稅收征管體制改革對(duì)國庫監(jiān)管的影響思考

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2018年3月，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》提出“改革國地稅征收體制”，正式拉開了稅收征管體制改革的序幕。同年7月，國務(wù)院印發(fā)《國稅地稅征管體制改革方案》，明確自2019年1月1日起，各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。本文以社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)（以下簡稱社保費(fèi)）征收劃轉(zhuǎn)為切入點(diǎn)，分析改革前后社保費(fèi)的征繳情況，剖析改革對(duì)中央銀行國庫監(jiān)管工作的影響，并提出有針對(duì)性的對(duì)策建議。

一、稅收征管體制改革前后社保費(fèi)征繳概況

國地稅征管體制改革是繼1983年的“利改稅”和1994年的分稅制改革后，我國稅收管理體制的第三次重要變革。此次改革是新時(shí)代背景下征管體制的一次優(yōu)化調(diào)整，社保費(fèi)按照“成熟一批、劃轉(zhuǎn)一批”的原則，逐步由雙重征繳模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎悇?wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一征收模式。

（一）改革前社保費(fèi)征繳情況隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，我國社會(huì)保障體系不斷完善，社保覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，參保人數(shù)不斷增加（見圖1），社會(huì)保險(xiǎn)基金（以下簡稱社?；穑┦罩б?guī)模呈現(xiàn)逐年增長態(tài)勢。2014—2018年全國社?；鹗杖肜塾?jì)28.36億元，年均增長23.47%，社?；鹬С?4.44億元，年均增長20%，社保資金結(jié)余逐年增長（見圖2）。

（二）改革后社保費(fèi)征繳情況1.改革后基本情況。按照“成熟一批、劃轉(zhuǎn)一批”的原則，自2019年1月1日起，各項(xiàng)社保費(fèi)由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。2019年我國養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)參保人數(shù)分別為9.67億人、13.54億人、2.05億人、2.55億人和2.14億人，均高于2018年參保人數(shù)，覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大（見圖3）。受減稅降費(fèi)政策影響，2019年全國社保基金收入81506.30億元，較2018年下降0.17%；社?；鹬С?4000.51億元，較2018年增長8.15%。2019年，全國社?；鸸踩霂焐绫ＹM(fèi)30360.38億元，占社?；鹗杖氲?7.24%，以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)為主。2.改革后社保費(fèi)征繳流程。以山東省為例，按照改革方案，機(jī)關(guān)事業(yè)單位社保費(fèi)（職業(yè)年金除外）和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)（以下簡稱“兩險(xiǎn)”）分別于2019年2月1日、2019年4月1日正式劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收，企業(yè)社保費(fèi)、個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員社保費(fèi)暫緩移交。機(jī)關(guān)事業(yè)單位社保費(fèi)征繳入庫流程為：采取“社保核定、稅務(wù)征收”的征繳模式，機(jī)關(guān)事業(yè)單位可登錄國家稅務(wù)總局山東省稅務(wù)局官網(wǎng)，下載“單位社保費(fèi)管理客戶端”，然后根據(jù)提示完成繳費(fèi)，客戶端目前支持三方協(xié)議繳費(fèi)、銀行端憑證繳費(fèi)和網(wǎng)銀繳費(fèi)方式，具體流程見圖4。城鄉(xiāng)居民“兩險(xiǎn)”保費(fèi)征繳入庫流程為：居民“兩險(xiǎn)”可以自主選擇繳費(fèi)檔次，無須社保部門審核，可通過稅務(wù)局辦稅大廳、“山東省電子稅務(wù)局”APP、“山東稅務(wù)”微信公眾號(hào)、銀行柜臺(tái)、手機(jī)銀行等多種渠道，采用POS機(jī)刷卡、網(wǎng)上銀行、微信、支付寶等多種方式繳費(fèi)，比機(jī)關(guān)事業(yè)單位更加靈活和多元化。以微信繳費(fèi)為例，具體流程見圖5。3.改革效果分析。一是征繳集中歸口，實(shí)現(xiàn)“收支兩條線”。稅務(wù)部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)征收管理社保費(fèi)、非稅等各項(xiàng)財(cái)政收入，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入的集中歸口，由國庫進(jìn)行全面監(jiān)管，為最終實(shí)現(xiàn)“國庫一本賬”的國庫單一賬戶制度目標(biāo)創(chuàng)造了條件。同時(shí)，稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征繳社?；?，社保機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)日常管理和發(fā)放，社?；鹗铡⒅?yán)格分離，真正實(shí)現(xiàn)資金收支兩條線的管理模式。二是繳費(fèi)效率提高，居民滿意度提升。社保費(fèi)交由稅務(wù)部門“按稅管理”，借助稅務(wù)部門的征繳平臺(tái)，可通過稅務(wù)辦稅大廳、網(wǎng)上平臺(tái)、移動(dòng)支付等多種途徑繳費(fèi)，征繳渠道更為多樣。繳費(fèi)登記、申報(bào)征繳、權(quán)益記錄等信息通過“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)信息共享平臺(tái)”進(jìn)行共享、傳輸，實(shí)現(xiàn)了“數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿”。同時(shí)中國人民銀行負(fù)責(zé)資金的歸集和劃轉(zhuǎn)，從繳費(fèi)到入庫最遲T+1日便可完成，資金撥付可實(shí)時(shí)到賬，減少了社保部門歸集時(shí)間和商業(yè)銀行資金流轉(zhuǎn)在途時(shí)間，進(jìn)一步提高了資金劃轉(zhuǎn)效率。

二、改革對(duì)國庫監(jiān)管工作的影響

2019年全國國庫工作會(huì)議提出“著力推進(jìn)國庫高質(zhì)量發(fā)展，全面提升中央銀行經(jīng)理國庫水平”，當(dāng)前信息化建設(shè)難以滿足不斷發(fā)展的業(yè)務(wù)需求，特別是社保費(fèi)劃轉(zhuǎn)國庫后，業(yè)務(wù)量顯著增加，對(duì)國庫業(yè)務(wù)系統(tǒng)的處理能力和運(yùn)維能力提出更高要求。

（一）國庫在改革中的職能定位一是國庫服務(wù)是征繳改革順利進(jìn)行的有力支撐。社保費(fèi)征繳職責(zé)劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門后，保費(fèi)不再直接繳給社保部門，而是由稅務(wù)人員向繳款人開具繳款憑證，繳款人通過銀行代收代扣、自助終端等渠道繳入銀行專戶，再由受理銀行將社保費(fèi)匯總繳入國庫，各級(jí)國庫根據(jù)同級(jí)財(cái)政部門的電子劃款指令或預(yù)算撥款憑證，及時(shí)準(zhǔn)確地將社保費(fèi)劃轉(zhuǎn)至相應(yīng)的社保基金財(cái)政專戶，具體流程見圖6。同時(shí)，國庫承擔(dān)著反映社保征繳情況的職能，征繳改革客觀上要求國庫信息能夠全面、動(dòng)態(tài)地反映各項(xiàng)社保費(fèi)用征繳的情況，為企業(yè)職工基本養(yǎng)老金中央調(diào)劑制度的實(shí)施提供信息支持。二是國庫監(jiān)督是推動(dòng)征繳改革的有力抓手。一方面，為進(jìn)一步確保征繳改革執(zhí)行的精準(zhǔn)性、合規(guī)性，建立有效的監(jiān)督制衡機(jī)制十分必要。國庫相對(duì)獨(dú)立于地方政府、財(cái)政部門和稅務(wù)部門，沒有逐利動(dòng)機(jī)，具備客觀、公正依法實(shí)施監(jiān)督的條件。另一方面，國庫在征繳中的特殊地位決定了其將成為監(jiān)督鏈條上不可缺少的一環(huán)。通過對(duì)商業(yè)銀行社保征繳工作的日常管理和監(jiān)督檢查，確保社保資金及時(shí)、準(zhǔn)確、足額繳入國庫，能夠?qū)ι鐣?huì)公共資金管理發(fā)揮“經(jīng)理國庫”的監(jiān)督作用。隨著改革的不斷深入，國庫的監(jiān)督職能將越來越重要，必將成為征繳改革中監(jiān)督評(píng)價(jià)工作重要的信息提供者。

（二）國庫監(jiān)管在改革中面臨的挑戰(zhàn)一是缺乏明確的法律依據(jù)，國庫監(jiān)管制衡作用難以有效發(fā)揮。新《預(yù)算法》僅對(duì)國庫的基本職責(zé)、不同級(jí)別政府對(duì)國庫進(jìn)行監(jiān)督和管理的內(nèi)容作了規(guī)定，未明確國庫的監(jiān)督權(quán)力。此外，相關(guān)法律法規(guī)更新不及時(shí)，難以滿足改革的監(jiān)管需要。以1985年頒布的《國家金庫條例》及其相關(guān)的《國家金融條例實(shí)施細(xì)則》為例，當(dāng)時(shí)雖對(duì)國庫監(jiān)督作了相應(yīng)規(guī)定，但時(shí)間久遠(yuǎn)、基層制度不夠細(xì)化，難以適應(yīng)新形勢下的監(jiān)管需求。二是社保費(fèi)預(yù)算科目設(shè)置有待完善，國庫監(jiān)管內(nèi)容不準(zhǔn)確。目前，社保費(fèi)征收品目有社保滯納金和罰款，但預(yù)算科目無滯納金和罰款收入，社保費(fèi)滯納金只能入到相應(yīng)險(xiǎn)種的正常收入科目下，導(dǎo)致核算不準(zhǔn)確、對(duì)賬困難。此外，各項(xiàng)社保費(fèi)利息收入統(tǒng)一上劃至一個(gè)預(yù)算科目，難以實(shí)現(xiàn)有效細(xì)分監(jiān)管，一定程度上降低了社保資金使用效率。三是社保費(fèi)繳庫延遲，國庫監(jiān)管入庫效率有待提高。按照繳費(fèi)流程，人社系統(tǒng)確認(rèn)繳費(fèi)后，數(shù)據(jù)通過信息共享平臺(tái)傳遞至稅務(wù)系統(tǒng)需要一定的時(shí)間。以山東省威海市為例，目前機(jī)關(guān)事業(yè)單位從申報(bào)開票到社保費(fèi)入庫需要兩天時(shí)間，而城鄉(xiāng)居民則至少需要三天時(shí)間。另外，因個(gè)別財(cái)政部門資金問題，造成社保費(fèi)延遲入庫。在整個(gè)社保費(fèi)入庫過程中，國庫部門僅充當(dāng)社保名義上的“出納”，“錢來入賬，錢不來無關(guān)”，無法有效實(shí)施入庫效率監(jiān)管。四是信息化程度不足，國庫監(jiān)管手段相對(duì)落后。隨著改革步伐的加快，對(duì)國庫業(yè)務(wù)系統(tǒng)的處理能力提出更高要求，但目前國庫系統(tǒng)面臨功能不足、監(jiān)測較弱等問題，大部分監(jiān)管工作仍以手工操作方式為主，導(dǎo)致監(jiān)管效率低，無法實(shí)時(shí)監(jiān)控國庫業(yè)務(wù)處理情況，在一定程度上影響了國庫監(jiān)管的效率和質(zhì)量。五是基層人員結(jié)構(gòu)不合理，國庫監(jiān)管能力相對(duì)滯后?；鶎訃鴰烊藛T呈現(xiàn)“沙漏化”結(jié)構(gòu)，干部隊(duì)伍存在青黃不接、人員數(shù)量短缺等問題，難以抽出精力從事國庫統(tǒng)計(jì)分析及監(jiān)管工作。以山東省威海市某縣支庫為例，該支庫設(shè)于中國人民銀行縣支行金融服務(wù)管理科，該科現(xiàn)有員工6人，其中，30歲以下3人，30—50歲1人，50歲以上2人，人員結(jié)構(gòu)呈明顯的“沙漏化”特征。同時(shí)，年輕員工存在對(duì)金融方針政策掌握有限等問題，人員更新?lián)Q代過渡可能會(huì)制約國庫監(jiān)管水平。

三、相關(guān)對(duì)策建議

（一）修訂完善規(guī)章制度，確保監(jiān)管有法可依一是明確監(jiān)管地位。考慮在法律法規(guī)中明確稅務(wù)、國庫部門在征繳改革中的監(jiān)管地位，構(gòu)建“稅務(wù)征收、財(cái)政統(tǒng)籌、社保支出、國庫監(jiān)督”四位一體的運(yùn)行管理體系。二是實(shí)現(xiàn)“法”“務(wù)”同步。完善國庫業(yè)務(wù)制度，將改革事項(xiàng)新增內(nèi)容涉及的管理規(guī)定等及時(shí)補(bǔ)充到現(xiàn)行制度中，全面覆蓋、不留空白。

（二）規(guī)范科目設(shè)置，確保監(jiān)管內(nèi)容精細(xì)準(zhǔn)確一是據(jù)實(shí)設(shè)置科目。根據(jù)實(shí)際發(fā)生項(xiàng)目規(guī)范設(shè)置預(yù)算科目，對(duì)收繳資金類別和劃轉(zhuǎn)項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)致區(qū)分，確保資金繳庫核算和過程監(jiān)管的準(zhǔn)確性。二是提高對(duì)賬效率。監(jiān)管過程中，依據(jù)資金來源審核資金去向，確保資金來去一致，做好各部門間的對(duì)賬工作，提高資金監(jiān)管的準(zhǔn)確性。

（三）優(yōu)化共享平臺(tái)建設(shè)，確保監(jiān)管及時(shí)有效一是構(gòu)建共享平臺(tái)。建立“稅務(wù)征收、國庫接收、財(cái)政統(tǒng)籌、社保跟進(jìn)”的信息化聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，通過制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)務(wù)技術(shù)規(guī)范，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)互聯(lián)共通和信息共享。二是優(yōu)化征繳流程。提高信息共享平臺(tái)與金三系統(tǒng)的接容程度，在社保費(fèi)撥付到位后即發(fā)起入庫申報(bào)，實(shí)現(xiàn)四方數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)對(duì)賬。

（四）加快信息化建設(shè)，確保監(jiān)管手段先進(jìn)有效一是提升國庫信息系統(tǒng)處理能力。聯(lián)合科技部門和外部力量，實(shí)現(xiàn)相關(guān)業(yè)務(wù)辦理電子化，全面實(shí)現(xiàn)國庫核算處理信息化，提升服務(wù)質(zhì)效。二是加強(qiáng)國庫監(jiān)管信息系統(tǒng)建設(shè)。應(yīng)盡快研發(fā)與國庫會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)電子化同步的國庫監(jiān)督電子化手段，盡可能地將手工監(jiān)管轉(zhuǎn)化為電子化自動(dòng)監(jiān)督，提高監(jiān)管效率。

（五）強(qiáng)化隊(duì)伍素質(zhì)建設(shè)，確保監(jiān)管能力過硬一是建立社保人才聯(lián)合儲(chǔ)備庫?？紤]將四部門相關(guān)人員納入聯(lián)合儲(chǔ)備庫，搭建學(xué)習(xí)平臺(tái)，力爭聯(lián)合儲(chǔ)備庫人才及時(shí)、全面掌握改革監(jiān)管相關(guān)工作。二是優(yōu)化國庫人員結(jié)構(gòu)。在人員招聘上向社保專業(yè)人才傾斜，搭建“以老帶新”平臺(tái)，開展改革政策學(xué)習(xí)和培訓(xùn)專項(xiàng)活動(dòng)，提升業(yè)務(wù)監(jiān)管履職能力。

作者：單英 孫霞 祝新寧 單位：中國人民銀行威海市中心支行