稅收營商環(huán)境優(yōu)化的法治化路徑分析

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摘要:優(yōu)化營商環(huán)境是政府部門簡政放權(quán)的目標和抓手。本文從營商環(huán)境的法治內(nèi)涵入手，分析我國稅收營商環(huán)境的現(xiàn)狀與問題，并提出以法治化為核心，進一步改善我國稅收營商環(huán)境的具體對策建議。

關(guān)鍵詞:稅收營商環(huán)境；法治化

稅收營商環(huán)境作為營商環(huán)境的重要組成部分，是企業(yè)選擇投資、經(jīng)營地的主要考慮因素。在我國政府部門持續(xù)推進“放管服”改革的過程中，優(yōu)化營商環(huán)境成為重要的抓手和目標，稅務(wù)部門也著力通過納稅便利化等方式不斷優(yōu)化稅收營商環(huán)境，取得了較大成效。本文在論述營商環(huán)境法治內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國在世界銀行2019年10月的《2020年營商環(huán)境報告》中的排名和得分情況，分析我國稅收營商環(huán)境的現(xiàn)狀及存在的問題，并提出以法治化為核心優(yōu)化稅收營商環(huán)境的政策建議。

一、營商環(huán)境的法治內(nèi)涵

“營商環(huán)境”一詞出自世界銀行的《營商環(huán)境報告》。2001年，世界銀行為促進各國民營企業(yè)發(fā)展，提出一套衡量和評估各國非公有制經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的指標體系。2003年開始《營商環(huán)境報告》，對各國營商環(huán)境便利指數(shù)進行排名，成為重要的全球商業(yè)投資指南，影響深遠。營商環(huán)境的英文為“DoingBusiness”，可以直接翻譯為“做生意”，《營商環(huán)境報告》評價的實際上就是世界主要國家和地區(qū)“做生意”的總體環(huán)境，根據(jù)實質(zhì)內(nèi)容可譯為“做生意的環(huán)境”，也就是“營商環(huán)境”。2004年的《營商環(huán)境報告》中，世界銀行正式將營商環(huán)境定義為:“一個企業(yè)在開設(shè)、經(jīng)營、貿(mào)易活動、納稅、關(guān)閉及執(zhí)行合約等方面遵循政策法規(guī)所需要的時間和成本等條件?！蔽覈鴮Α盃I商環(huán)境”一詞的認識也在逐步深化，并不斷賦予其更加豐富的內(nèi)涵?！盃I商環(huán)境”第一次出現(xiàn)在黨和國家重要文件中是“黨的十八屆三中全會決定”，該文件明確提出“建設(shè)法治化營商環(huán)境”。此處“營商環(huán)境”的主要含義是公平開放透明的市場，包括統(tǒng)一的市場準入、注冊便利化等，但并未明確涉及行政部門的職責;三中全會報告中明確指出:“全面實施市場準入負面清單制度，保障各類市場主體機會平等、權(quán)利平等、規(guī)則平等，營造良好營商環(huán)境?！边M一步明確了各類市場主體在機會、權(quán)利、規(guī)則等方面的平等;四中全會報告則將營商環(huán)境與“放管服”改革一并提出，明確了行政部門應(yīng)當“深入推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，深化行政審批制度改革，改善營商環(huán)境，激發(fā)各類市場主體活力”，將行政部門確定為塑造營商環(huán)境的主體，肩負優(yōu)化營商環(huán)境的職責。2019年10月，我國制定了首部針對優(yōu)化營商環(huán)境的法規(guī)———《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，其中將營商環(huán)境定義為:“企業(yè)等市場主體在市場經(jīng)濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件?！泵鞔_各級人民政府是優(yōu)化營商環(huán)境的組織領(lǐng)導(dǎo)部門，負責完善優(yōu)化營商環(huán)境的各項政策措施，建立健全統(tǒng)籌推進、督促落實機制，及時協(xié)調(diào)解決重大問題。該條例的出臺標志著我國優(yōu)化營商環(huán)境工作進入了法治化軌道，各領(lǐng)域開展營商環(huán)境優(yōu)化有了明確的法律依據(jù)和法治保障。我國在使用“營商環(huán)境”時賦予了比《營商環(huán)境報告》所列指標更為豐富的內(nèi)涵?！吧獭焙翢o疑問指的是市場經(jīng)濟，內(nèi)含自由、公平、透明、權(quán)利保護等價值取向，符合現(xiàn)代意義上法治的基本要求;法治化營商環(huán)境是法治視角下的營商環(huán)境，是營商環(huán)境的法治內(nèi)涵和面相。而世界銀行的報告則因評價體系的設(shè)計者們主要來自西方發(fā)達國家和地區(qū)，成長于法治相對成熟完善的環(huán)境中，因而未在指標中刻意凸顯法治的元素，而將法治的內(nèi)容融于以便利化、國際化為主要維度的具體指標中。但是在新時代的中國，法治與依法行政仍然是時代主題，探討中國的營商環(huán)境，首先必須從法治化營商環(huán)境開始，法治化是優(yōu)化營商環(huán)境的必然要求和根本途徑。

二、我國稅收營商環(huán)境的現(xiàn)狀與問題

我國營商環(huán)境排名逐年穩(wěn)步上升，《2020年營商環(huán)境報告》顯示，我國營商環(huán)境總體評價在全球190個經(jīng)濟體中躍居第31位，比上一年度上升15位，比2013年累計上升65位。但是，納稅指標單項排名僅上升至第105位，遠低于整體排名，且在十個一級指標中名列倒數(shù)第一，納稅環(huán)境成為制約整體營商環(huán)境改善的短板所在。同世界先進水平相比、同納稅人對更加公正、透明的營商環(huán)境的向往相比、同匹配國家治理能力現(xiàn)代化相比仍有較大提升空間。具體來說，我國稅收營商環(huán)境的現(xiàn)狀與問題主要體現(xiàn)在如下三個方面。

(一)稅收負擔大幅降低但仍有下調(diào)空間近年來，基于“營改增”改革和一系列減稅降費政策，我國稅負不斷降低，產(chǎn)生了顯著的外溢效應(yīng)，推動了國稅地稅系統(tǒng)的實質(zhì)對接，進一步促進了辦稅事項、流程的簡化，為協(xié)同管理奠定了制度基礎(chǔ)，大幅度降低了納稅人的守稅成本，明顯改善了營商環(huán)境。2019年度，在全國經(jīng)濟下行壓力增大的前提下，稅務(wù)機關(guān)依舊積極落實減稅降費政策，全年累計新增減稅降費超過2萬億元，占GDP比重超過2%，拉動全年GDP增長約0.8個百分點。預(yù)計宏觀稅負比2018年下降約0.4個百分點，所有行業(yè)稅負均不同程度下降。即便如此，我國總稅負仍有下調(diào)空間，稅制基礎(chǔ)仍有待進一步健全?！?020年營商環(huán)境報告》顯示，我國總納稅率和社會繳納費率一項指標高達59.2%，雖然這一數(shù)據(jù)存在口徑爭議，但因為采用統(tǒng)一標準，相對排名落后依然反映了我國稅制設(shè)計不盡合理、稅負偏重的客觀現(xiàn)實，減稅降費仍存在一定空間。此外，建立降低企業(yè)實際稅負的長效機制，必須有合理的稅制作為制度基礎(chǔ)，這也是“放管服”能夠長期發(fā)揮效力的根本所在。但我國現(xiàn)行稅種尚未全部以全國人大立法的形式固定，稅制法制化程度有待提升，截至2020年4月，我國現(xiàn)行18個稅種中還有9個尚未完成立法，包括第一大稅種增值稅。由此，“放權(quán)”政策長效穩(wěn)定機制有待完善，影響企業(yè)穩(wěn)定預(yù)期。

(二)“放管服”改革成效顯著但協(xié)同能力有待提高我國自2013年開始在稅收領(lǐng)域積極推進“放管服”改革，以優(yōu)化稅收營商環(huán)境。一是深化簡政放權(quán)。大幅度削減涉稅審批事項，大量涉稅業(yè)務(wù)由審批制改為備案制，通過“五證合一、一照一碼”等改革措施簡化了辦稅流程，精簡了涉稅資料。二是加強事中事后管理。稅務(wù)部門積極改善稅收征管方式，由事前管理轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮惺潞蠊芾恚M一步規(guī)范工作流程，通過加大信息和風險管理力度降低稅收流失現(xiàn)象，營造更為公平、透明、健康的營商環(huán)境。三是持續(xù)優(yōu)化服務(wù)。從世行考察的指標看，納稅總時長從2004年的832小時/年大幅縮減至2019年的138小時/年，納稅次數(shù)從2004年的37次大幅減少至2019年的7次，關(guān)鍵指標已遠好于全球平均水平。近年來，稅務(wù)系統(tǒng)持續(xù)開展“便民辦稅春風行動”等納稅服務(wù)活動，對納稅人稅收滿意度的重視程度亦與日俱增。從“線下辦稅”向“線上辦稅”的轉(zhuǎn)變，降低了守稅成本，暢通了稅務(wù)機關(guān)與納稅人的聯(lián)系渠道，有效提升了納稅人的“獲得感”?！胺殴芊备母锓矫娲嬖诘膯栴}主要在于:一是簡政放權(quán)與強化管理協(xié)同作用有待提高?！胺乓畔拢芤芎谩?，目前放權(quán)已成為常態(tài)化，但放權(quán)在簡化了稅收流程的同時，也引發(fā)了后續(xù)管理的新問題和新風險。國稅地稅形式上完成合并，但是稅務(wù)系統(tǒng)協(xié)同能力需進一步加強，內(nèi)部各部門信息溝通仍存在不暢通的現(xiàn)象，業(yè)務(wù)辦理中各環(huán)節(jié)沒有完全統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺，致使納稅人辦理業(yè)務(wù)過程中經(jīng)過多部門審核審批、重復(fù)報送材料。二是納稅服務(wù)體系有待完善，越位與缺位同時存在。一方面，納稅服務(wù)理念局限于稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)的納稅服務(wù)部門，未能在政策制定、征收管理以及稽查評估等環(huán)節(jié)全面貫徹以納稅人為本的理念，未能形成有效的跨部門協(xié)作。對納稅人個性化、精準化的需求把握不夠準確，且偏重個案處理，缺乏深層次挖掘并轉(zhuǎn)化為可反復(fù)適用的制度;另一方面，存在一味追求納稅人滿意度的現(xiàn)象，模糊了納稅服務(wù)的法定邊界，偏離了依法服務(wù)的本質(zhì)，越俎代庖地為納稅人提供本應(yīng)納稅人履行義務(wù)的服務(wù)，稅務(wù)機關(guān)行政資源未能得到最大效用的合理利用。此外，我國近些年不斷出臺各種稅收優(yōu)惠政策，辦稅流程不斷更新，納稅人的相關(guān)知識更新較慢;涉稅中介服務(wù)體系尚不成熟，稅務(wù)部門依然是提供各項稅收政策咨詢、納稅申報輔導(dǎo)等納稅服務(wù)事項的主體，市場化的涉稅專營中介機構(gòu)在我國發(fā)展還是短板，服務(wù)品質(zhì)也有待提升。

(三)稅務(wù)依法行政仍需繼續(xù)推進一是稅收法定原則需進一步落實。隨著依法治國理念逐步深入人心，稅收法定原則在我國已經(jīng)得到了相當程度的貫徹落實，稅收領(lǐng)域立法和法律修訂成果豐富，制定了多部稅收法律，高效地建構(gòu)了較為完整的稅制和稅收規(guī)范體系。但是仍然存在法律供給不足、稅收法律可執(zhí)行性不強以及執(zhí)行狀況不佳的情況。稅收法律制度穩(wěn)定性不足，影響了稅法的權(quán)威和市場預(yù)期的確定性。稅法的一些規(guī)定在現(xiàn)實中被打折扣、搞變通。比如，一些地方政府自行設(shè)定稅收優(yōu)惠或降低法定稅率，以進行“低稅競爭”。這折射出我國稅收執(zhí)法領(lǐng)域“依法征稅”意識有待加強，依法治稅還需不斷強調(diào)?！斑^頭稅”“按指標征稅”和稅收政策無序競爭等現(xiàn)象近年來已經(jīng)大幅收斂，但依然有必要加以防范。二是行政執(zhí)法尚需進一步規(guī)范。國家稅務(wù)總局作為唯一開展行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度全部三項制度試點的國務(wù)院部門，選取31家系統(tǒng)內(nèi)單位開展“三項制度”試點，為全面推行“三項制度”做好充分準備;在規(guī)范行使稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)方面，制定《稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)行使規(guī)則》，為各級稅務(wù)機關(guān)行使稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)樹立了標桿，統(tǒng)一了規(guī)則，避免執(zhí)法結(jié)果畸輕畸重，實現(xiàn)了“一把尺子”量到底。但是不容忽視的是，部分稅務(wù)干部簡單粗暴執(zhí)法、任性任意執(zhí)法、選擇執(zhí)法、情緒執(zhí)法等行為在一定程度上依然存在，行政不作為、慢作為甚至亂作為的現(xiàn)象還時有發(fā)生;一些地方政府和部門領(lǐng)導(dǎo)的稅收法治觀念較為淡薄，受地方利益的驅(qū)動對稅收執(zhí)法干預(yù)仍較為嚴重。三是納稅人尋求法律救濟的權(quán)利需進一步加強保障。近年來，稅務(wù)機關(guān)充分發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的作用，在依法受理行政復(fù)議申請、審查稅收執(zhí)法行為中，積極通過和解、調(diào)解等多種方式化解涉稅爭議，保障納稅人獲得司法救濟等的合法權(quán)益。如國家稅務(wù)總局在《關(guān)于實施進一步支持和服務(wù)民營經(jīng)濟發(fā)展若干措施的通知》中要求，“對因經(jīng)營困難導(dǎo)致無力繳清稅款等原因不符合行政復(fù)議受理條件的民營企業(yè)，要甄別情況，在依法處理的同時，發(fā)現(xiàn)稅務(wù)機關(guān)執(zhí)法行為不當?shù)?，督促其依法糾正?！睘榱耸範I商環(huán)境向更加公平、透明的方向完善，應(yīng)當持續(xù)為納稅人維護合法權(quán)益尋求法律救濟提供更加有力的保障。

三、以法治化為核心，優(yōu)化我國稅收營商環(huán)境的對策建議

法治是最好的營商環(huán)境，營商環(huán)境本質(zhì)上是法治化的營商環(huán)境。由此，在營商環(huán)境的建構(gòu)中，應(yīng)當強化法治底蘊，勾勒法治輪廓，凸顯法治元素。近年來，我國稅收營商環(huán)境不斷改善，但仍存不足，需要進一步以法治化為核心，深入推進稅收治理體系和治理能力現(xiàn)代化，持續(xù)改善稅收營商環(huán)境。

(一)繼續(xù)落實稅收法定原則，進一步減輕納稅人稅費負擔稅收法定原則是依法治國理念在稅收領(lǐng)域的具體表現(xiàn)，符合我國憲法尊重和保障公民基本權(quán)利的精神，符合建設(shè)法治中國的發(fā)展趨勢，也符合社會主義市場經(jīng)濟對稅法的穩(wěn)定性和可預(yù)期性的客觀需要，不僅具有推進民主法治、保護納稅人權(quán)利的功能，還有助于凝聚和提升人民對稅收的認同和遵從度，增強政府的公信力，化解潛在的社會矛盾，成為國家治理現(xiàn)代化和依法治國戰(zhàn)略的關(guān)鍵舉措。合理完善的稅收制度是優(yōu)化稅收營商環(huán)境的基礎(chǔ)，而稅制改革的成果需要通過立法的形式固定，實現(xiàn)良法善治。2020年，我國將要完成所有稅種立法的目標，將長期使用并經(jīng)實踐證明符合我國稅收實踐的稅收行政法規(guī)和減稅降費的各項政策措施上升為法律，提高現(xiàn)有稅收行政法規(guī)的法律層級。在經(jīng)濟全球化背景下，通過減稅改善營商環(huán)境，是提升國際稅收競爭力的重要手段。因而在完善立法的過程中，要持續(xù)深化稅費制度改革，塑造更加簡潔、透明的稅制并適度降低法定稅費率，為納稅人減輕稅費負擔并提供確定性。

(二)進一步推進“放管服”，完善稅收管理與服務(wù)一是實行徹底有序的簡政放權(quán)。持續(xù)推行權(quán)力清單制度，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一、規(guī)范、高效的運行體系，減少審批程序，改進備案制度;簡化辦稅手續(xù)，精簡涉稅資料，降低納稅遵從成本;借助“互聯(lián)網(wǎng)+”和移動辦稅力量，簡化稅收流程，節(jié)約辦稅時間。二是構(gòu)建嚴密規(guī)范的稅收管理。對內(nèi)健全征收管理和內(nèi)控機制，對外健全收入風險管理和稽查機制。明確稅收管理員職責和責任清單，做好以風險應(yīng)對為核心的事中事后管理。以金稅三期工程建設(shè)為契機，發(fā)揮稅收數(shù)據(jù)作為征管和國家治理要素的重要作用，加強對納稅人信息的把握，對納稅人進行精準“畫像”，分類施策，加強征管和稽查的針對性，預(yù)防和降低稅收流失風險。以電子稅務(wù)局建設(shè)為契機，加強在線稅務(wù)受理、發(fā)票管理，利用互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段創(chuàng)新管理方式;在全面推行辦稅實名制的基礎(chǔ)上，借助大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段完善納稅信用管理制度，并對其實施動態(tài)監(jiān)管，提高精準、差異化管理水平，進一步推動納稅信用體系融入社會信用體系，推送納稅信用信息和稅收違法“黑名單”至相關(guān)部門，強化聯(lián)合懲戒。進一步發(fā)揮信息化稅務(wù)管理的作用，營造更為公平、健康的納稅環(huán)境，為投資者建立穩(wěn)定、良好和公平的營商環(huán)境預(yù)期產(chǎn)生正面影響。三是提供優(yōu)質(zhì)便捷的稅費服務(wù)。稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當落實以人民為中心的發(fā)展思想，以納稅人和繳費人的正當需求驅(qū)動稅收改革創(chuàng)新，以納稅人和繳費人的實際感受為主要評價標準。通過優(yōu)化辦稅流程、拓寬辦稅渠道、簡化涉稅資料、提高辦稅效率，減少市場主體辦稅事項和納稅時間，保障市場主體全面、高效、便捷地享受國家各項稅收優(yōu)惠政策。地方政府或稅務(wù)部門制定的各項政策，應(yīng)當自之日起三日內(nèi)在政務(wù)服務(wù)平臺公開，建立涉企政策輔導(dǎo)機制，通過宣傳、解讀和接受咨詢等多種形式，為市場主體提供咨詢、解讀服務(wù)，提高市場主體對涉企政策的知曉度。依托功能強大的電子稅務(wù)局，綜合運用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段，保障涉稅業(yè)務(wù)服務(wù)質(zhì)量，確保納稅服務(wù)流程效率最大化、質(zhì)量最優(yōu)化。此外，還應(yīng)當在稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部績效管理評價體系中增加市場主體和社會公眾對稅收營商環(huán)境建設(shè)滿意度的評價指標，包括納稅人、第三方服務(wù)機構(gòu)的抽樣調(diào)查，實現(xiàn)動態(tài)考核、科學管理、獎懲分明，有效激勵各級稅務(wù)部門更好地開展現(xiàn)代化涉稅服務(wù)，落實國家有關(guān)改善稅收營商環(huán)境的政策。

(三)規(guī)范稅收執(zhí)法，促進納稅公平嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法對營造更加公開透明、規(guī)范有序、公平高效的稅收法治環(huán)境具有重要意義。稅務(wù)行政部門應(yīng)當履行監(jiān)管職責，根據(jù)職責權(quán)限和分工，依法查處偷稅、逃稅、騙稅、抗稅等危害稅收秩序的違法行為，保障市場的公平競爭。同時，在執(zhí)法過程中要優(yōu)化稅務(wù)執(zhí)法方式，注意規(guī)范執(zhí)法行為，嚴格依照法定程序和權(quán)限進行;全面推行三項制度，推行稅收權(quán)力和責任清單;提前向社會公布執(zhí)法檢查計劃;嚴格落實隨機抽查機制，實行“雙隨機一公開”等。規(guī)范稅務(wù)行政處罰，實現(xiàn)標準化，減少自由裁量空間。不斷完善稅務(wù)稽查機制，利用稅收大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段提升稽查的有效性和針對性。對稅收執(zhí)法加強監(jiān)督，建立追責制度，在法治的框架內(nèi)更好地應(yīng)對涉稅爭議。不斷提升稅務(wù)人員依法行政觀念，強化“法無授權(quán)不可為”的法治意識，確保合法用權(quán)，依法履職，在法治化的軌道上不斷優(yōu)化我國稅收營商環(huán)境。

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作者：毛圣慧 單位：中國人民大學法學院