礦產(chǎn)資源儲量管理改革進展淺析
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摘要：在梳理儲量管理內(nèi)容的基礎(chǔ)上，分析了當前儲量管理改革的主要內(nèi)容，包括新的礦產(chǎn)資源儲量分類標準正式實施、建立了新的礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計途徑、評審備案范圍縮小、礦山儲量年度報告分類進行管理、建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批服務(wù)突出等。總結(jié)了改革成效和存在的問題，提出以《礦產(chǎn)資源法》修改為契機，提升礦產(chǎn)資源儲量管理法律地位，做好礦產(chǎn)資源管理改革的銜接工作、嚴格執(zhí)行新分類標準，提升信息化水平等意見建議。
關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源；儲量管理；法律地位；政策建議
儲量管理作為礦產(chǎn)資源管理的核心環(huán)節(jié)，是礦產(chǎn)資源資產(chǎn)管理、礦業(yè)權(quán)管理和礦產(chǎn)資源保護與監(jiān)督管理的基礎(chǔ)，在掌控資源家底、保障資源安全、維護礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)利、促進礦產(chǎn)資源高效與綜合利用等方面發(fā)揮了重要作用［1］。
1儲量管理的主要內(nèi)容
經(jīng)歷60多年的發(fā)展和實踐，我國礦產(chǎn)資源儲量管理制度體系完備，管理內(nèi)容相對復雜，技術(shù)要求比較高。主要內(nèi)容有礦產(chǎn)儲量評審備案、登記統(tǒng)計、動態(tài)管理、壓覆審批、信息發(fā)布、儲量技術(shù)標準修訂等。從實踐來看，儲量管理各項內(nèi)容適應了國家政治經(jīng)濟體制改革要求，滿足了社會經(jīng)濟發(fā)展需要。1.1儲量評審備案礦產(chǎn)資源儲量評審備案是我國最早建立的儲量管理制度之一，先后經(jīng)歷了礦產(chǎn)資源儲量審批、礦產(chǎn)資源儲量評審認定的沿革。自然資源主管部門以雙重身份對礦產(chǎn)資源家底“入口關(guān)”進行管理，自然資源主管部門既代表礦產(chǎn)資源所有者，又代表國家行政管理者。評審備案的目的是確保礦產(chǎn)資源儲量合理、可靠，主要服務(wù)于維護礦產(chǎn)資源的國家所有者權(quán)益，為礦產(chǎn)資源規(guī)劃、管理、保護與合理利用提供依據(jù)。儲量評審備案包含了評審和備案兩個環(huán)節(jié)。儲量評審是指評審機構(gòu)通過遴選專家組成專家組，對礦業(yè)權(quán)人或者地勘單位提交的礦產(chǎn)資源儲量報告所估算的礦產(chǎn)資源儲量，進行評審并給出評審結(jié)果的行為。備案是指自然資源主管部門對評審機構(gòu)提交的評審意見書及相關(guān)材料進行合規(guī)性檢查并出具備案證明的行政行為。
1.2登記統(tǒng)計
礦產(chǎn)資源儲量登記統(tǒng)計制度自1955年建立后，摸清并掌握了我國礦產(chǎn)資源儲量及其變動情況，在礦政管理和戰(zhàn)略政策研究等方面發(fā)揮了重要作用。礦產(chǎn)資源儲量登記統(tǒng)計數(shù)據(jù)成為我國基本國情國力的重要組成部分。儲量登記主要是指礦業(yè)權(quán)人在完成儲量評審備案之后，向自然資源主管部門申請辦理登記手續(xù)，自然資源主管部門出具登記書，登記書可作為辦理礦業(yè)權(quán)相關(guān)手續(xù)的依據(jù)，同時，自然資源主管部門按照查明、占用、壓覆、殘留4種狀態(tài)對評審備案后的儲量數(shù)據(jù)進行登記入庫的行為。礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計是指自然資源主管部門每年對地勘單位、礦山所查明、占用以及建設(shè)單位壓覆的礦產(chǎn)資源儲量年度變化情況進行統(tǒng)計的行為，統(tǒng)計數(shù)據(jù)自下而上逐級審查匯總而成。礦產(chǎn)資源儲量登記統(tǒng)計的年度成果主要有：建立、維護和更新礦產(chǎn)資源儲量登記統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫；編制礦產(chǎn)資源儲量快報、通報，簡表和詳表；提供統(tǒng)計信息服務(wù)。
1.3儲量動態(tài)管理
礦山儲量動態(tài)管理是對礦山開采中礦產(chǎn)資源儲量的消耗以及生產(chǎn)探礦的增減等進行的管理，包括礦山企業(yè)日常管理和行政管理機關(guān)的監(jiān)督管理兩個層面。礦山企業(yè)日常管理主要是對礦產(chǎn)資源開采的地質(zhì)測量、儲量圈算以及儲量臺賬的建立等。行政管理機關(guān)的監(jiān)督管理是自然資源主管部門依據(jù)出臺的制度要求和技術(shù)規(guī)范，對礦山企業(yè)礦產(chǎn)資源儲量的變化情況實施動態(tài)管理，主要目的是掌控礦產(chǎn)資源家底狀況，促進礦山資源儲量的合理利用與保護。
1.4壓覆重要礦產(chǎn)資源審批
《礦產(chǎn)資源法》第三十三條和《礦產(chǎn)資源法實施細則》第三十五條規(guī)定：壓覆礦產(chǎn)資源需經(jīng)國務(wù)院授權(quán)部門批準。2010年，《關(guān)于進一步做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國土資發(fā)〔2010〕137號）印發(fā)實施，對壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理進行了補充和細化，是當前壓覆審批管理的主要制度依據(jù)。按照分工，壓覆礦產(chǎn)資源的審批根據(jù)不同礦種和規(guī)模大小分別由自然資源部和省級自然資源主管部門負責審批［2］。
1.5儲量成果信息發(fā)布
礦產(chǎn)資源儲量成果信息是礦業(yè)權(quán)人勘查、開采礦產(chǎn)資源最重要的基礎(chǔ)信息，是指礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)各類礦產(chǎn)資源查明、占用、保有、動用等情況的礦產(chǎn)資源儲量信息［3］。礦產(chǎn)資源儲量成果信息發(fā)布現(xiàn)在主要有2個途徑：①對于經(jīng)過評審備案的礦產(chǎn)資源儲量數(shù)據(jù)，自然資源主管部門按季度在門戶網(wǎng)站進行發(fā)布；②按年度完成礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計工作后，經(jīng)分類和審核，根據(jù)信息發(fā)布計劃和規(guī)定格式，對外進行發(fā)布，主要成果有礦產(chǎn)資源儲量通報和中國礦產(chǎn)資源報告。
2我國礦產(chǎn)資源儲量管理改革主要進展
我國礦產(chǎn)資源儲量管理制度在過去60余年的實踐中，根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的變化及時進行了調(diào)整，滿足了自然資源主管部門管理和礦業(yè)權(quán)人生產(chǎn)經(jīng)營需要。但隨著黨中央國務(wù)院關(guān)于“放管服”進程不斷推進，優(yōu)化營商環(huán)境的要求不斷提高，對礦產(chǎn)資源儲量管理提出了更多的挑戰(zhàn)。特別是《自然資源部關(guān)于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號）（以下簡稱“7號文”）的印發(fā)，明確了儲量管理改革內(nèi)容和方向。主要涉及3方面的內(nèi)容：“改革礦產(chǎn)資源儲量分類”“取消礦產(chǎn)資源儲量登記事項”“明確評審備案范圍和權(quán)限”［4］。經(jīng)過兩年多的改革實踐，儲量管理改革基本完成，建立了新的礦產(chǎn)儲量管理制度體系。
2.1新的礦產(chǎn)資源儲量分類標準正式實施
按照7號文的改革精神，制定出臺了《固體礦產(chǎn)資源儲量分類》（GB/T17766—2020）和《油氣礦產(chǎn)資源儲量分類》（GB/T19492—2020）。其中，固體礦產(chǎn)資源儲量按照可靠性和經(jīng)濟性劃分為推斷資源量、控制資源量、探明資源量、可信儲量和證實儲量；油氣礦產(chǎn)資源劃分為資源量、預測地質(zhì)儲量、控制地質(zhì)儲量和探明地質(zhì)儲量［4］。為加快新的礦產(chǎn)資源儲量分類標準的宣貫工作，妥善處理好新老分類標準礦產(chǎn)資源儲量數(shù)據(jù)的銜接問題，夯實礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計工作基礎(chǔ)，確保礦產(chǎn)資源家底的真實與可靠，自然資源部出臺了《關(guān)于做好礦產(chǎn)資源儲量新老分類標準數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換工作的通知》，明確了新老分類標準數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換的對應關(guān)系和途徑，2020年度及以后的礦產(chǎn)資源統(tǒng)計數(shù)據(jù)將全面實現(xiàn)新分類標準的應用。
2.2建立了新的礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計途徑
為做好礦產(chǎn)資源管理改革背景下的儲量統(tǒng)計工作，自然資源部修訂了《礦產(chǎn)資源登記統(tǒng)計管理辦法》。同時印發(fā)了《自然資源部關(guān)于做好礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計工作的通知》（自然資發(fā)〔2020〕158號），建立了礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計新的制度體系：①落實取消登記事項，將評審備案結(jié)果及時納入統(tǒng)計，實現(xiàn)與評審備案無縫銜接；②與分類標準銜接，更新完善了統(tǒng)計報表；③與礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示系統(tǒng)相銜接，進一步提高統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量；④調(diào)整和統(tǒng)一了數(shù)據(jù)報送時間，滿足統(tǒng)計信息上報時限要求；⑤拓展了固體礦產(chǎn)壓覆、殘留以及油氣礦產(chǎn)控制和預測儲量數(shù)據(jù)等的納入渠道，統(tǒng)計數(shù)據(jù)更全面；⑥對2020年度礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計工作提出了相關(guān)要求，分別對快報和年度統(tǒng)計進行了部署，并根據(jù)不同情形提出了報送途徑和方式［5-6］。為了提高礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計數(shù)據(jù)的真實性和可靠性，嚴查統(tǒng)計數(shù)據(jù)造假，自然資源部印發(fā)了《礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計質(zhì)量監(jiān)控工作指南》，加強對統(tǒng)計制度的事中事后監(jiān)督檢查，從而建立常態(tài)化統(tǒng)計工作質(zhì)量監(jiān)控機制。
2.3礦產(chǎn)資源儲量評審備案管理發(fā)生重大變化
按照7號文的改革要求，縮減礦產(chǎn)資源儲量政府直接評審備案范圍，減輕礦業(yè)權(quán)人負擔，評審備案的范圍由原來18種情形減為4種，評審備案要件由10余件減為3件，評審備案時限由110日縮減為60個工作日，極大地減輕礦業(yè)權(quán)人負擔。在具體分工上，按照發(fā)證權(quán)限，已頒發(fā)礦業(yè)權(quán)證的由自然資源部負責，其他由省級自然資源主管部門負責；涉及到壓覆油氣和放射性礦產(chǎn)資源的由自然資源部負責；涉及壓覆其他礦產(chǎn)資源的，由省級自然資源主管部門負責［2］。
2.4礦山儲量年度報告管理有新要求
2020年，自然資源部印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范礦山儲量年度報告管理的通知》，對完善礦產(chǎn)資源儲量動態(tài)更新機制、加強礦山儲量管理提出了新的要求:①嚴格執(zhí)行礦產(chǎn)資源儲量新分類標準；②加強礦山儲量動態(tài)更新工作基礎(chǔ)，按要求編制各種圖件和做好日常臺賬；③規(guī)范礦山儲量年報編制內(nèi)容，對于當年未動用礦產(chǎn)資源儲量的、非金屬露天礦山和小型及以下礦山提出了方便企業(yè)的簡化措施，不再編制礦山儲量年度報告；④將礦山儲量年度報告管理納入礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示制度；⑤全面推進礦山儲量動態(tài)更新信息化管理，要求建立格式規(guī)范、上下貫通、圖數(shù)一致的數(shù)據(jù)匯總途徑［7］。礦山儲量年度報告管理的最新要求，一方面減輕了礦業(yè)權(quán)人負擔，不再要求所有礦山都編制年報；另一方面為礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計、礦產(chǎn)資源國情調(diào)查工作提供了扎實的工作基礎(chǔ)。2.5建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批服務(wù)突出為深入推進“放管服”改革，進一步提升政務(wù)服務(wù)效率，自然資源部就做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源管理服務(wù)工作，出臺了《關(guān)于做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批服務(wù)的通知》，從4個方面明確了服務(wù)要求：①全面開展特定區(qū)域調(diào)查評估；②取消壓覆礦產(chǎn)資源儲量登記后，以壓覆重要礦產(chǎn)資源批復文件作為轉(zhuǎn)發(fā)用地批復及供地的條件；③建立建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源查詢服務(wù)系統(tǒng)，截止目前，全國絕大多數(shù)省份已運行查詢系統(tǒng)，供市場主體查詢使用；④開通互聯(lián)網(wǎng)遠程申報系統(tǒng)，極大方便了市場主體［8］。
3當前儲量管理改革存在的問題
按照7號文的改革精神和要求，礦產(chǎn)資源儲量管理改革內(nèi)容基本完成，改革成效逐步凸顯，較好的服務(wù)了礦業(yè)權(quán)人和市場主體。一方面通過縮減評審備案范圍、取消儲量登記、改革儲量分類標準、開通遠程申報系統(tǒng)，減低了社會認知和交易成本，減輕礦業(yè)權(quán)人負擔，符合黨中央國務(wù)院關(guān)于“放管服”的改革要求，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；另一方面礦產(chǎn)資源儲量管理改革實踐，為修改《礦產(chǎn)資源法》提供了很好的制度參考，有利于提高立法的科學性。在推進改革的過程中，礦產(chǎn)資源儲量管理面臨著新的要求和挑戰(zhàn)，改革也存在著不足的地方。
3.1未能解決儲量管理制度法律依據(jù)不足的現(xiàn)狀
礦產(chǎn)資源儲量管理在《礦產(chǎn)資源法》中缺少明確的制度條款，作為儲量管理重點內(nèi)容的評審備案制度經(jīng)歷審批、評審認定等沿革，在法律上已沒有依據(jù)，以往的評估師資格、評審機構(gòu)資質(zhì)取消后沒有建立新的職業(yè)資格管理渠道，各省評審機構(gòu)以公益一類事業(yè)單位為主，個別省份存在中介機構(gòu)，在管理上存在較大的困難。此次儲量管理改革內(nèi)容并未以法律形式確認，執(zhí)行中可能存在因法律依據(jù)不足引起行政復議案件的發(fā)生。
3.2礦業(yè)權(quán)管理與儲量管理在制度上銜接不足
在落實7號文改革任務(wù)的過程中存在改革進程不一，導致礦業(yè)權(quán)人在辦理相關(guān)行政許可事項中出現(xiàn)相互矛盾或沖突的管理要求。比如儲量管理改革后，評審備案范圍只有4種情形，極大減輕了礦業(yè)權(quán)人負擔，但在實際辦理相關(guān)手續(xù)時，礦業(yè)權(quán)登記部門仍按照以往的管理規(guī)定，要求礦業(yè)權(quán)人提供相關(guān)評審備案文件，造成了管理上混亂，影響了部門權(quán)威，容易造成新的社會輿論熱點。再比如在礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計、礦山儲量年報、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用統(tǒng)計、礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示等工作，內(nèi)容上存在交叉重復的現(xiàn)象，增加了礦業(yè)權(quán)人和基層管理部門的負擔。
3.3新的礦產(chǎn)資源儲量分類標準執(zhí)行不規(guī)范
按照7號文的改革精神，新的礦產(chǎn)資源儲量分類標準已發(fā)布使用，相對于油氣儲量分類變化不大，固體礦產(chǎn)資源儲量分類變化比較大，由原來的16類改革到現(xiàn)在的5類，并且同步發(fā)布實施了50余項國家標準和行業(yè)標準，對原有及技術(shù)體系影響較大，勘查單位和礦業(yè)企業(yè)在實踐當中還不能準確掌握使用。由于疫情影響，現(xiàn)場培訓的場次和人數(shù)受到很大的限制，導致各方對技術(shù)標準的認識和執(zhí)行存在不統(tǒng)一，實踐中各地執(zhí)行存在相互矛盾的地方。特別是在礦產(chǎn)資源儲量新老數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換方面，有的地方存在利用簡單的對應關(guān)系直接進行轉(zhuǎn)換，不符合新分類標準的定義，儲量分類標準執(zhí)行不規(guī)范。
3.4信息化建設(shè)水平不一
此次儲量管理改革對礦產(chǎn)資源管理的信息化提出了較高的要求，明確了礦產(chǎn)資源儲量評審備案網(wǎng)上申報、建設(shè)項目壓覆網(wǎng)上查詢、礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計庫建設(shè)等信息系統(tǒng)建設(shè)的時限要求。從各地信息系統(tǒng)建設(shè)開通情況來看，存在著很大差距，全國仍有多個省份未開通網(wǎng)上申報渠道和網(wǎng)上查詢系統(tǒng)。此外，礦產(chǎn)資源儲量管理相關(guān)數(shù)據(jù)庫也未能實現(xiàn)部省市縣礦業(yè)權(quán)人之間數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)也不盡完整，缺項、錯項情況比較突出。
4完善儲量管理的意見建議
當前礦產(chǎn)資源儲量管理改革中遇到的問題和存在的困難，應進一步加強研究，總結(jié)改革經(jīng)驗，逐步深化和完善改革措施，建議從以下4個方面開展研究，逐步提升礦產(chǎn)資源儲量管理水平。
4.1提升礦產(chǎn)資源儲量管理法律地位
目前，《礦產(chǎn)資源法（修訂案）》正開展第二輪征求意見，提出國家建立礦產(chǎn)資源儲量管理制度，對探礦權(quán)人、采礦權(quán)人探明可供開采的礦產(chǎn)資源或發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源儲量發(fā)生重大變化的，應編制礦產(chǎn)資源儲量報告，報送自然資源主管部門?？梢钥闯鲈诜蓪用妫m然提出了建立儲量管理制度，但無明確的具體執(zhí)行措施，對礦產(chǎn)資源儲量管理要求沒有進行細化。建議應通過廣泛調(diào)研，系統(tǒng)評估現(xiàn)行儲量管理制度執(zhí)行效果，凝練相關(guān)制度要求，力爭在新法中將相關(guān)制度予以明確，比如礦產(chǎn)資源儲量評審備案制度、礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計制度等；同時，應將礦產(chǎn)資源儲量管理制度內(nèi)容在《礦產(chǎn)資源法實施條例》中予以納入，并細化具體的制度要求，體現(xiàn)礦產(chǎn)資源儲量管理的法律地位，為以后深化改革提供依據(jù)。
4.2做好礦產(chǎn)資源管理改革的銜接工作
7號文的改革精神貫穿于礦產(chǎn)資源管理的多環(huán)節(jié)、全鏈條，既有對原有制度的改革，又有新制度的創(chuàng)新。在執(zhí)行過程當中，各管理部門應加強溝通，在制度設(shè)計上做好銜接，避免出現(xiàn)改革進度不一、管理要求沖突的情況。7號文已經(jīng)明確的改革內(nèi)容，比如評審備案范圍的縮減，應堅定執(zhí)行，將更多的改革紅利讓于礦業(yè)權(quán)人，激發(fā)礦業(yè)市場活力，相關(guān)落實改革的舉措應做好銜接工作，保障礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益。
4.3開展礦產(chǎn)資源儲量技術(shù)標準的宣貫工作
礦產(chǎn)資源儲量分類標準是礦產(chǎn)資源管理的基礎(chǔ)，是指導礦產(chǎn)資源勘查開采、保護與合理利用的重要依據(jù)。為了更好地落實礦產(chǎn)資源儲量技術(shù)標準的實施，自然資源主管部門應加大宣傳培訓，以實際案例解讀相關(guān)技術(shù)要求。礦山企業(yè)在生產(chǎn)勘探、采礦設(shè)計、生產(chǎn)運行、資源儲量管理等工作中應使用新分類標準，自然資源主管部門在礦產(chǎn)資源儲量評審備案、礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計和礦山儲量動態(tài)管理中將新分類標準的使用作為重點檢查內(nèi)容。
4.4提升礦產(chǎn)資源儲量管理信息化水平完善儲量庫功能
當前，礦產(chǎn)資源儲量管理已實現(xiàn)評審備案的在線申報、礦產(chǎn)資源壓覆在線查詢等功能，但未形成全國統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)運行，多以省為單位獨立運行。為更好地方便礦業(yè)權(quán)人和市場主體，應建立全國互聯(lián)互通的申報查詢系統(tǒng)，在系統(tǒng)功能方面能夠滿足礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計質(zhì)量監(jiān)控工作需要，實現(xiàn)對礦產(chǎn)資源儲量數(shù)據(jù)的隨時查閱、動態(tài)更新、歷史對比和統(tǒng)計分析等功能。在數(shù)據(jù)庫管理上，應通過完善工作程序，提高工作質(zhì)量，保證數(shù)據(jù)的可靠性。比如當前礦業(yè)權(quán)人主動報送儲量數(shù)據(jù)的意愿不夠，大量的生產(chǎn)礦山在礦產(chǎn)資源統(tǒng)計、礦山儲量年度報告中未報送儲量數(shù)據(jù)，只有資源量數(shù)據(jù)，應從管理要求上予以明確：對于生產(chǎn)（含基建）礦山應估算儲量，對于通過生產(chǎn)勘探等方式已完成事實上升級的資源量應及時估算儲量。
5結(jié)論
儲量管理作為礦產(chǎn)資源管理的核心環(huán)節(jié)，是礦產(chǎn)資源資產(chǎn)管理、礦業(yè)權(quán)管理和礦產(chǎn)資源保護與監(jiān)督管理的基礎(chǔ)。本文梳理總結(jié)了礦產(chǎn)資源儲量管理的基本內(nèi)容，重點分析了當前礦產(chǎn)資源儲量管理改革的主要內(nèi)容和存在的問題，提出了以《礦產(chǎn)資源法》修改為契機，提升礦產(chǎn)資源儲量管理法律地位，做好礦產(chǎn)資源管理改革的銜接工作，嚴格執(zhí)行新分類標準，提高儲量數(shù)據(jù)的可靠性，提升礦產(chǎn)資源儲量管理信息化水平等意見建議，為下一步深化改革提供參考。
作者:曲俊利 孟剛 苗琦 陳敏 王天元 文雅萍 單位:自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心