高校管理司法審查研究

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《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020年)》提出，要“完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度。完善治理結(jié)構(gòu)”［1］。這就要求我們必須重新構(gòu)建大學(xué)與政府、大學(xué)與社會(huì)之間的關(guān)系，重新理順大學(xué)內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)，逐步消除大學(xué)“官本位”現(xiàn)象，推進(jìn)大學(xué)“去行政化”。因此，引入司法領(lǐng)域常用的審查制度，加強(qiáng)對(duì)高校管理權(quán)力運(yùn)行的司法審查，就顯得十分必要和重要。其是有效遏制高校管理權(quán)力無端、無度、無序膨脹的一劑良方。

一、對(duì)高校管理進(jìn)行司法審查的現(xiàn)實(shí)訴求

1．理論困境

①高校管理主體法律地位模糊。大學(xué)是一種特殊的、帶有理想主義色彩的社會(huì)組織。它不僅是進(jìn)行教學(xué)與科研活動(dòng)、授權(quán)頒發(fā)學(xué)歷和學(xué)位證書的高等教育機(jī)關(guān)，還被賦予了公平正義和民主自由的理想和責(zé)任。聯(lián)合國(guó)教科文組織五十周年報(bào)告《教育———財(cái)富蘊(yùn)藏其中》指出，教育是現(xiàn)代社會(huì)必要的“烏托邦”，是使人類朝著和平、自由和社會(huì)正義邁進(jìn)的一張必不可少的王牌。［2］這里的“烏托邦”不僅體現(xiàn)在大學(xué)精神、學(xué)術(shù)自由等領(lǐng)域之上，還反映在大學(xué)的法律規(guī)范、管理結(jié)構(gòu)、糾紛化解機(jī)制等制度之中。高校的行政管理行為不僅處于法治和自治、公法與私法的伯仲之間，還位于世俗和理想的斗爭(zhēng)之中。也就是說，高校既不同于政府的行政部門，也不等同于普通民事單位。法國(guó)史學(xué)家雅克勒戈夫在論及中世紀(jì)歐洲大學(xué)時(shí)，甚至覺得大學(xué)是“無法歸類的”，但也有學(xué)者將其稱之為“準(zhǔn)政府組織”［3］。目前，我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了《教育法》、《教師法》、《高等教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》等一系列法律法規(guī)，但其中對(duì)我國(guó)高校尤其是公立高校的法律性質(zhì)界定含糊不清。按照相關(guān)法律規(guī)定，公立高校屬于事業(yè)單位法人。那么，在這種法律背景下高校自行頒布的《學(xué)生違紀(jì)處分條例》、《學(xué)生宿舍管理?xiàng)l例》等，究竟是一種契約性的民事法律關(guān)系，還是公共管理主體之間的行政法律關(guān)系?對(duì)此學(xué)界一直爭(zhēng)論不休。②高校管理公共行政色彩濃厚。事業(yè)單位的屬性已經(jīng)給我國(guó)公立高校的性質(zhì)及法律地位打上了深深的“烙印”。通常來講，事業(yè)單位是指國(guó)家以公共利益為目的，由政府舉辦或其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)性組織。［4］但同時(shí)，公立高校的日常管理活動(dòng)又帶有明顯的行政意圖。例如，統(tǒng)一的考試與招生制度、剛性的教師職務(wù)評(píng)審和人事管理制度、強(qiáng)制性的學(xué)生日常管理規(guī)定等，都由政府制定相關(guān)法律法規(guī)或直接納入教育行政體系。特別是高校在執(zhí)行某些規(guī)章制度和具體實(shí)施細(xì)則時(shí)，不可能僅被看作是一個(gè)非政府的教育管理機(jī)構(gòu)，如其有權(quán)對(duì)違反校紀(jì)校規(guī)的學(xué)生或教師進(jìn)行處理，這時(shí)它毫無疑問地扮演著執(zhí)法者的角色，行使著執(zhí)法者的職權(quán)。由此可見，一方面高校肩負(fù)著為國(guó)家培養(yǎng)合格建設(shè)者和可靠接班人的根本任務(wù)和使命，體現(xiàn)了事業(yè)單位的公益屬性;另一方面，高校權(quán)力運(yùn)行帶有濃厚的行政管理色彩，能行使關(guān)于學(xué)生身份或有關(guān)教師聘用及職稱評(píng)定等行政權(quán)利。二者在高校管理中發(fā)生功能性同構(gòu)。③學(xué)術(shù)自由與司法審查關(guān)系失衡。現(xiàn)代大學(xué)自治溯源于西歐的中世紀(jì)大學(xué)，當(dāng)時(shí)的大學(xué)效仿工商業(yè)者行會(huì)，由教師和學(xué)生組成自己的社團(tuán)，共同抵抗來自強(qiáng)大的封建社會(huì)與教會(huì)勢(shì)力的干擾。當(dāng)前，大學(xué)自治是高等教育管理中的一種特殊組織形式，即大學(xué)作為法人團(tuán)體，可自由地治理學(xué)校、自主地處理內(nèi)部事務(wù)，以及最小限度地接受來自外界的操縱。［5］目前，在高校管理法治化的視域下，大學(xué)生、教師群體的法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)高漲，如何平衡學(xué)術(shù)自由與司法權(quán)力之間的關(guān)系至關(guān)重要。因?yàn)榧偃鐒?dòng)輒將與學(xué)校之間的糾紛訴諸司法機(jī)關(guān)，不僅會(huì)嚴(yán)重影響高校的辦學(xué)自主權(quán)，而且還會(huì)使高校的司法成本不斷增加。從現(xiàn)實(shí)情形來看，在某種程度上，司法審查的觸角已經(jīng)伸入到招生、學(xué)位、科研、職評(píng)等大學(xué)內(nèi)部管理運(yùn)行內(nèi)核中了。合理調(diào)處兩者的關(guān)系，找到尊重高校學(xué)術(shù)自由和發(fā)揮司法審查功能的最佳平衡點(diǎn)迫在眉睫。

2．實(shí)踐難題

①實(shí)現(xiàn)平等受教育權(quán)的訴求。大學(xué)生的受教育權(quán)從根本上講是大學(xué)生的學(xué)籍權(quán)不可侵犯，比較明顯的體現(xiàn)在入學(xué)與退學(xué)兩個(gè)方面。入學(xué)過程中存在著一定的不公平問題，如教育行政管理部門和高校招生部門每年按地域制訂全國(guó)普通高等院校招生計(jì)劃，將招生指標(biāo)分配到不同省、市、區(qū)，無形之中將考生分隔成了高低不同的等級(jí)，極易引發(fā)“高考移民”潮，這從一個(gè)側(cè)面暴露出我國(guó)高校招生過程中學(xué)生權(quán)利遭到侵犯。退學(xué)方面也存在著一些合法性缺失的現(xiàn)象。因?yàn)橥藢W(xué)或開除學(xué)籍是對(duì)大學(xué)生身份的變更，關(guān)系到學(xué)生的切身利益，所以學(xué)校在行使改變大學(xué)生身份的處分權(quán)時(shí)，應(yīng)該采用法律保留原則和法律優(yōu)先原則，充分尊重法律的權(quán)威性。類似因戀愛同居、考試作弊或其他違反校紀(jì)校規(guī)行為而被勒令退學(xué)等性質(zhì)的案件，在過去的司法實(shí)踐中常常被法院以“不屬于行政訴訟的受理范圍”為由，駁回起訴。教育部2005年新修訂的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》取消了涉及學(xué)生婚戀的強(qiáng)制性規(guī)定，但在學(xué)生作弊與取消受教育權(quán)的方面仍未松動(dòng)。關(guān)于這個(gè)規(guī)定是否合適的爭(zhēng)論還在繼續(xù)。②保障教職工合法權(quán)利的需求。與大學(xué)生的維權(quán)案例相比，高校教師群體的權(quán)益維護(hù)顯得異常薄弱。1999年，清華大學(xué)教授秦暉在該校人事管理聘任制度改革中不幸“落榜”，曾一度引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。在“官本位”、行政集權(quán)式管理的環(huán)境下，所謂聘任制改革，勢(shì)必將高校行政權(quán)力越來越推向“金字塔”的頂端。作為弱勢(shì)群體的教師，他們的學(xué)術(shù)自由與人格獨(dú)立無法真正得到保障。例如，華中科技大學(xué)土木工程與力學(xué)院講師王曉華，因不滿學(xué)校的職稱評(píng)審結(jié)果，認(rèn)為學(xué)校的評(píng)審工作存在弄虛作假的問題，而教育部又對(duì)其提出的行政復(fù)議作出了不予受理決定，因而向北京市第一中級(jí)人民法院起訴，狀告教育部行政不作為。當(dāng)時(shí)，法院審理認(rèn)為，根據(jù)《高等教育法》第37條的規(guī)定，評(píng)聘教師及其他專業(yè)技術(shù)人員職務(wù)是高等學(xué)校的自主權(quán)，評(píng)聘委員會(huì)審定王曉華不符合副教授任職資格的行為并非具體行政行為，教育部據(jù)此對(duì)王曉華提出的行政復(fù)議申請(qǐng)不予受理是正確的，因而判其敗訴?？梢?，目前教職工的合法權(quán)利與大學(xué)管理行政化導(dǎo)向之間的矛盾無法得到合法調(diào)解。③破除高校權(quán)力規(guī)避司法審查的要求。由于學(xué)術(shù)權(quán)力對(duì)行政權(quán)力依附性強(qiáng)，高校權(quán)力擁有者會(huì)借助學(xué)術(shù)權(quán)力躲避司法審查，因而相對(duì)人很難實(shí)現(xiàn)徹底的司法救濟(jì)。從當(dāng)前的司法實(shí)踐來看，凡是高校與相對(duì)人的糾紛，最終的結(jié)果基本上都是相對(duì)人處于弱勢(shì)。經(jīng)過司法審查之后，沒有獲得學(xué)位的相對(duì)人依然不能拿到學(xué)位，校方規(guī)定的“殘疾”不能入學(xué)的學(xué)生依然不能就讀，校方不愿聘任的教師依然不被聘用，等等。面對(duì)這種借助學(xué)術(shù)權(quán)力“主動(dòng)規(guī)避”司法審查的困境，在現(xiàn)實(shí)條件和環(huán)境下當(dāng)事人難以實(shí)質(zhì)性的實(shí)現(xiàn)和保障自身的合法權(quán)利。如北京大學(xué)甘懷德和朱蘇力之間的博士研究生考試糾紛、北京外國(guó)語大學(xué)女博士臨近畢業(yè)遭開除學(xué)籍糾紛等。

二、對(duì)高校管理進(jìn)行司法審查的路徑選擇

1．確立對(duì)高校管理進(jìn)行司法審查的原則

①程序性審查原則。所謂程序性審查，是指審查具體行政行為是否依照法定程序進(jìn)行。［6］這就是說，在司法審查過程中，一旦具體行政行為違反法定程序，不論其是否影響相對(duì)人的合法權(quán)益，都是不合法的。如果缺乏程序性規(guī)定，或者不符合程序性規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不能據(jù)此認(rèn)定不受任何限制，更不能認(rèn)為連公正程序都可以不遵守。在高校行政訴訟案件中，由于教育立法的相對(duì)滯后，高校在作出涉及相對(duì)人合法權(quán)益的決定時(shí)無法定程序可循，因此法院在受理高校司法糾紛的時(shí)候，應(yīng)著重檢視高校的具體行政行為是否遵守了法定程序。如果未遵循程序性原則，那么學(xué)校作出的退學(xué)處理決定，以及類似拒絕頒發(fā)畢業(yè)證書和學(xué)位證書等行為，都是有問題和容易引發(fā)糾紛的。②禁止權(quán)力濫用原則。權(quán)力濫用是構(gòu)成行政違法的重要原因。在學(xué)校與學(xué)生這對(duì)關(guān)系中，作為權(quán)力主體的學(xué)校擁有高度的自由裁量權(quán)。因?yàn)閷W(xué)校在實(shí)現(xiàn)教育目的時(shí)，享有依據(jù)特定教育方針，在斟酌一切與其管理事項(xiàng)相關(guān)的情況，衡量所有的觀點(diǎn)后自行決定自身行為的自由。而為了達(dá)到管理目的，學(xué)校又賦予教師對(duì)學(xué)生行使廣泛的管理權(quán)。如果這種管理權(quán)被管理者無限濫用，無疑會(huì)對(duì)學(xué)生的權(quán)利造成莫大的侵害。因此，在依法治校的大環(huán)境和背景下，學(xué)校的這種自由裁量權(quán)同樣應(yīng)該受到限制，特別需要制止權(quán)力濫用的現(xiàn)象。③有限的實(shí)體審查原則。由于法官僅僅只是司法領(lǐng)域的行家，其并不一定熟悉教育系統(tǒng)的運(yùn)行規(guī)律，因此司法嵌入高校權(quán)力管理體系是有限度的。盡管司法救濟(jì)對(duì)于維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益很重要，但法院如果過度干預(yù)高校的學(xué)術(shù)自由，不僅妨礙了高校的辦學(xué)自主權(quán)，也會(huì)造成司法成本過高等問題。例如，審查學(xué)生是否達(dá)到畢業(yè)水平、能否授予學(xué)位等專業(yè)領(lǐng)域判定的問題，就屬于高校自主權(quán)的范疇，而不應(yīng)對(duì)其進(jìn)行司法審查。［7］④復(fù)議前置原則。由于我國(guó)高校與學(xué)生、教師群體之間的特別權(quán)力關(guān)系體現(xiàn)出相當(dāng)強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，而在這方面司法機(jī)關(guān)缺乏專業(yè)知識(shí)與判斷能力，所以有必要確立復(fù)議前置的原則，即將涉及專業(yè)性強(qiáng)的糾紛納入行政復(fù)議的范疇，相對(duì)人可以首先在行政系統(tǒng)內(nèi)部尋求解決方法，提起行政復(fù)議。在對(duì)行政復(fù)議結(jié)果不服時(shí)，再向法院提起行政訴訟，與一般的民事司法審查倒置過來。這樣既保證了高校行政管理的效率，實(shí)現(xiàn)其治理的專業(yè)化，也避免了司法不合時(shí)宜地干預(yù)高校正常和正當(dāng)?shù)男姓顒?dòng)，同時(shí)也保護(hù)了學(xué)生、教師的合法權(quán)益。

2．審視高校行政主體的法律地位

《高等教育法》規(guī)定，高校自批準(zhǔn)之日起即獲得法人資格。也就是說，在民事活動(dòng)中高校是民事訴訟的主體，可以承擔(dān)民事責(zé)任。這樣的界定使得高校對(duì)學(xué)生有特殊的管理權(quán)限，高校具有民事主體的地位，又兼具類似行政權(quán)力的法律地位。因此，若被授權(quán)的高校在行使行政管理權(quán)時(shí)與相對(duì)人發(fā)生的糾紛，則屬于行政主體關(guān)系，而不是民事主體關(guān)系。司法實(shí)踐上一般把高校等同于行政主體來看待，只要是由行政主管部門設(shè)立的，負(fù)擔(dān)有特定的公共管理職能，且面向社會(huì)提供教育公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，其行使的就應(yīng)該是一種公權(quán)力。因而，應(yīng)該審視高校主體資格的法律地位，把以公共利益為運(yùn)行核心，擁有一定的行政職權(quán)的高校確定為具有行政主體資格的組織，相關(guān)法律法規(guī)可以明確高校行政管理主體的準(zhǔn)公務(wù)法人地位。

3．勘定高校權(quán)力運(yùn)行司法審查的“合理域”

首先，要強(qiáng)調(diào)高校權(quán)力運(yùn)行的程序合法性。高校行使管理權(quán)必須嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行，否則，司法審查將會(huì)以程序不合法為由對(duì)高校行政侵權(quán)行為提請(qǐng)?jiān)V訟。高校權(quán)力運(yùn)行司法審查的重點(diǎn)在于高校作出涉及到受教育者合法權(quán)益的決定時(shí)，是否符合正當(dāng)程序原則，包括事先告知，向相對(duì)人說明根據(jù)與理由，聽取相對(duì)人的陳述、申辯，以及為相對(duì)人提供適當(dāng)救濟(jì)途徑等程序均應(yīng)合法到位。其次，要凸顯行政權(quán)力運(yùn)行的實(shí)體合法性。為實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部管理的合法性，有學(xué)者提出了“社團(tuán)罰”［8］的概念，意在統(tǒng)一社團(tuán)的紀(jì)律和維護(hù)現(xiàn)有的秩序。社團(tuán)常需對(duì)社員采取一定的制裁，諸如開除、停權(quán)、罰款、嚴(yán)禁使用相關(guān)設(shè)施等。如果引入“社團(tuán)罰”概念，我們就能在大學(xué)自治的框架下，接受和闡釋高校內(nèi)部處罰的合理所在。判定高?！吧鐖F(tuán)罰”的正當(dāng)與否，就應(yīng)把高校校規(guī)置于大學(xué)自治的傳統(tǒng)體制中，對(duì)其正當(dāng)程序進(jìn)行比較和權(quán)衡，包括成員普遍認(rèn)同的規(guī)章制度的制定過程，對(duì)其成員法律權(quán)利的傷害程度的把握，成員獲得知情和申辯的機(jī)會(huì)，等等。借鑒西方“社團(tuán)罰”的正當(dāng)性判定規(guī)則，在我國(guó)尤其是在大學(xué)自治所產(chǎn)生的特殊“團(tuán)體罰”實(shí)踐中，應(yīng)該注重高校作為知識(shí)團(tuán)體自行化解內(nèi)部發(fā)生的與知識(shí)有關(guān)的“斯文糾紛”的能力，而無需事事訴諸憲法和法律的權(quán)威。最后，盡可能不影響高校的學(xué)術(shù)自由。高校的特殊性在于它是以從事教育教學(xué)和科學(xué)研究活動(dòng)為主要任務(wù)的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，其必須享有學(xué)術(shù)自由和自主權(quán)。法院在對(duì)高校的行政行為進(jìn)行司法審查時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮這種特殊性，使司法審查的范圍控制在一定的領(lǐng)域，使學(xué)術(shù)自由不受司法權(quán)的影響。但就我國(guó)現(xiàn)實(shí)狀況來說，目前要防止高校以捍衛(wèi)學(xué)術(shù)自由為藉口，無視或排斥司法審查，甚至肆無忌憚地侵犯相對(duì)人的合法權(quán)益。所以，把握好司法審查介入高校權(quán)力運(yùn)行的“合理域”，是兼顧司法審查和學(xué)術(shù)自由的關(guān)鍵限度。

作者：鄧明靜 單位：湖北大學(xué)繼續(xù)教育學(xué)院