電子政務(wù)績效審計評價指標(biāo)體系探究

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【摘要】電子政務(wù)作為電子信息技術(shù)與政府管理的有機(jī)結(jié)合，是當(dāng)代信息化最重要的領(lǐng)域之一，也是提升政府行政能力和社會管理水平的必由之路。本文在對我國電子政務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀以及存在問題進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，對電子政務(wù)績效審計評價方法進(jìn)行了研究，并構(gòu)建了一套比較完整的績效評價指標(biāo)體系。

【關(guān)鍵詞】電子政務(wù)；績效審計；評價指標(biāo)

一、績效審計評價指標(biāo)體系的構(gòu)建思路

首先，績效審計評價一定要反映電子政務(wù)建設(shè)過程中需要解決的關(guān)鍵問題。指標(biāo)體系的構(gòu)建，需要緊密圍繞當(dāng)前電子政務(wù)存在的突出問題，充分評價和揭示電子政務(wù)在建設(shè)、管理、應(yīng)用、創(chuàng)新等方面取得的成績和不足，并根據(jù)這些評價結(jié)果，充分分析問題產(chǎn)生的原因，提出有建設(shè)性的意見和建議，促進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)水平全面提高，以達(dá)到加強(qiáng)行政能力、提升社會管理和便民服務(wù)水平的目的。其次，電子政務(wù)績效審計評價指標(biāo)體系的設(shè)計應(yīng)該突出其政務(wù)應(yīng)用的特點(diǎn)，從行政管理人員和人民群眾的角度，來研究和評價電子政務(wù)各類應(yīng)用的效率性、方便性、實用性。重點(diǎn)關(guān)注電子政務(wù)的應(yīng)用是否滿足行政管理人員和群眾的實際需求，系統(tǒng)和應(yīng)用的操作是否簡便，是否符合行政管理人員和群眾的操作習(xí)慣。再次，指標(biāo)體系應(yīng)該全面反映電子政務(wù)各方面的績效情況。在研究中，我們根據(jù)我國電子政務(wù)建設(shè)的特點(diǎn)將電子政務(wù)的績效評價分為電子政務(wù)系統(tǒng)的成本效益、功能與應(yīng)用、技術(shù)指標(biāo)、管理體系、規(guī)劃與協(xié)調(diào)5個方面，并對這5個方面進(jìn)行全面績效評價。最后，基本指標(biāo)應(yīng)該具有較為普遍的適用性。我國電子政務(wù)系統(tǒng)的范圍比較寬泛，基本上由政府投資運(yùn)作的信息系統(tǒng)都被納入到這一范疇。因此，在績效審計評價指標(biāo)體系的設(shè)計中，一方面要突出電子政務(wù)的特點(diǎn)，另一方面也要考慮到能夠面向各主要類型電子政務(wù)系統(tǒng)，使所采用的指標(biāo)體系能夠適應(yīng)對大部分電子政務(wù)系統(tǒng)的評價。

二、指標(biāo)體系的具體構(gòu)建

1.成本效益評價指標(biāo)的構(gòu)建。電子政務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)和管理，屬于政府投資項目的一種。在明細(xì)指標(biāo)的設(shè)置上，將主要從系統(tǒng)建設(shè)和管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性對電子政務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行績效評價：（1）經(jīng)濟(jì)性。指的是電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)成本控制情況，具體明細(xì)指標(biāo)包括：系統(tǒng)建設(shè)資金成本、系統(tǒng)投資合理性、系統(tǒng)成本控制、重復(fù)建設(shè)成本等，主要用來評價電子政務(wù)系統(tǒng)開發(fā)、建設(shè)階段的績效情況。（2）效率性。指的是電子政務(wù)系統(tǒng)的開發(fā)速度、投入力量、推廣速度、使用情況等，具體明細(xì)指標(biāo)包括系統(tǒng)開發(fā)周期、系統(tǒng)推廣周期、系統(tǒng)使用比率等，主要用來評價電子政務(wù)系統(tǒng)開發(fā)和應(yīng)用的效率性。（3）效果性。指的是電子政務(wù)系統(tǒng)建成后的建設(shè)效果和使用效果，具體明細(xì)指標(biāo)包括政府成本減少度、用戶成本減少度、行政透明化程度、流程減少程度、經(jīng)濟(jì)效益等，主要用于對電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)的效果性進(jìn)行評價。

2.功能與應(yīng)用評價指標(biāo)的構(gòu)建。功能與應(yīng)用是電子政務(wù)系統(tǒng)的直接產(chǎn)出，其效果也是系統(tǒng)績效最直接的表現(xiàn)形式，因此對電子政務(wù)相關(guān)功能和應(yīng)用的評價是電子政務(wù)系統(tǒng)績效審計評價的核心內(nèi)容。在進(jìn)行績效審計的過程中，審計人員要充分從用戶的角度對應(yīng)用和服務(wù)的效率性、方便性、實用性進(jìn)行評價。相應(yīng)的，功能與應(yīng)用方面設(shè)置“效率性”“方便性”“實用性”三個二級指標(biāo)：（1）效率性。對于電子政務(wù)系統(tǒng)而言，體現(xiàn)服務(wù)效率的主要因素包括服務(wù)的速度、質(zhì)量和應(yīng)用范圍三個方面。只有速度快、質(zhì)量好，并且能夠充分應(yīng)用在相關(guān)業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，才能認(rèn)為該系統(tǒng)的服務(wù)具備了充分的效率性，具體明細(xì)評價指標(biāo)包括服務(wù)速度、服務(wù)及時性、服務(wù)質(zhì)量、操作簡易度、服務(wù)覆蓋度等。（2）方便性。用戶便利性體現(xiàn)的是服務(wù)渠道的暢通程度，或者說服務(wù)交付方式的便捷程度。地理位置和時間、跨部門操作以及異常業(yè)務(wù)需求等因素對服務(wù)交付的影響都應(yīng)納入該指標(biāo)的考慮范圍，具體明細(xì)評價指標(biāo)包括空間靈活性、時間靈活性、業(yè)務(wù)覆蓋度、跨部門服務(wù)整合度、業(yè)務(wù)異常識別處理能力、弱勢群體老年群體訪問便利度等。（3）實用性。效率性和方便性滿足要求時，也只解決了用戶對于功能和應(yīng)用的使用問題，而更為關(guān)鍵的是服務(wù)功能和應(yīng)用是否能夠滿足用戶的實際需要，是否解決了以往沒有應(yīng)用電子政務(wù)系統(tǒng)時代所難以解決的問題，具體評價指標(biāo)包括界面友好性、功能緊迫性、時間節(jié)約率、審批環(huán)節(jié)減少率等。

3.技術(shù)體系評價指標(biāo)的構(gòu)建。技術(shù)平臺是支撐電子政務(wù)系統(tǒng)運(yùn)作的內(nèi)在驅(qū)動，技術(shù)設(shè)計和實施的質(zhì)量將影響電子政務(wù)系統(tǒng)的各方面表現(xiàn)。不過單純從技術(shù)角度看，電子政務(wù)系統(tǒng)與其他管理信息系統(tǒng)并沒有明顯的差別，其評價都是以架構(gòu)設(shè)計、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、安全性、可靠性和靈活性等幾個方面為主。因此本指標(biāo)的二級指標(biāo)依次為：（1）架構(gòu)設(shè)計。整體架構(gòu)設(shè)計是電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)的基礎(chǔ)工作，其合理性將直接決定整個系統(tǒng)的成敗。架構(gòu)指標(biāo)即針對系統(tǒng)架構(gòu)設(shè)計進(jìn)行評價，重點(diǎn)考察的方面包括需求分析、資源配置、可操作性等指標(biāo)。此外，目前國內(nèi)的電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)往往存在重復(fù)和冗余的現(xiàn)象，比如在某單位同時存在著自行購進(jìn)的和上級指定的兩套OA系統(tǒng)，而該單位業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)也提供了OA功能。這種現(xiàn)象不僅造成了資源的浪費(fèi)，而且還帶來了業(yè)務(wù)上的混亂，影響未來的數(shù)據(jù)和系統(tǒng)整合工作。究其原因，就是在系統(tǒng)設(shè)計規(guī)劃中沒有從全局角度進(jìn)行考慮，忽視了對系統(tǒng)的功能定位、與其他系統(tǒng)之間關(guān)系等方面的分析。因此，在架構(gòu)指標(biāo)中還特別提出“全局性”三級指標(biāo)，以全面評價系統(tǒng)架構(gòu)設(shè)計的合理性。（2）標(biāo)準(zhǔn)化。系統(tǒng)各種設(shè)計和接口的標(biāo)準(zhǔn)化是保證系統(tǒng)整合與交互能力的根本。由下往上看，這種標(biāo)準(zhǔn)化體現(xiàn)在三個層次上，即底層的技術(shù)架構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)性、中層的數(shù)據(jù)交換標(biāo)準(zhǔn)性，以及頂層應(yīng)用層的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)性。因此，對標(biāo)準(zhǔn)化的衡量也應(yīng)以這三個方面為主要內(nèi)容。（3）安全性。相對于電子政務(wù)系統(tǒng)的其他方面特征，我國對電子政務(wù)系統(tǒng)的安全性有比較明確的規(guī)定和要求，比如基本的安全投資比例要求、進(jìn)行軟件安全測評的要求，以及根據(jù)系統(tǒng)業(yè)務(wù)的密級而提出的不同安全方案要求等。因此，安全指標(biāo)的設(shè)計可以采納這些國家標(biāo)準(zhǔn)，并充分利用各權(quán)威咨詢機(jī)構(gòu)的測評結(jié)果作為評價依據(jù)。（4）系統(tǒng)柔性。系統(tǒng)柔性主要體現(xiàn)的是系統(tǒng)的靈活性、可擴(kuò)展性等方面特征。我國目前正處于行政改革之中，政府部門的組織結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)流程的變動相對比較頻繁，這就要求電子政務(wù)系統(tǒng)具有較高的柔性，否則一旦應(yīng)用環(huán)境發(fā)生變化，系統(tǒng)將因無法適應(yīng)而不得不淘汰。從技術(shù)角度看，這種柔性主要體現(xiàn)在兩個方面，即功能上的擴(kuò)展能力和性能上的擴(kuò)展能力，因此其三級指標(biāo)的設(shè)計也應(yīng)以這兩個方面為核心。（5）可靠性。系統(tǒng)的可靠性主要體現(xiàn)在正確率、平均無故障運(yùn)行時間、平均故障恢復(fù)時間等可量化的指標(biāo)上。需要特別說明的是，評價這些指標(biāo)的前提是該系統(tǒng)的管理人員必須進(jìn)行了詳細(xì)完善的日志記錄，而在實際工作中，并非每個單位都能做到這一點(diǎn)。因此在日志記錄不完善的情況下，評價人員應(yīng)該降低可靠性的評價水平。

4.管理體系評價指標(biāo)的構(gòu)建。廣義的信息系統(tǒng)管理包括信息系統(tǒng)的設(shè)計、實施與評價，信息系統(tǒng)運(yùn)行管理和安全管理，組織的信息資源配置和信息技術(shù)投資評估等方面。在本文中，電子政務(wù)信息系統(tǒng)管理指的是狹義上的系統(tǒng)開發(fā)管理、系統(tǒng)運(yùn)行管理和系統(tǒng)安全管理。設(shè)置的二級評價指標(biāo)如下：（1）開發(fā)管理。主要從電子政務(wù)系統(tǒng)是否有持續(xù)、稱職的開發(fā)團(tuán)隊，開發(fā)的可行性研究是否充分，設(shè)計方案是否科學(xué)，開發(fā)過程管理是否規(guī)范等方面進(jìn)行評價。對于開發(fā)過程的績效評價，更適用于對電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)的跟蹤審計，使得在系統(tǒng)建設(shè)過程中能夠及時根據(jù)審計結(jié)果進(jìn)行必要的整改。（2）運(yùn)行和安全管理。主要從電子政務(wù)系統(tǒng)是否有專業(yè)稱職的管理人員、系統(tǒng)管理內(nèi)部控制制度、職責(zé)分工、數(shù)據(jù)安全管理、高層重視情況、人員培訓(xùn)情況等方面進(jìn)行評價。運(yùn)行和安全管理的績效審計，應(yīng)關(guān)注“重建設(shè)、輕管理”問題，目的是通過績效評價和督促整改使被審計單位能夠規(guī)范管理，有效維護(hù)系統(tǒng)安全，充分發(fā)揮電子政務(wù)系統(tǒng)的作用。

5.規(guī)劃和協(xié)調(diào)情況評價指標(biāo)的構(gòu)建。各地區(qū)、各層級、各行業(yè)的政務(wù)信息化是由諸多的電子政務(wù)系統(tǒng)組成的，而且各系統(tǒng)之間存在著直接或間接的聯(lián)系。做好信息系統(tǒng)建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)，共享技術(shù)和數(shù)據(jù)，是充分發(fā)揮電子政務(wù)信息系統(tǒng)作用、提高政府投資效率和行政效率的重要因素。評價電子政務(wù)系統(tǒng)統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)情況主要包括兩個方面：一是對于同一電子政務(wù)的近期、中期、遠(yuǎn)期開發(fā)是否具備科學(xué)的統(tǒng)籌規(guī)劃，如金審工程一期、二期、三期工程建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃情況，有無功能沖突、數(shù)據(jù)和環(huán)境不兼容、重復(fù)建設(shè)情況；二是不同系統(tǒng)之間建設(shè)的規(guī)劃、協(xié)調(diào)、數(shù)據(jù)和功能共享情況，如某市的政府投資項目審批系統(tǒng)、國土資源管理系統(tǒng)、招投標(biāo)管理系統(tǒng)、檔案管理系統(tǒng)等系統(tǒng)的數(shù)據(jù)接口銜接和資源共享情況等。電子政務(wù)績效審計是促進(jìn)和完善我國電子政務(wù)體系，實現(xiàn)高水平政務(wù)信息化的重要途徑。以上對電子政務(wù)績效評價指標(biāo)體系的研究，是針對當(dāng)前電子政務(wù)的發(fā)展?fàn)顩r、趨勢和存在的問題進(jìn)行的績效審計探索和實踐，在實際應(yīng)用中，還需要做更深入的研究和完善。在審計實踐過程中，審計人員需根據(jù)實際情況進(jìn)一步挖掘具體的績效審計方法，不斷積累電子政務(wù)績效審計的經(jīng)驗，助力提升政務(wù)信息化水平，以更好地為提高政府行政效率、完善社會管理體系和服務(wù)能力提供審計支持。

【參考文獻(xiàn)】

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［3］戴立芬.基于績效審計的政府信息化建設(shè)項目管理研究.“納稅”，2020（04）

作者:何海東 單位:三亞崖州灣科技城管理局