浙江糧食生產(chǎn)功能區(qū)的糧食生產(chǎn)激勵(lì)機(jī)制

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摘要：為鼓勵(lì)農(nóng)戶從事糧食生產(chǎn)，基于實(shí)地調(diào)查和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，分析了浙江糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)耕地糧食生產(chǎn)面臨的問題及“非糧化”現(xiàn)象的原因。結(jié)果表明：缺乏法律支撐的浙江糧食生產(chǎn)“硬約束”導(dǎo)致了不同利益群體的福利非均衡，農(nóng)戶缺乏糧食生產(chǎn)激勵(lì)。提出了激勵(lì)相容的浙江糧食功能區(qū)建設(shè)的政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地發(fā)展權(quán)；福利均衡；農(nóng)戶補(bǔ)償；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；浙江糧食生產(chǎn)功能區(qū)

2010年，為應(yīng)對(duì)耕地非糧化不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，同時(shí)也為了響應(yīng)中央政府要求主銷區(qū)也要保證一定口糧自給率的要求，浙江省開始全面啟動(dòng)糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)，計(jì)劃到2018年，全省糧食生產(chǎn)功能區(qū)的耕地面積達(dá)到53．33萬hm2。截止到2016年，浙江省糧食功能區(qū)耕地面積已超過46．67萬hm2，耕地面積建設(shè)目標(biāo)有望提前完成。但浙江糧食功能區(qū)建設(shè)未能有效解決耕地“非糧化”現(xiàn)象突出的問題，而且浙江糧食功能區(qū)建設(shè)中“確保糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)每年至少種植一季糧食作物”的要求與《農(nóng)村土地承包法》中“農(nóng)民對(duì)承包土地享有生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)”等條款相沖突，被質(zhì)疑為“缺乏法律依據(jù)”。對(duì)糧食功能區(qū)內(nèi)耕地的農(nóng)作物種植作出強(qiáng)制性規(guī)定是對(duì)區(qū)內(nèi)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的限制行為，讓農(nóng)戶額外承擔(dān)了國家糧食安全的外部性成本，因而損害了農(nóng)民福利，土地發(fā)展權(quán)受限下的糧食功能區(qū)建設(shè)必須同時(shí)考慮不同利益群體的福利均衡問題，通過激勵(lì)相容的政策安排，通過均衡性轉(zhuǎn)移支付或市場化的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移等措施“鼓勵(lì)”農(nóng)戶從事糧食生產(chǎn)。2017年4月，國務(wù)院了《關(guān)于建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)的指導(dǎo)意見》。作為最早的試點(diǎn)地區(qū)，浙江糧食生產(chǎn)功能區(qū)的成功實(shí)施對(duì)全國具有示范作用。

1浙江糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)耕地糧食生產(chǎn)面臨的問題分析

浙江糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)的規(guī)劃目標(biāo)是全省建設(shè)53．33萬hm2糧食生產(chǎn)功能區(qū)，整體達(dá)到噸糧田水平，功能區(qū)內(nèi)每年至少種植一季糧食作物。由于資金投入與農(nóng)戶激勵(lì)不足，浙江糧食生產(chǎn)功能區(qū)的耕地“非糧化”現(xiàn)象突出。1．1建設(shè)資金投入不足，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后浙江省對(duì)糧食生產(chǎn)功能區(qū)給予的水稻生態(tài)補(bǔ)貼為150元•hm－2，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)低，不足以抵消因農(nóng)資、人工和土地租金等不斷上漲的糧食種植成本；盡管2017年浙江省預(yù)算安排近10億元用于扶持糧食生產(chǎn)，但補(bǔ)貼對(duì)象為規(guī)模經(jīng)營的種植戶，全年稻麥復(fù)種面積達(dá)到3．33hm2以上的規(guī)模經(jīng)營主體，補(bǔ)貼不低于1350元•hm－2，對(duì)連片3．33hm2以上的旱糧作物種植者，給予直接補(bǔ)貼1875元•hm－2。在浙江省糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)資金投入結(jié)構(gòu)中，省級(jí)財(cái)政投入所占比例較小，市縣鄉(xiāng)三級(jí)財(cái)政配套占了大多數(shù)，加大了縣鄉(xiāng)財(cái)政壓力，資金投入責(zé)任下移也挫傷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于糧食生產(chǎn)功能區(qū)的積極性。杭州、寧波等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的資金配套執(zhí)行情況相對(duì)較好，大部分地區(qū)特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)資金配套困難。功能區(qū)建設(shè)內(nèi)容多，尤其是農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求大，許多功能區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施以修修補(bǔ)補(bǔ)為主、新建項(xiàng)目少，糧食功能區(qū)大部分的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)比較低。1．2耕地“非糧化”與低效利用現(xiàn)象突出盡管浙江省農(nóng)業(yè)廳已出臺(tái)相關(guān)政策，要求各級(jí)農(nóng)業(yè)部門采用剛性管控措施，強(qiáng)化糧食生產(chǎn)功能區(qū)用途管制，確保種糧屬性，嚴(yán)禁種植多年生經(jīng)濟(jì)作物、植樹造林、挖塘養(yǎng)魚等，但上述現(xiàn)象在糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)依然突出，根據(jù)浙江省2015年對(duì)各地糧食生產(chǎn)功能區(qū)種植情況初步調(diào)查，糧食生產(chǎn)功能區(qū)“非糧化”比例約為11％［1］。浙江全省的糧食播種面積也呈現(xiàn)持續(xù)下降態(tài)勢(shì)，從2005年的156．26萬hm2下降到2014年的126．68萬hm2［2］。耕地復(fù)種指數(shù)是反映耕地利用強(qiáng)度的指標(biāo)。431浙江耕地復(fù)種指數(shù)總體也呈現(xiàn)快速下降態(tài)勢(shì)，從2005年的146％下降到2014年的122％［3］。耕地復(fù)種指數(shù)下降，意味著單位耕地面積上投入資金、勞動(dòng)力的下降。1．3糧食生產(chǎn)“兼業(yè)化”，規(guī)模化程度低目前浙江糧食生產(chǎn)主體分為3類：農(nóng)戶家庭兼業(yè)型、種糧大戶型以及企業(yè)法人型。其中，家庭兼業(yè)型戶均經(jīng)營面積小，主體數(shù)量眾多，仍是目前糧食生產(chǎn)的絕對(duì)主體，大約占糧食播種面積的80％；第二類種糧大戶，糧食生產(chǎn)的規(guī)?；?、專業(yè)化程度以及生產(chǎn)效率均顯著高于家庭兼業(yè)型；第三類企業(yè)法人型包括家庭農(nóng)場和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。不僅組織化程度、專業(yè)化程度以及生產(chǎn)效率高，而且產(chǎn)業(yè)鏈更長，不限于糧食初級(jí)生產(chǎn)，但這類主體經(jīng)營的耕地面積占耕地總面積的比例很低。1．4強(qiáng)制糧食生產(chǎn)措施缺乏法律支撐目前，糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)僅在浙江、上海等少數(shù)幾個(gè)省市實(shí)施，國家還沒有出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)仍處于無法可依的狀態(tài)。浙江省是通過地方規(guī)章的形式規(guī)范管理糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)，在浙江省政府制定頒布的《浙江省糧食生產(chǎn)功能區(qū)保護(hù)辦法》中，明確了功能區(qū)建設(shè)的規(guī)劃、管理與保護(hù)的有關(guān)要求，但該辦法中“確保糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)每年至少種植一季糧食作物”的要求，與《農(nóng)村土地承包法》中“農(nóng)民對(duì)承包土地享有生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)”等條款存在沖突。國務(wù)院在2017年4月下發(fā)的《關(guān)于建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)的指導(dǎo)意見》的“基本原則”中，也再次明確應(yīng)“充分尊重農(nóng)民自主經(jīng)營的意愿和保護(hù)農(nóng)民土地的承包經(jīng)營權(quán)”，提出應(yīng)“積極引導(dǎo)”農(nóng)民參與糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)。因而，無論是依據(jù)國家現(xiàn)有法律還是中央政府的相關(guān)政策精神，規(guī)定功能區(qū)內(nèi)耕地每年至少種植一季糧食作物的要求都缺乏支撐。

2浙江糧食生產(chǎn)功能區(qū)耕地“非糧化”的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

2．1土地用途管制下農(nóng)戶福利受損與耕地“非糧化”糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)是政府主體功能區(qū)規(guī)劃的一部分，是政府土地規(guī)劃管制行為。土地用途管制與分區(qū)規(guī)劃是國際通行的做法，但不可否定，分區(qū)規(guī)劃會(huì)導(dǎo)致不同利用分區(qū)利益群體間福利的非均衡，糧食生產(chǎn)功能區(qū)的土地限制開發(fā)必定會(huì)給區(qū)內(nèi)相關(guān)權(quán)利群體所帶來福利損失。相關(guān)研究也表明，土地發(fā)展受限時(shí)，如果沒有得到相應(yīng)補(bǔ)償，會(huì)激發(fā)土地所有者的尋租行為及不正當(dāng)動(dòng)機(jī)的產(chǎn)生，造成土地利用的低效［4］。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的浙江，特別是在耕地資源相對(duì)豐裕的浙東平原地區(qū)，工商業(yè)發(fā)達(dá)，非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)增加，耕地對(duì)農(nóng)戶提供的就業(yè)機(jī)會(huì)和收入保障效用減少，耕地經(jīng)營的比較收益低，農(nóng)戶傾向于將更多的資金與勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)移配置到收益更高的非農(nóng)行業(yè)。在耕地劃定為耕地生產(chǎn)功能區(qū)之前，擁有耕地自主經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民在成本約束下，為追求勞動(dòng)力和資本效益的最大化，尚可以將更多的耕地配置于收益更高的經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)，而耕地劃歸為功能區(qū)之后，在耕地自主經(jīng)營權(quán)利受到限制的同時(shí)也使得區(qū)內(nèi)耕地經(jīng)營農(nóng)戶福利受損，造成糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)外農(nóng)戶福利的非均衡。僅以杭州蕭山區(qū)的耕地流轉(zhuǎn)費(fèi)用為例，用于蔬菜種植的耕地流轉(zhuǎn)費(fèi)是用于水稻種植耕地流轉(zhuǎn)費(fèi)的近2倍，而用于苗木種植的耕地的租用費(fèi)用是水稻種植耕地租用費(fèi)用的2．5～3．0倍。盡管浙江省各級(jí)政府也建立了糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)專項(xiàng)資金，比如給予功能區(qū)耕地150元•hm－2水稻生態(tài)補(bǔ)貼，但重點(diǎn)扶持的是集中連片面積66．67hm2以上的糧食生產(chǎn)功能區(qū)，而對(duì)于大多耕地面積較小的農(nóng)戶而言，相關(guān)補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)由于用途管制帶來的福利損失，因而，浙江糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)耕地的“非糧化”現(xiàn)象比較普遍，耕地的“非糧化”是農(nóng)戶追求經(jīng)濟(jì)效益最大化的“理性選擇”。因而，限制糧食功能區(qū)內(nèi)耕地用途以及農(nóng)戶的自主經(jīng)營權(quán)，不僅缺乏法律上的依據(jù)，如果沒有相關(guān)的配套補(bǔ)償措施，勢(shì)必會(huì)讓區(qū)內(nèi)農(nóng)戶承擔(dān)國家糧食安全的外部性成本，不符合“帕累托改進(jìn)”原則。在土地用途管制與分區(qū)規(guī)劃背景下，如何設(shè)計(jì)出“激勵(lì)相容”的糧食生產(chǎn)功能區(qū)耕地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)功能區(qū)內(nèi)外相關(guān)利益群體的福利均衡，是浙江省糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)亟需解決的難題。2．2主體功能規(guī)劃下農(nóng)地發(fā)展權(quán)受限與耕地“非糧化”除了補(bǔ)償理論，產(chǎn)權(quán)理論也為解決外部性問題提供了理論支持。20世紀(jì)60年代，科斯（Ron－aldH．Coase）提出了著名的產(chǎn)權(quán)理論，該理論認(rèn)為，只要明確了產(chǎn)權(quán)界定，經(jīng)濟(jì)行為主體之間的市場化交易行為就可以實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，達(dá)到帕累托最優(yōu)，有效地解決外部性問題。這一理論被后人歸納為“科斯定理（Coasetheorem）”。20世紀(jì)70年代推出的美國土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度被視為“科斯定理”的具體實(shí)踐。中國還沒有法律明確提出土地發(fā)展權(quán)概念，目前仍限于學(xué)界研究。土地發(fā)展權(quán)是伴隨政府土地規(guī)劃管制行為而產(chǎn)生的、權(quán)利人在其所有土地上進(jìn)行建筑或開發(fā)的權(quán)利。在英美法系權(quán)利束概念中，發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)可從土地權(quán)利束中分離出來予以交易的財(cái)產(chǎn)權(quán)［5］。浙江糧食生產(chǎn)功能區(qū)是地方政府的主體功能區(qū)規(guī)劃行為。浙江對(duì)劃定的糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)耕地實(shí)施了比《基本農(nóng)田保護(hù)條例》更加嚴(yán)格的限制，如至少種植一季糧食，是對(duì)區(qū)內(nèi)土地發(fā)展權(quán)利進(jìn)一步限制，勢(shì)必給管制區(qū)域農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等相關(guān)群體帶來新的機(jī)會(huì)及利益損失，加劇了不同區(qū)域利益群體的福利非均衡問題，“非糧化”的實(shí)質(zhì)是土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)入方在尋求土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移帶來的“農(nóng)地內(nèi)部發(fā)展權(quán)”［6］。解決因規(guī)劃管制帶來的不同區(qū)域利益群體的福利非均衡問題，除了前文闡述的“政府經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償”外，從國外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，政府通常是引入發(fā)展權(quán)購買（PDR）或基于市場機(jī)制的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移（TDR）的配置方式。

3構(gòu)建浙江糧食生產(chǎn)功能區(qū)農(nóng)戶福利補(bǔ)償與糧食生產(chǎn)激勵(lì)機(jī)制

3．1以市場激勵(lì)取代行政“硬約束”，引導(dǎo)農(nóng)戶糧食生產(chǎn)針對(duì)浙江糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)存在的“非糧化”現(xiàn)象，有學(xué)者提出有必要探索制定浙江糧食生產(chǎn)功能區(qū)保護(hù)的法律法規(guī)，強(qiáng)化浙江糧食生產(chǎn)功能區(qū)保護(hù)的“硬約束”［7］。實(shí)際上，浙江糧食生產(chǎn)功能區(qū)保護(hù)的“約束”文件《浙江省糧食生產(chǎn)功能區(qū)保護(hù)辦法》早在2012年就頒布實(shí)施了，但缺乏“激勵(lì)”的約束文件因未能解決由于功能區(qū)規(guī)劃造成的不同區(qū)域利益群體福利非均衡問題，最終也不能有效降低糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)“非糧化”現(xiàn)象。況且，任何限制農(nóng)民承包土地生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)的地方約束文件都將與《農(nóng)村土地承包法》相應(yīng)條款發(fā)生沖突而缺乏法律依據(jù)。因而，如何設(shè)計(jì)出“激勵(lì)相容”的糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)的農(nóng)戶激勵(lì)機(jī)制，既是浙江省各級(jí)政府亟需解決的難題，同時(shí)也給學(xué)界留下了研究空間。3．2政府投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，提高糧食生產(chǎn)效率與農(nóng)戶收益為適應(yīng)主體功能區(qū)建設(shè)要求，國家政策層面給出的“激勵(lì)”措施就是“加大均衡性轉(zhuǎn)移支付力度”。但浙江省對(duì)糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)農(nóng)戶的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)過低，散戶150元•hm－2的水稻生態(tài)補(bǔ)貼只具有象征意義，而全省超過80％的糧食播種面積由散戶經(jīng)營；即便對(duì)于規(guī)模經(jīng)營種植戶而言，稻麥作物1350元•hm－2與旱糧作物1875元•hm－2的補(bǔ)貼也不能抵消其快速上漲的種植成本，而在探索糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)的另一個(gè)地區(qū)———上海，對(duì)規(guī)?；a(chǎn)種植戶按16500元•hm－2的標(biāo)準(zhǔn)給予土地租金補(bǔ)助。協(xié)調(diào)“政府要糧”與“農(nóng)民要錢”的矛盾依然是浙江糧食功能區(qū)建設(shè)亟需解決的問題。提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率才能形成穩(wěn)定的農(nóng)民增收機(jī)制，單純的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償并不必然導(dǎo)致耕地經(jīng)營效率的提高，使農(nóng)業(yè)成為一個(gè)高生產(chǎn)率的經(jīng)濟(jì)部門的關(guān)鍵是引進(jìn)新的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，將傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)［8］。建立浙江糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)專項(xiàng)基金，為功能區(qū)建設(shè)提供持續(xù)、穩(wěn)定的資金支持。浙江糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)專項(xiàng)基金至少需要解決兩方面的內(nèi)容：一是改變當(dāng)前省級(jí)政府在功能區(qū)建設(shè)中出資比例過低的現(xiàn)象，特別是需要降低縣鄉(xiāng)兩級(jí)的出資比例；二是建立資金籌措機(jī)制，政府轉(zhuǎn)移支付資金可來源于新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)（地方提取的部分）以及土地出讓金的部分比例等；考慮引入土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移籌措建設(shè)資金。通過政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，推進(jìn)浙江農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型與糧食生產(chǎn)效益的提高。一是改造基礎(chǔ)設(shè)施與提升耕地肥力，提高耕地綜合生產(chǎn)能力。在工業(yè)化和城市化快速發(fā)展的浙江，優(yōu)質(zhì)耕地流失與補(bǔ)充耕地規(guī)模大。新增耕地的配套基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、地力水平低是部分功能區(qū)糧食生產(chǎn)效益低的重要原因，浙江農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型首先是通過提高農(nóng)田灌溉與機(jī)械化作業(yè)水平等加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及改良土壤等，以改善耕地綜合生產(chǎn)能力與農(nóng)戶糧食生產(chǎn)收益；二是引導(dǎo)建立從育秧、耕種、日常管理、收割以及運(yùn)輸?shù)绒r(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的社會(huì)化服務(wù)體系，提高糧食生產(chǎn)規(guī)模效應(yīng)，降低勞力投入強(qiáng)度，適應(yīng)目前兼業(yè)經(jīng)營為主的需求，政府通過“購買”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)補(bǔ)償農(nóng)民，降低農(nóng)戶生產(chǎn)成本；三是構(gòu)建浙江農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，提高農(nóng)業(yè)科技貢獻(xiàn)率與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。整合現(xiàn)有分散于農(nóng)技推廣部門、農(nóng)業(yè)科研院所以及其他涉農(nóng)社會(huì)組織等科技創(chuàng)新資源，提高農(nóng)業(yè)科技資源配置效率；四是投資農(nóng)業(yè)人力資本，構(gòu)建以浙江農(nóng)民大學(xué)體系為主的新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)體系。對(duì)農(nóng)民進(jìn)行人力資本投資是現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)改造的關(guān)鍵因素，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付投資農(nóng)業(yè)人力資本，內(nèi)部化農(nóng)民投資新生產(chǎn)要素的外部性成本，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。6313．3探索土地發(fā)展權(quán)購買與轉(zhuǎn)移機(jī)制，內(nèi)部化農(nóng)戶糧食生產(chǎn)的外部性成本盡管中國還沒有法律明確提出土地發(fā)展權(quán)概念，但浙江本世紀(jì)初實(shí)施的“基本農(nóng)田異地代保”等土地利用體制改革被學(xué)者稱為“土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移和交易的“浙江模式”，該模式被認(rèn)為完全符合“科斯定律”所揭示的通過產(chǎn)權(quán)或分項(xiàng)權(quán)利的市場化交易可實(shí)現(xiàn)資源有效配置的規(guī)律，是帕累托改進(jìn)［9］。因而，浙江在糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)過程中，探索土地發(fā)展權(quán)交易與轉(zhuǎn)移有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。浙江糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)中“土地發(fā)展權(quán)交易與轉(zhuǎn)移”的具體運(yùn)作方式，涉及發(fā)展權(quán)具體化、發(fā)展權(quán)配置以及交易（轉(zhuǎn)移）模式等。首先是具體化發(fā)展權(quán)與界定交易對(duì)象。國際將土地發(fā)展權(quán)定義為土地權(quán)利人在其所有土地上進(jìn)行建筑或開發(fā)的權(quán)利，但在我國，農(nóng)地的非農(nóng)開發(fā)由國家壟斷，《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)”、集體土地只有通過國家“對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”變成“國有土地”之后才能用于非農(nóng)建設(shè)。因而，本文不討論集體土地的非農(nóng)開發(fā)權(quán)，只討論國家法律賦予農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》，農(nóng)民擁有承包土地的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，本文擬將“耕地經(jīng)營自主權(quán)”從“土地發(fā)展權(quán)”權(quán)利束抽離出來，作為具體的交易對(duì)象。其次是土地發(fā)展權(quán)配置。發(fā)展權(quán)配置可分為宏觀配置與微觀配置兩個(gè)過程。本文只討論微觀配置，即發(fā)展權(quán)主體和配置單元問題［5］。發(fā)展權(quán)主體是指發(fā)展權(quán)配置歸屬，即發(fā)展權(quán)配置給誰。國外土地發(fā)展權(quán)歸屬有兩種模式：以英國為代表的發(fā)展權(quán)國有模式以及以美國為代表的發(fā)展權(quán)私有模式。鑒于我國政府已壟斷集體土地的非農(nóng)開發(fā)權(quán)，而將農(nóng)地的農(nóng)業(yè)經(jīng)營權(quán)賦予土地承包經(jīng)營戶，因而，作為土地發(fā)展權(quán)中的“耕地經(jīng)營自主權(quán)”理應(yīng)配置給農(nóng)地的承包經(jīng)營戶。而配置單元最簡單易行的就是耕地面積，而更為合理的可以根據(jù)糧食綜合生產(chǎn)能力配置不同區(qū)域耕地的發(fā)展權(quán)當(dāng)量。最后需要設(shè)計(jì)交易與轉(zhuǎn)移模式。結(jié)合國外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，初期可采用政府土地發(fā)展權(quán)購買（PDR）模式，逐步探索土地發(fā)展權(quán)區(qū)際轉(zhuǎn)移（TDR）模式。模式一：政府土地發(fā)展權(quán)購買（PDR）模式。即由政府購買農(nóng)戶的“經(jīng)營自主權(quán)”，被購買地塊的耕地只能進(jìn)行糧食種植，交易主體是地方政府與農(nóng)戶或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，為平衡可操作性以及交易成本，購買期間可設(shè)定為3～5a。有別于浙江糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)中政府通過低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼限定土地經(jīng)營者作物種植的現(xiàn)行模式，土地發(fā)展權(quán)購買模式中的買賣雙方必須是平等的，出售方必須是基于自愿原則。政府可委托第三方建立交易平臺(tái)，政府規(guī)劃需要“購買”的糧食播種面積，并在平臺(tái)，采用拍賣方式由糧食生產(chǎn)經(jīng)營者“競買”。發(fā)展權(quán)政府購買模式需要政府有強(qiáng)大的資金支付能力，可以在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的浙東北地區(qū)先行試點(diǎn)。由于糧食安全具有公共產(chǎn)品屬性，省級(jí)政府須增大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，提高省級(jí)政府出資比例。資金籌措仍可以采用前文所述的“浙江糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)專項(xiàng)基金”模式。模式二：區(qū)域間土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移（TDR）模式。土地發(fā)展權(quán)購買模式會(huì)對(duì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府的財(cái)政構(gòu)成巨大壓力，而且各地耕地資源稟賦、糧食生產(chǎn)成本存在差異，比如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地租、勞動(dòng)力成本會(huì)顯著高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，采用土地發(fā)展權(quán)區(qū)際轉(zhuǎn)移（TDR）模式，通過區(qū)際交易，讓經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)承擔(dān)更多的糧食種植任務(wù)并獲得相應(yīng)補(bǔ)償，有利于土地資源的優(yōu)化配置。省級(jí)規(guī)劃全省的糧食播種面積，并根據(jù)各地糧食消費(fèi)量配置該地應(yīng)該承擔(dān)的糧食播種面積，播種面積不足的地區(qū)可通過省級(jí)交易平臺(tái)“調(diào)劑”至愿意更多承擔(dān)糧食生產(chǎn)任務(wù)的地區(qū)，并支付相應(yīng)費(fèi)用。浙江此前實(shí)施的“基本農(nóng)田異地代?！蹦Ｊ?，指標(biāo)調(diào)劑行為主要由行政力量“撮合”，交易價(jià)格未能反映市場需求，缺乏土地直接經(jīng)營者的參與，滿足的是地方政府的利益訴求［10］，因而，建立市場化交易平臺(tái)以及讓農(nóng)地經(jīng)營者成為交易主體，對(duì)于均衡不同區(qū)域利益群體福利、優(yōu)化資源配置至關(guān)重要。

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作者:徐衛(wèi)星 姜和忠 單位:寧波大學(xué)商學(xué)院