèi)與校外結合。例如，美國聯(lián)邦行政學院專門聘請政府部門的高級官員、企業(yè)管理專家、公共部門管理人員擔任本院的兼職教師。這些校外人士的加人，既可以豐富MPA教學內(nèi)容，又可以活躍課堂氣氛，加強學校與社會的聯(lián)系，從而能夠針對社會問題開展教學工作。二是跨國聯(lián)合辦學?？鐕k學是MPA聯(lián)合培養(yǎng)的最高形式，在國外已經(jīng)非常普遍。這種培養(yǎng)方式有利于培養(yǎng)既掌握國際發(fā)展動向又了解本國國情、適應本國公共部門管理蓬勃發(fā)展需要的高級國際性管理人才。

二、中國公共管理教育發(fā)展狀況及問題

1、中國公共管理教育發(fā)展歷程

我國現(xiàn)代意義上的行政管理教育從本世紀30年代開始。中國共產(chǎn)黨曾在延安建立過行政學院。新中國成立后，許多院校如北京大學、南京大學、南開大學、中山大學等都曾有行政學方面的研究和教育。但在1952年院系及學科調(diào)整后的20多年間，行政學和政治學、法學、社會學等學科都未能作為獨立學科保留。1979年后，行政管理學作為政治學的一個分支恢復和發(fā)展起來。1982年，中國政治學學會在復旦大學舉辦了全國行政學講習班，側重講授了行政學知識，為行政學在全國的發(fā)展培訓了一批骨干力量。1984年，在吉林市舉辦了全國行政科學研討會，論證了開展行政科學研究的必要性和重要性。從1986年起，武漢大學、鄭州大學等陸續(xù)設立行政管理專業(yè)。1988年1()月，中國行政管理學會正式成立，標志著行政學在中國已成為一門獨立的學科。1992年后，隨著政府機構改革和政府公務員制度的建立，中國人民大學、北京科技大學等擁有了行政管理本科專業(yè)的辦學權。同時，t)()年代初，國家組建國家行政學院，各省也陸續(xù)成立省級行政學院，開展公務員公共管理知識培訓。1997年，高等學校招生專業(yè)目錄進行調(diào)整和修訂，把法學學科的行政管理歸屬于管理學學科。1998年，全國有3所高校(中國人民大學、復旦大學和中山大學)獲得了行政管理專業(yè)博士學位授予權，行政管理學在中國成為一門人們關注的年輕學科。1999年，教育部成立了全國設置和試辦公共管理碩士(MPA)專家研究小組，加強可行性論證。2()(川年，國家批準24家高校試辦MPA。2(川3年，國家又增加23家高校開辦MPA。當前，我國開展公共管理教育主要有兩種形式:一是行政學院承擔的短期公務員培訓，二是以高校為主開展的公共管理學歷教育。

2、中國公共管理教育目前存在的突出問題

(1)師資與培養(yǎng)目標不適應。MPA學位教育的培養(yǎng)目標是培養(yǎng)從事公共事務管理和公共政策研究與分析等方面的高層次專門人才。其培養(yǎng)方案充分體現(xiàn)跨學科、復合型、應用型的特點。這就要求教師不僅具有專門的公共管理理論知識，而且要有多學科背景，并了解政府實際及公共事業(yè)管理的實際。目前，中國有很多從事公共管理的教師雖然具有理論知識，但確實缺乏對政府管理實際的了解，使得教學與實踐脫節(jié)，操作性不強，本土化不足，難以實現(xiàn)公共管理教育的培養(yǎng)目標。

(2)培訓規(guī)模與需要不適應。中國有著數(shù)量龐大的公務員隊伍，但公務員學歷層次普遍偏低，難以適應未來發(fā)展的要求。近年來雖然公務員隊伍學歷提高較快，但高學歷與專業(yè)化并不能劃等號，一些高學歷人才進入公共管理部門后依舊缺乏該方面的專業(yè)訓練。多年來，“干中學”是中國公務員成長的一個土模式。這種通過實踐自學和摸索的路子已無法適應日新月異的科學技術的發(fā)展和風云變幻的國際形勢。特別是1998年政府機構改革后，建立辦事高效、運轉協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的公共管理體系，培養(yǎng)一支高素質(zhì)、專業(yè)化的政府公務員隊伍已成當務之急。但是，中國目前只有47所院校開展MPA教育，遠遠不能滿足公務員培訓的需求。

(3)教材及案例與教學方法不適應。公共管理教育強調(diào)案例教學、情景教學、研討式教學、實習式教學等方法。這些教學方法需要教師了解政府工作實際，掌握大量的公共管理、公共事務及公共政策方面的案例。但中國教師普遍缺乏這方面的研究，其主要原因是缺乏對公共管理教育目標的深刻理解.也沒有建立起案例開發(fā)與研究的激勵機制。這是因為，進行案例研究，一方面需要花費很長的時間、精力及費用，另一方面其研究成果學術性也不強。因此，案例及教材建設明顯滯后，已不能適應公共管理教育發(fā)展的要求。

三、中國公共管理教育的發(fā)展趨勢

1、需要大規(guī)模發(fā)展

鑒于美國公共管理教育發(fā)展的狀況以及中國公務員培訓的實際需要，我國必須大規(guī)模發(fā)展公共管理教育，一是繼續(xù)擴大公務員培訓的規(guī)模，二是繼續(xù)擴大培養(yǎng)MPA的院校，尤其是應該增設師資力量強、教學條件好的地方行政學院。行政學院是培養(yǎng)國家公務員、行政領導干部和理論研究人才的高等學府。其優(yōu)勢是與政府部門聯(lián)系緊密，課題研究貼近政府工作實際，熟悉了解公務員隊伍狀況及培訓需求，有一支精良的教師隊伍和很多高校所沒有的優(yōu)良的辦學條件。

2、教學必須與國際接軌

國外公共管理教育，尤其是MPA教育發(fā)展時間較長，他們有豐富的實踐經(jīng)驗和規(guī)范化的培養(yǎng)方式、教學方法，我國公共管理教育應積極借鑒他們成功的經(jīng)驗，并逐步與其接軌，實現(xiàn)MPA培養(yǎng)的國際化。

(1)MPA學員以公共組織在職人員為主。國外MPA研究生既有來自公共行政或管理專業(yè)的本科生，也有來自政府部門和其他非政府公共機構的管理人員。由于MPA教育作為高層次的職業(yè)性專門人才培養(yǎng)的特殊性，在職管理人員又比較了解政府工作的實際情況，因而更適合MPA的學習。因此，MPA學員以公共組織在職人員為主，是MPA教育的發(fā)展趨勢。

(2)教師強調(diào)多學科背景、專兼職相結合、專家與官員相結合。美國院校中從事MPA教育的教師，一般要求其要具有在政府部門或公共管理部門工作的經(jīng)歷，或者與政府部門有聯(lián)合研究項目，或者有較長期政府和公共部門的咨詢項目。他們多數(shù)能夠同時勝任教學、科研和在公共部門擔任咨詢的三方面任務。

(3)教學內(nèi)容重視多學科的滲透，重視經(jīng)濟學和定量方法的運用。國外MPA的課程設計以緊密聯(lián)系政府工作實際、有利于發(fā)展學生的公共管理能力為基本原則，因而，MPA教育理論與實務并重，多學科交叉滲透。培養(yǎng)學生解決復雜社會問題的政策分析方法與技能，提供經(jīng)過學院教育才能獲得的定性、定量等專業(yè)的分析工具，讓學生具備更高級的專業(yè)素養(yǎng)，具有更高層次的能力素養(yǎng)，以成為有專業(yè)領域特長的高級公共管理專門人才。

(4)教學方法強調(diào)理論與實踐相結合，注重案例研究與案例教學。國外MPA教育中，教學方法靈活多樣，案例教學是MPA教學中應用最為廣泛的教學方法。模擬教學通過學員在模擬情景中的角色扮演來培訓他們的管理技能，在國外許多學院招聘政府官員，尤其是政府中的高級官員來做兼職教員?，F(xiàn)場觀摩是讓學員親自到政府機關中的工作現(xiàn)場去感受工作環(huán)境，了解工作情況，接觸行政管理人員，學習他們的處事方式和處理問題的方法。小組教學方式是比較普遍常用的教學方式，有助于培養(yǎng)有關工作技能，有助于培養(yǎng)未來管理者的相互交流、共同研討問題的能力和互助協(xié)作的團隊精神。MPA理論講授注重理論與實踐的結合，要求授課的內(nèi)容緊密圍繞政府機關的日常管理與工作展開，因而對教師本身素質(zhì)的要求較高。

3、交流與合作日益廣泛

從7()年代至今，國外MPA教育的發(fā)展充分體現(xiàn)了全球化和經(jīng)濟一體化對公共管理人才培養(yǎng)的影響。交流與合作成為各MPA院?；ネㄓ袩o、共謀對策的經(jīng)常性活動。如美國幫助新加坡、馬來西亞、印度等國開辦MPA教育;國家行政學院與美國合作開辦過類似的培訓班;清華大學公共管理學院與哈佛大學肯尼迪政府學院進行合作等。MPA教育有兩種基本的模式，一是大學教育舉辦，有比較獨立的專門或主要進行公共管理方面教育的機構。二是專門培訓政府高級公務員的院校舉辦的MPA教育，這種模式針對性較強，與政府的工作實際聯(lián)系較為緊密。兩種模式可相結合，形成資源共享、優(yōu)勢互補的培訓網(wǎng)絡。

4、更加注重教育培養(yǎng)質(zhì)量

一要不斷學習國外的先進教育理念;二要進行教學內(nèi)容的創(chuàng)新，面向公共管理領域中的實際問題或以政府當前所面臨的重大問題為研討專題，以解決公共問題為中心培養(yǎng)干部的實際公共管理能力;三是進行教學方法的改革創(chuàng)新，努力運用適應MPA教育的案例教學、情景教學等方法;四是進行教學管理的創(chuàng)新，努力提高教學管理的效率和公務員培訓的針對性。

四、對發(fā)展北京市公共管理教育的思考

1、加強合作，充分利用三種資源

第一，堅持開放辦學，廣泛利用國外公共管理教育資源。美國和歐洲很多國家開展公共管理教育歷史悠久，具有先進的教育理念、成熟的辦學模式、科學的教學方法和豐富的教學經(jīng)驗。因此，北京市應在認真總結近年來國內(nèi)外合作經(jīng)驗的基礎上，在強化教育本土化的同時，積極探索新的有效的合作方式，推動北京市公共管理教育的發(fā)展，全面提高北京市公務員素質(zhì)。值得注意的是，在開展國外合作時，尋求合適的合作伙伴非常重要，對合作伙伴的辦學特點、教學優(yōu)勢應非常清楚，只有這樣，才能使合作富有成效。

第二，加強北京行政學院與北京高校的合作，充分利用北京市的公共管理教育資源。北京地區(qū)擁有豐富的教育資源和科研優(yōu)勢，公共管理教育也具有得天獨厚的優(yōu)越條件。因此，北京市應積極探索，尋求合適的合作伙伴，發(fā)揮北京市的教育資源優(yōu)勢。目前，國家行政學院已與北大政府管理學院聯(lián)合培養(yǎng)MPA，北京行政學院也正在尋求合適的合作伙伴聯(lián)合培養(yǎng)MPA。在公務員培訓方面應積極探索合作的有效形式，這符合公共管理教育發(fā)展的國際潮流，也是北京市建設優(yōu)良的公務員隊伍、提高公務員執(zhí)政能力的現(xiàn)實要求。

第三，重視與政府各部門的合作，充分利用政府資源。開展公共管理教育，需要借鑒國外的經(jīng)驗，但更應從中國實際出發(fā)。因此，北京開展公共管理教育應以北京市公共問題為中心，以培養(yǎng)公共管理高級應用型人才為目標，注重實際能力與素質(zhì)的培養(yǎng)。通過與政府各部門的合作，充分利用政府的資源優(yōu)勢，將使公務員培訓更加緊密貼近政府管理實際。

2、強化四個結合，努力提高培訓成效

一是在教學內(nèi)容上，強化理論與實際相結合。MPA的產(chǎn)生是與公共管理事業(yè)的發(fā)展密切相關的，教學內(nèi)容緊跟政府公共管理發(fā)展與改革的進程，關注政府公共管理的工作實際，這是國外MPA教育興旺發(fā)達的主要原因。北京市開展公共管理教育必須以北京市公共管理問題為中心.必須貼近首都改革開放和現(xiàn)代化建設的實際問題;貼近市委、市政府的中心工作;貼近學員的工作實際和培訓需求。

二是在教師配備上，強調(diào)專兼職相結合。應聘請具有較高理論素養(yǎng)和豐富實踐經(jīng)驗的政府官員和專家學者作為兼職教授。專職教師注重公共管理理論講授，兼職教師則側重案例分析，注重政府管理經(jīng)驗的傳授。行政學院必須堅持以人為本.大力實施人才興院戰(zhàn)略，努力形成人才脫穎而出的機制。按照德才兼?zhèn)?、專兼結合、結構合理、優(yōu)勢互補的原則，建立一支高素質(zhì)教師隊伍。

三是在培養(yǎng)方式上，強化重點培養(yǎng)與知識普及相結合。北京市擁有公務員十余萬人，通過MPA教育的公務員寥寥無幾。因此，如何建立一項利用業(yè)余時間組織自學的制度是非常必要的。通過建立自學制度，在北京市公務員隊伍中廣泛普及公共管理知識。

為了組織好公共管理知識普及活動.首先必須組織力量編寫一本簡明的公務員應知應會的公共管理教材;其次，要精心設計自學、輔導安排;第三，對公務員學習狀況進行科學的考核，以督促、檢查他們的學習效果。通過這項活動.全面提高北京市公務員公共管理知識和公共服務技能。四是在培養(yǎng)過程中，應強化重視培訓過程與培訓后跟蹤評價相結合。設計培訓項目是一門學問.設計科學、組織嚴密是搞好公共管理培訓的重要條件。在培訓項目設計時，必須根據(jù)培訓對象，確定培訓目標、培訓方式，并設計培訓內(nèi)容和學習時間。項目結束后應建立起對學員學習結束后的跟蹤與評價機制，及時總結經(jīng)驗，以指導以后的培訓項目設計和組織。