農業(yè)推廣改革問題及意見
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截至2003年底，農業(yè)部所屬種植業(yè)、畜牧獸醫(yī)、水產、農機化、經營管理5個系統(tǒng)，全國縣鄉(xiāng)兩級共有推廣機構15.1萬個，其中縣級2.37萬個，鄉(xiāng)級約12.75萬個；有農技推廣人員100.78萬人，其中，縣級推廣人員33.4萬人，鄉(xiāng)級農技推廣人員67.4萬人；鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)“五站”現(xiàn)有國家編制內農技人員60.8萬人。與此同時，全國有40多萬個村設立了服務組織，還有10多萬個農村專業(yè)技術協(xié)會和數(shù)百萬個科技示范戶（場）。
1.1經費預算和管理體制
各級農技推廣機構是農業(yè)行政部門的下屬事業(yè)單位，因種種原因，各級機構在財政預算方式上分為全額預算、差額預算和自收自支單位。2003年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農技推廣機構中，全額撥款的占53.8%，其他的為差額預算和自收自支。1998年以前，鄉(xiāng)級農業(yè)五站中，由縣（市）主管部門管理的約占40%，到2005年該比例約為20%。
1.2主要職能
目前農技推廣機構的職能包括4個方面：一是法律法規(guī)授權或行政機關委托的執(zhí)法和行政管理，如動植物檢疫、畜禽水產品檢驗、農機監(jiān)理、農民負擔管理等。二是純公益性工作，如動植物病蟲害監(jiān)測、預報、組織防治，無償對農民的培訓、咨詢，新技術的引進、試驗示范推廣，對農藥、動物藥品使用安全進行監(jiān)測和預報，參與當?shù)剞r技推廣計劃的制定及實施，對災情、苗情、地力進行監(jiān)測和報告等。三是帶有中介性的工作，如農產品和農用產品的質量檢測，為農民提供產銷信息，對農民進行職業(yè)技能鑒定等。四是經營性服務，如農用物資的經營，農產品的貯、運、銷，特色優(yōu)質產品生產及品種的供應等。
1.3發(fā)揮的主要作用
農技推廣體系為各時期的農業(yè)與農村經濟發(fā)展作出了重要貢獻，組織推廣了大批動植物新品種和重大技術，大幅度提高了農產品的產量與品質，增加了糧食、禽蛋、肉類、魚類等主要農產品的有效供給。據不完全統(tǒng)計，全國種植業(yè)技術推廣系統(tǒng)平均每年立項推廣技術6萬多項次，面積1.33億公頃次；畜牧業(yè)技術推廣系統(tǒng)每年推廣瘦肉型豬等重大技術10多項；水產業(yè)技術推廣系統(tǒng)每年推廣稻田養(yǎng)魚、網箱養(yǎng)魚、水產名特優(yōu)品種的健康養(yǎng)殖技術及對蝦病害防治等重大技術，新增水產品120多萬t；農機化技術推廣系統(tǒng)每年推廣各類作業(yè)機具260多萬臺（件）；農村經營管理系統(tǒng)每年管理的農業(yè)承包合同和農民負擔卡均超過2億份，調解、仲裁農業(yè)承包合同糾紛90多萬件[1]。
2存在問題
受整個社會經濟體制演變的約束，長期以來，我國農業(yè)科技推廣體制，主要采取計劃經濟體制下的政府驅動模式，即農業(yè)科技成果由政府投資，科研部門研制，推廣部門推廣，國家通過行政命令，自上而下強制性地發(fā)動和組織農業(yè)基層單位實施，農民被動接受。在這種推廣體制下產生的推廣模式，在改革開放初期對農業(yè)發(fā)展曾起到一定的促進作用。但隨著改革開放的深入進行，現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展所形成的資源與社會矛盾使我國農業(yè)技術推廣的內容、方式和體系都面臨著越來越嚴峻的挑戰(zhàn)。
2.1現(xiàn)行農業(yè)推廣體制不適應市場經濟發(fā)展的需要
我國現(xiàn)行的農業(yè)推廣組織體制是五級農技推廣組織體制，其特點是政府直接領導的農業(yè)推廣，以國家農業(yè)推廣機構為主，各部門協(xié)作推廣；組織管理上具有雙重性，各級農業(yè)推廣機構既受同級農業(yè)行政部門的領導，又受上級推廣機構的業(yè)務指導。選擇什么項目推廣，推廣工作怎么做，怎樣推廣，主要通過政府的指揮和要求進行，推廣活動帶有濃厚的行政色彩，多受到行政干預，目前這種農業(yè)推廣模式已明顯不能適應市場化發(fā)展的要求。
2.2農業(yè)推廣資金嚴重不足
各地調查顯示，經費不足與分配不合理已成為農業(yè)推廣活動的重要限制因素。主要包括3個方面：（1）農業(yè)推廣投資強度偏低，分配失衡。我國農業(yè)推廣投資強度（農業(yè)推廣經費占國內農業(yè)生產總值的比例）處于極低水平。資料表明，該比例在發(fā)達國家為0.62%，在發(fā)展中國家平均為0.54%，而我國只有0.49%[2]。（2）經費問題致使農業(yè)推廣的不穩(wěn)定因素增加。近年來，我國一些地方、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在機構改革中，大幅度削減推廣事業(yè)經費，造成基層農技推廣組織出現(xiàn)“有錢養(yǎng)兵無錢打仗”的惡劣局面，農業(yè)推廣網絡受到破壞，一些鄉(xiāng)村農技推廣組織被迫解散。（3）農業(yè)推廣的業(yè)務重點轉移。由于投資不足，各級農業(yè)推廣部門不得不自找門路以維持生計，以經營創(chuàng)收沖擊公益型服務。
2.3人員數(shù)量多，專業(yè)素質較差
現(xiàn)有農業(yè)技術推廣隊伍人員數(shù)量龐大，平均每個縣約500人。而農業(yè)技術推廣人員的專業(yè)素質卻較低，全國推廣人員中具有與所從事的推廣活動相關的專業(yè)學歷的不到55%，即將近一半的推廣人員沒有受過與所從事工作相關的正式教育。導致農業(yè)技術推廣隊伍人員數(shù)量龐大、文化素質較低的原因是多方面的：（1）《農業(yè)技術推廣法》對農業(yè)技術推廣人員的要求是“具有中等以上有關專業(yè)學歷，或者經縣級以上人民政府有關部門主持的專業(yè)考核培訓，達到相應的專業(yè)技術水平”。這里的中專的標準是按照1993年的情況確定的，現(xiàn)在看來要求偏低;上述要求的后半句規(guī)定有很大的靈活性，難以控制。（2）大量不具備從事農業(yè)技術推廣工作素質的人員被錄用，其中既可能包含人情因素，也有政府機構改革的影響。政府機構精簡中分流的人員，有的難以通過其他方式安置，就被分配到農業(yè)技術推廣崗位上。在那些實行基層推廣機構由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的地方，這個問題更為突出。（3）由于農業(yè)技術推廣工作條件較為艱苦而農業(yè)技術推廣人員待遇偏低，大量的農業(yè)院校畢業(yè)生寧愿改行留在城市，也不愿到縣鄉(xiāng)基層單位工作。（4）由于經費普遍不足，推廣人員缺乏接受培訓和更新知識的機會，使得實際業(yè)務水平難以不斷提高。
2.4農業(yè)科技成果的供需失衡、轉化不足
長期以來，農業(yè)科研、推廣基本是以提高農產品數(shù)量為主要目標。政府對農業(yè)科研的投入主要是解決全國人民的吃飯問題，全國農業(yè)科技成果總量雖然很多，但存在增產性技術多，質量效益性技術少；糧食作物方面技術多，經濟作物和多種經營方面技術少；產中技術多，產后技術少等問題。同時由于地區(qū)分割使本地區(qū)所推廣的技術由本地區(qū)的技術人員承擔，外地技術人員不能到本地區(qū)推廣，極大地降低了農業(yè)技術推廣的效率。農業(yè)推廣工作是把先進的科技成果應用于生產、轉變?yōu)楝F(xiàn)實生產力的重要環(huán)節(jié)，農業(yè)推廣與科研、教育密切相關，三者同等重要，不可厚此薄彼。大部分科技成果只能留在實驗室里，沒有及時宣傳和示范，有些推廣了的成果還缺少技術服務，沒有形成配套的專業(yè)化服務功能，這種重科研、輕推廣的思想導致科技人員在實驗室里搞科研的多，下到第一線推廣技術的少的現(xiàn)狀，影響了科技成果的推廣轉化。“十一五”期間我國農業(yè)科技成果轉化率約為41%，科技進步對農業(yè)生產的貢獻率約為52%，而發(fā)達國家已分別超過70%和85%[3]。發(fā)達國家農業(yè)科技成果的高轉化率與其實行農科教緊密結合的推廣體制是分不開的。美國是在世界上較早建立起農業(yè)科研、教育、推廣三位一體的農業(yè)技術推廣體系的國家，其農業(yè)科技成果推廣率已達86%，農業(yè)科技對農業(yè)總產值的貢獻率達75%，長期位居世界前列。
2.5農民接納科技成果的能力有限
目前我國的農業(yè)推廣工作主要由政府有關部門和民營企業(yè)進行，農民是農業(yè)推廣的對象，是農業(yè)生產的主體。農民的文化水平、科技素質與其對新事物的接受能力和實踐應用能力密切相關。此外，土地承包到戶，農民自主經營，對技術的選擇余地大，其生產方式和行為以自己的目標利益為主，對政府農業(yè)推廣項目的配合有一定局限性。同時農民習慣于接受無償服務，以及守舊、觀望、隨大流的種種心理，嚴重影響了農業(yè)技術的推廣。再加上農業(yè)科技成果雖然數(shù)量很多，但優(yōu)質高效農業(yè)科技成果比較少，有些科技成果應用投入多，而農產品價格低，推廣難度大，收益不明顯，影響其在農民中推廣應用的積極性。
3對策建議
3.1創(chuàng)新機構設置，理順管理體制
機構設置不合理、管理體制不順是影響目前基層農業(yè)推廣機構穩(wěn)定與發(fā)展的最重要因素之一。為切實保證農業(yè)技術推廣體系上下貫通、網絡健全，更好地發(fā)揮縣、鄉(xiāng)農業(yè)技術推廣機構的職能作用，必須創(chuàng)新機構設置，打破目前依附行政體制設置的單一格局，整合社會資源，優(yōu)化職能分工，理順縣、鄉(xiāng)農業(yè)推廣機構管理體制，建立網絡化農業(yè)技術推廣體系。
3.2大幅度增加農業(yè)技術推廣經費
作為公益型事業(yè)，農業(yè)技術推廣仍應以公益投資為主，其經費應該由財政全額負擔，財政投資所占的比例至少不低于95%。政府在增加對農業(yè)推廣投資的總量時，應依據不同時期財政農業(yè)支出總量、農業(yè)總產值、農業(yè)與農村人口、耕地等主要指標的具體水平。同時也要考慮與中央政府對一個特定地區(qū)的財政農技推廣支出增加相適應的水平。此外，還要不斷改善農業(yè)技術推廣費用投入的結構，尤其是加大業(yè)務經費的投入及推廣業(yè)務費投入中用于試驗示范和宣傳培訓經費的比重。全國農業(yè)技術推廣中心調查表明，我國農技推廣的社會經濟效益很高，其投入產出比一般為1∶5~1∶10，而農業(yè)生產的投入產出比只有1∶2.5左右。
3.3實行農技推廣人員資格準入制度
農技推廣人員資格準入制度是一些發(fā)達國家普遍采用的制度，嚴格的資格準入制度可清退通過關系等進入的不合格人員，精干農技推廣隊伍，提高農技推廣的效率。給通過考試、考核、鑒定等的農技推廣人員頒發(fā)職業(yè)資格證書，并將資格證書作為農技推廣機構招聘的首要條件，讓不具有專業(yè)技術技能的非專業(yè)人員從事非公益性的推廣工作，其工資按自收自支的形式發(fā)放。
3.4強化農業(yè)科研管理，提高科研成果的成熟度和轉化率
農業(yè)科技成果本身的優(yōu)質、過硬是農業(yè)科技成果推廣轉化的先決條件。對此，農業(yè)科研單位和政府相關部門必須深化農業(yè)科技體制改革，加強農業(yè)科研管理，促進農業(yè)科研與經濟的結合，提高農業(yè)科技成果的質量和成熟度。第一，應從科研立項、申報抓起，對那些技術先進、應用性強、有明顯經濟效益，并能自創(chuàng)條件盡快完成研究任務的選題優(yōu)先立項。第二，在項目研究過程中，要加強跟蹤管理，按任務書的要求，進行定期的檢查和督促，確保項目按期完成。第三，在研究項目驗收鑒定時，應嚴格按程序進行報告、成果鑒定、檢查、審批，以保證鑒定質量。第四，鼓勵農業(yè)科研人員在選題時要深入實際，把當前需要與長遠發(fā)展緊密結合起來，更多地考慮農民的現(xiàn)實需要，尊重農民的意愿，對農民的需求進行評估，多做市場調研，做到以農為本。制定和落實農業(yè)技術推廣項目公平競爭政策,使所有推廣項目均能得到最適合從事該項技術推廣活動的人與單位來執(zhí)行該項目，以確保推廣目標的實現(xiàn)。同時，為一些未列入推廣計劃,但確實可以在適用區(qū)域實現(xiàn)增產增收的項目敞開大門。還應當允許國外技術推廣部門帶技術進入我國從事技術推廣工作。另外，應當想辦法促使一些適合技術推廣的單位與個人，在項目競爭中得到發(fā)展與壯大，使其成為農業(yè)先進適用技術推廣的重要載體[4]。
3.5引導和提高農民利用信息和科技的意識
基于我國農村經濟和社會發(fā)展的實際，現(xiàn)階段應以提高廣大農村勞動者的農業(yè)技術和信息意識及文化素質為主要目標。不是簡單地把農業(yè)技術普及應用于農業(yè)生產的全過程，而是要從了解、教育、組織、培訓等各方面出發(fā)，提高農民的科技及信息意識、水平。通過對農民進行基礎的文化教育，開展專題講座、多媒體培訓等，提高其基本素質。再通過對他們進行農業(yè)生產技術的培訓，引導他們進行信息的交流、溝通，最終使他們從被動接受教育，發(fā)展為能夠了解自身及農業(yè)生產資源優(yōu)勢，從而主動尋求科技支持和信息交流。
3.6構建農業(yè)科技成果的宣傳平臺
農業(yè)科技成果宣傳是農業(yè)科技推廣的一個重要內容，也是農業(yè)推廣工作人員的一個重要信息來源。必須加強管理，由農業(yè)行政機構通過組織試驗后定期農業(yè)科技成果的有關信息。這一信息應該是權威的、有效的。同時，封殺所有不具備農業(yè)科技宣傳資格媒介的相關欄目，在宣傳上實行“市場準入制”。對于一些因不實宣傳，致使生產者受損失的事件，應追究有關人員的責任，并賠償生產者的經濟損失。這樣既可以規(guī)范農業(yè)科技宣傳的市場，又可以減少不必要的損失。
