審計問責(zé)服務(wù)大學(xué)治理路徑分析

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摘要：無論是理論還是實踐方面，大學(xué)治理作為“中國之治”框架的一部分，要重視大學(xué)治理體系和結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化建設(shè)，滿足新時代對大學(xué)治理的新要求。審計問責(zé)作為大學(xué)治理的一部分，兩者都產(chǎn)生于委托關(guān)系，為了減少信息不對稱，大學(xué)治理需要審計問責(zé)的信息引導(dǎo)、預(yù)防、過錯追究等功能來實現(xiàn)良治。

關(guān)鍵詞：審計問責(zé)；服務(wù)；大學(xué)治理；路徑

引言

完善大學(xué)治理體系，健全大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，是高等教育持續(xù)健康發(fā)展的必經(jīng)之路。高校審計作為大學(xué)治理中的一項重要制度安排，正面臨著屢審屢犯的困境，審計問責(zé)跟進不力，直接削弱了審計的威懾力，影響了高校審計參與大學(xué)治理的深度。

一、大學(xué)治理與審計問責(zé)

（一）大學(xué)治理大學(xué)既受外部主體，包括政府、市場等環(huán)境的影響，同時一定程度上也有自主性，存在多元利益主體，因此不同于公司治理和國家治理，具有模糊性和復(fù)雜性的特點。在大學(xué)治理的實踐中，外部是以政府宏觀主導(dǎo)、社會中介評價、大學(xué)自主辦學(xué)的格局而形成的多元參與治理模式；內(nèi)部是以權(quán)力配置為核心、以機構(gòu)組織為抓手、以職能布局為基礎(chǔ)而形成的結(jié)構(gòu)體系。相對應(yīng)的，大學(xué)治理也分為外部治理和內(nèi)部治理。外部治理中，政府以辦學(xué)資金撥付的形式為大學(xué)運行提供保障，社會則通過提供更多的發(fā)展資源來激發(fā)大學(xué)活力，兩者在大學(xué)治理運行中表達著各自的利益訴求；內(nèi)部治理是大學(xué)內(nèi)部各方在參與重大事務(wù)決策的互相博弈中形成的制度設(shè)計與安排，主要有黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長治校等體制安排。本文的大學(xué)治理主要針對的是內(nèi)部治理。大學(xué)的治理者并非大學(xué)的所有者，所以就存在委托關(guān)系。對于內(nèi)部治理而言，校長作為派生的委托人，無法經(jīng)辦大學(xué)的所有事務(wù)，所以在日常工作運轉(zhuǎn)、組織機構(gòu)設(shè)立和行政與學(xué)術(shù)權(quán)力劃分等方面存在著錯綜復(fù)雜的多級委托關(guān)系，大學(xué)內(nèi)部的中層和基層管理者甚至重要崗位的員工都是派生的人，由于雙方的信息不對稱和人的動態(tài)變化性，便形成了極為復(fù)雜和困難的治理環(huán)境。

（二）審計問責(zé)問責(zé)的理論基礎(chǔ)是委托-理論，是指由于存在委托方和方的受托責(zé)任關(guān)系，被授權(quán)的方有責(zé)任就其所受托的職責(zé)和權(quán)限向委托方做出應(yīng)答。問責(zé)需要滿足三個要素，一是人擁有配置資源的權(quán)力并被下達雙方認(rèn)可的責(zé)任目標(biāo)，二是能夠取得人責(zé)任目標(biāo)完成情況和資源使用情形的報告；三是評價人責(zé)任目標(biāo)的實現(xiàn)程度及資源使用情況，并有權(quán)力和依據(jù)根據(jù)責(zé)任目標(biāo)實現(xiàn)程度和資源使用情況給予獎勵或處罰。近年來，問責(zé)主要用于政治領(lǐng)域，其目的是監(jiān)督權(quán)力的行使以確保權(quán)力得到制約和控制。對于大學(xué)來說，問責(zé)也分為外部問責(zé)和內(nèi)部問責(zé)，外部問責(zé)主要為外部治理主體的問責(zé)，包括政府問責(zé)、社會問責(zé)等，內(nèi)部問責(zé)主要為內(nèi)部監(jiān)督檢查機構(gòu)的問責(zé)，包括審計問責(zé)、紀(jì)檢問責(zé)等。審計問責(zé)是針過高校審計中發(fā)現(xiàn)的問題，通過“問”的方式追究相關(guān)部門及其人員履職中產(chǎn)生否定性結(jié)果應(yīng)負(fù)的經(jīng)濟責(zé)任，其實質(zhì)是對大學(xué)內(nèi)部受托人的受托經(jīng)營績效進行“權(quán)責(zé)對等”式的責(zé)任追究。它在高校審計監(jiān)督的基礎(chǔ)上，強調(diào)了委托關(guān)系中的責(zé)任，并使這種關(guān)系中利益相關(guān)者的沖突在特定規(guī)則下得到有序協(xié)調(diào)，是推進大學(xué)良治的重要工具。

二、委托—大學(xué)治理與審計問責(zé)的交叉點

大學(xué)治理和審計問責(zé)都是基于委托關(guān)系而產(chǎn)生，因而都會出現(xiàn)人違背委托人的意愿謀取私利的可能性，為了及時發(fā)現(xiàn)或者避免機會主義的發(fā)生，委托人會通過獲取鑒證服務(wù)而降低信息不對稱或者直接控制人行為。如果委托人不相信人即大學(xué)治理主體提供的業(yè)績報告，就需專門機構(gòu)為其提供客觀公正的受托責(zé)任履行報告，以便為問責(zé)提供依據(jù)，這就產(chǎn)生了審計；如果委托人要抑制大學(xué)治理主體的機會主義行為，就需要對履責(zé)進行獎懲，這就產(chǎn)生了問責(zé)機制。審計問責(zé)實現(xiàn)了兩者的有效結(jié)合，通過審計，提供了人履責(zé)情況真實完整的信息，通過問責(zé)，實現(xiàn)了對受托責(zé)任的追究。受托責(zé)任是大學(xué)治理過程的關(guān)鍵，良好的大學(xué)治理在于大學(xué)內(nèi)部的人有效運用了校長委托的權(quán)力和資源，實現(xiàn)了大學(xué)組織和目標(biāo)發(fā)展的最優(yōu)化，而審計問責(zé)是解決受托責(zé)任關(guān)系沖突的重要手段，是大學(xué)治理中重要的監(jiān)督與約束機制。大學(xué)治理本質(zhì)上就是包含著權(quán)利分配、利益訴求以及辦學(xué)效益等內(nèi)容的一系列制度的安排，在法律保障和權(quán)責(zé)對等的前提下，用一系列制度機制來界定學(xué)校管理者的責(zé)任，并監(jiān)督其責(zé)任履行情況，從而協(xié)調(diào)和保障學(xué)校、社會、師生等各方利益，促進并實現(xiàn)受托責(zé)任的有效履行。審計問責(zé)作為用權(quán)力制約權(quán)力，并推動委托人和人之間關(guān)系良性發(fā)展一種機制，是大學(xué)治理的重要組成部分，應(yīng)在關(guān)鍵領(lǐng)域為大學(xué)治理保駕護航。審計問責(zé)是對審計效果和效率的進一步延伸和拓展，是有效遏制腐敗、為大學(xué)治理掃清障礙的重要環(huán)節(jié)，主要根據(jù)失責(zé)情況追究相關(guān)責(zé)任，推動大學(xué)實現(xiàn)“良治”。隨著教育領(lǐng)域的綜合改革以及大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷深入推進，急需其內(nèi)生出一個制度化與常態(tài)化的審計問責(zé)機制，確保大學(xué)治理目標(biāo)的實現(xiàn)。審計問責(zé)要想成為大學(xué)治理的利器，必須先打磨好自己，所以必然會引發(fā)對審計問責(zé)的挑戰(zhàn)。審計問責(zé)需要改革并完善相應(yīng)的制度建設(shè)、實施辦法以及監(jiān)督檢查，形成長效機制，切實做到有責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)，服從大學(xué)治理的制度安排，筑起審計問責(zé)推動大學(xué)治理的防護網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)大學(xué)的可持續(xù)發(fā)展。

三、審計問責(zé)服務(wù)大學(xué)治理的路徑

在大學(xué)治理過程中，審計是問責(zé)的一種工具，問責(zé)是審計服務(wù)大學(xué)治理的利器。盡管審計通過對審計對象的檢查，具有評價受托責(zé)任的職能，但如果缺乏常態(tài)化的問責(zé)，審計則達不到預(yù)期的效果，大學(xué)治理的目標(biāo)也無從實現(xiàn)。審計與問責(zé)互相配合，缺一不可，審計為問責(zé)提供資料和鑒證信息，是問責(zé)的信息保障機制，最后的落腳點是查清責(zé)任，問責(zé)則通過責(zé)任的界定和追究實現(xiàn)審計的清除和修補功能，提升審計實施的效果。其服務(wù)大學(xué)治理的路徑包含兩個步驟：審計如何更好地實現(xiàn)問責(zé)功能；審計問責(zé)如何更好地服務(wù)大學(xué)治理。審計問責(zé)是形式，大學(xué)治理是內(nèi)容，隨著依法治校進程的推進，審計問責(zé)成為壓實大學(xué)責(zé)任，實現(xiàn)良治的重要工具。其服務(wù)大學(xué)治理的路徑包括以下幾個方面：

（一）信息保障和引導(dǎo)信息是問責(zé)機制運行的核心，要想實現(xiàn)有效問責(zé)，前提是要能夠取得關(guān)于大學(xué)二級單位和負(fù)責(zé)人活動的相關(guān)信息。如果問責(zé)缺乏必要的信息保障，便會陷入困境。審計之所以可以成為一種問責(zé)機制，就是因為它不僅可以獲得所需的材料和信息，而且可以通過對信息的加工發(fā)現(xiàn)問題，并在條件具備時可以公開信息，利用占有的信息資源來提供大學(xué)治理所需的信息。相關(guān)審計法律法規(guī)也明確規(guī)定高校審計人員在實施審計時有權(quán)獲取必要的資料，必要時可以進行調(diào)查取證等，這說明高校審計在信息獲取方面具有得天獨厚的優(yōu)勢，獲得的信息具有面寬、量多、程度深的特點。信息加工是高校審計人員以委托方與受托方簽訂的受托責(zé)任目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，對受托方的業(yè)務(wù)活動、內(nèi)部控制和完成目標(biāo)情況進行評價，并以出具審計報告的鑒證形式提供給委托方。高校審計機構(gòu)和人員通過對原始信息的加工，為問責(zé)輸出了必要信息資源，并對問責(zé)信息的真實性、完整性和準(zhǔn)確性提供合理保證，正確引導(dǎo)了有關(guān)問責(zé)主體關(guān)注責(zé)任，并促使問責(zé)客體對自己的行為更加負(fù)責(zé)，從而為大學(xué)治理的實施提供了必要的信息支持，以無形之手（獨立的精神和專業(yè)的水準(zhǔn)）參與并完善了大學(xué)治理。

（二）預(yù)防很長一段時間內(nèi)，我國高校對審計發(fā)現(xiàn)的問題采用的是提出建議及整改措施的方式，由于責(zé)任追究機制的不完善，缺少事后嚴(yán)厲的懲戒機制，治標(biāo)不治本，導(dǎo)致此種形式只能被動地隨著出現(xiàn)問題類型的改變而改變，無法從根源上解決問題，對治理的效果更是有限。而審計問責(zé)通過與其他追責(zé)部門協(xié)作，利用掌握的受托責(zé)任履行報告，將審計監(jiān)督與追責(zé)問責(zé)相結(jié)合，保證了審計的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，因而具有內(nèi)生性的威懾作用，有條件從源頭和體制上治理大學(xué)經(jīng)濟秩序，引導(dǎo)制度完善，優(yōu)化治理實踐。審計問責(zé)對大學(xué)治理發(fā)揮預(yù)防作用的機制是基于高校被審計部門負(fù)責(zé)人都是理性經(jīng)濟人的假設(shè)，其任何行為都是自私且具有利益動機的，并能夠預(yù)知自己行為的后果。對于審計中發(fā)現(xiàn)的違反財政財務(wù)收支法規(guī)、管理不嚴(yán)、監(jiān)督不力等一系列問題，其發(fā)生的原因是為了獲取個人利益，但通過嚴(yán)格的審計問責(zé)，切實追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任等，讓責(zé)任人可以合理預(yù)見到審計結(jié)果一旦被追責(zé)將要承擔(dān)的嚴(yán)重后果，這樣無論是從主動性還是被動性方面，都會形成一個盡職盡責(zé)的良性循環(huán)趨勢。因此，審計問責(zé)可以對未履職盡責(zé)的事項及行為及時進行警示，并將其扼殺在搖籃中，預(yù)防“屢審屢犯”，為實現(xiàn)大學(xué)的良治和善治構(gòu)筑起一道堅固的防線。

（三）過錯追究及配合責(zé)任是審計推動大學(xué)治理完善的重要通道。審計問責(zé)作為一種責(zé)任追究機制，通過對財經(jīng)責(zé)任的高度關(guān)注，借助過錯追究及配合等手段，實現(xiàn)大學(xué)的良治。審計問責(zé)具有直接性和強制性，直接使用行政命令的方式服務(wù)于治理目標(biāo)。高校審計在本質(zhì)上就是依據(jù)相關(guān)法律、規(guī)章等對高校內(nèi)部各部門和負(fù)責(zé)人的履職情況以及自身履職情況的報告進行獨立驗證的過程，根據(jù)委托方和審計對象的不同，有不同類型的審計業(yè)務(wù)，但只要驗證的結(jié)果與目標(biāo)有偏差，都屬于應(yīng)該被問責(zé)的范圍。高校審計與民間審計的重要區(qū)別是在提交審計報告后，還要繼續(xù)跟蹤落實審計結(jié)果，即對于在審計中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為有通報、警告、責(zé)令改正等權(quán)力，是一種立即糾偏和問責(zé)的行為。高校的權(quán)力機構(gòu)或者被授予問責(zé)權(quán)限的審計機構(gòu)應(yīng)對審計報告中提出的偏差界定責(zé)任并追究相關(guān)部門和責(zé)任人的過錯，對于涉及嚴(yán)重違紀(jì)違規(guī)和造成重大損失浪費的行為，高校審計應(yīng)及時移交線索給紀(jì)檢監(jiān)察或有關(guān)部門，發(fā)揮協(xié)助、咨詢和建議的作用，配合其他部門完成處罰和問責(zé)。

結(jié)語

審計問責(zé)是形式，大學(xué)治理是內(nèi)容，要不斷加強問責(zé)，完善相應(yīng)制度，隨著依法治校進程的推進，使審計問責(zé)成為壓實大學(xué)責(zé)任，實現(xiàn)良治的重要工具。

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作者：張新妍 單位：中國勞動關(guān)系學(xué)院