稅收執(zhí)法內部監(jiān)督機制問題及對策

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摘要：稅務機關是國家重要的經(jīng)濟管理部門，承擔著籌集財政收入、調節(jié)經(jīng)濟的重要職責。稅收執(zhí)法權力的正確行使與否，直接關系到稅收法律法規(guī)執(zhí)行以及國家宏觀調控政策的實現(xiàn)，對征納雙方權利義務產(chǎn)生重大影響。

關鍵詞：稅收執(zhí)法；內部監(jiān)督；管理創(chuàng)新；技術創(chuàng)新；執(zhí)行創(chuàng)新

一、稅收執(zhí)法內部監(jiān)督研究的重要性

第一，研究稅收執(zhí)法內部監(jiān)督是實現(xiàn)稅收法治的需要。實現(xiàn)稅收法治是我國實施依法治國方略對稅收征管的總體要求。第二，推進稅收執(zhí)法內部監(jiān)督不僅保護行政相對人的權益，同時也有利于執(zhí)法人員有效規(guī)避執(zhí)法風險。第三，研究稅收執(zhí)法內部監(jiān)督有利于完善稅收執(zhí)法機制。稅收執(zhí)法內部監(jiān)督執(zhí)行中通過專業(yè)稅務人員層層把關，有利于識別執(zhí)法過程中的具體風險點與薄弱環(huán)節(jié)，通過實踐經(jīng)驗總結，不斷積累有針對性的監(jiān)督與執(zhí)法措施，進一步完善稅收執(zhí)法機制。

二、我國稅收執(zhí)法內部監(jiān)督機制存在的問題

在討論稅收執(zhí)法內部監(jiān)督制度管理方面，我們借鑒內部控制框架體系進行分析。

（一）稅收內部監(jiān)督的風險評估稅務執(zhí)法內部監(jiān)督監(jiān)控指標的準確、完備性不夠；疑點來源繁雜，缺乏智能化的集成系統(tǒng)；現(xiàn)階段疑點數(shù)據(jù)來源面窄，對稅收執(zhí)法風險的評估缺乏全面性；缺乏風險評估與統(tǒng)計系統(tǒng)開發(fā)雙重知識儲備人才；疑點的歸類和排序需進一步細化，分別采取不同的風險應對措施。

（二）稅收執(zhí)法內部監(jiān)督的控制活動與信息溝通1.基層督察內審部門，人員短缺，往往由其他業(yè)務部門兼職，難以做到不相容職務分離，影響實際監(jiān)督效果。2.崗位辦理業(yè)務和事項的權限范圍、審批程序不夠明確，其靈活、適應性有待提升。3.稅務執(zhí)法內部監(jiān)督結果的應用需進一步加深，如進行績效考評、職務晉升時，堅持正向引導，避免因過錯責任追究造成執(zhí)法人員士氣低落。4.重大風險預警機制和突發(fā)事件應急處理機制需進一步完善，快速應對突發(fā)事件，避免重大損失。5.省、市、縣三級稅務機關以及其他政府部門如紀檢、財政部門資源共享需進一步加深，拓寬疑點數(shù)據(jù)來源面，提升內部監(jiān)督水平。6.內部監(jiān)督平臺建設需進一步完善，提高平臺智能化與利用率，實現(xiàn)執(zhí)法事件以及稅收執(zhí)法各環(huán)節(jié)的全覆蓋，做到有跡可循。7.執(zhí)法內部監(jiān)督部門與執(zhí)法人員應建立有效且客觀公正的溝通平臺，并保留溝通痕跡。8.過錯人員申訴、申辯的正式程序尚不完善，缺乏客觀公正的責任追究方式與標準。

（三）稅收執(zhí)法內部監(jiān)督的監(jiān)督活動發(fā)起執(zhí)法內部監(jiān)督的方式與種類的依據(jù)需進一步統(tǒng)一與完善；基層督察內審部門的職責權限需進一步劃分，且有相應的制度保證其權力的運行；督察內審部門需要對執(zhí)法實體、與程序雙重監(jiān)督，并及時匯報發(fā)現(xiàn)的重大執(zhí)法內部監(jiān)督機制缺陷；注重執(zhí)法內部監(jiān)督成果梳理，同類型風險點應反饋與公開，以降低后期稅務執(zhí)法風險。

（四）稅收執(zhí)法內部監(jiān)督環(huán)境1.基層稅務執(zhí)法人員風險意識需進一步提升，加深監(jiān)督內控理念，培養(yǎng)稅收執(zhí)法內部監(jiān)督機關文化。2.基層稅務部門稅收執(zhí)法內部監(jiān)督部門設置不夠合理，內部監(jiān)督人員任務繁雜，難以滿足不斷增加的執(zhí)法監(jiān)督事務。3.在指標建設中全體成員的參與度不夠，其執(zhí)法內部監(jiān)督的意識需進一步提升。4.人力資源安排方面，對內部督察審計部門專業(yè)人才重視度不夠，過度依賴第三方進行內部監(jiān)督平臺開發(fā)與建設，不利于信息保密。5.稅收執(zhí)法內部監(jiān)督的內部控制制度針對性不強，缺乏連貫性，權威性與時效性較差，未形成完整體系，未能對稅務執(zhí)法內部監(jiān)督進行全面、系統(tǒng)的指導。

三、稅收執(zhí)法內部監(jiān)督機制的完善建議

（一）堅持以管理創(chuàng)新推動組織機制和制度體系的建設1.強化組織建設。一是建立專司機構。地市以上稅務機關應設立專職監(jiān)督內審機構，探索建立更高層級的區(qū)域監(jiān)督機構，加強對監(jiān)督業(yè)務工作的組織和實施；二是設立專職崗位?？h級及以下基層分局可設置相應的執(zhí)法內控崗，進一步明確日常執(zhí)法風險控制的業(yè)務范圍和職責；三是構建聯(lián)動機制。構建多層級縱向聯(lián)動和由各級督察內審部門牽頭協(xié)調的多部門橫向聯(lián)動機制。2.統(tǒng)籌制度建設。一是建立執(zhí)法監(jiān)督管理閉環(huán)。自上而下的完善執(zhí)法內控機制、執(zhí)法風險監(jiān)控管理、稅收執(zhí)法過錯責任追究等配套制度建設，形成執(zhí)法監(jiān)督管理閉環(huán)；二是科學防范執(zhí)法風險。建立“分人、分單位、分層級”稅收執(zhí)法風險報告和稅收執(zhí)法質量評價報告制度，綜合評價、多維公布各單位稅收執(zhí)法監(jiān)督風險的公布情況，科學展現(xiàn)被督查主體的執(zhí)法質量，以促進各單位自我加強稅收執(zhí)法風險防范意識；三是重視監(jiān)督處置結果的利用。要從傳統(tǒng)的追究處理向綜合配套運用風險提醒、自我糾正、提出管理建議等遞進式管理轉變，以全面提升監(jiān)督效能。3.加強指標建設。一是在建設程序上，注重規(guī)范，堅持規(guī)則立項、審批、開發(fā)、驗證、應用、評比等流程；二是在建設內容上，注意稅源風險與執(zhí)法風險的差別，重點把握是否符合執(zhí)法監(jiān)督疑點分析的需要，避免產(chǎn)生執(zhí)法監(jiān)督與稅務稽查交叉的現(xiàn)象；三是在建設主體上，省、市局層面應加強統(tǒng)籌，充分發(fā)揮各層級稅務機關的能動作用，充分釋放監(jiān)控指標建設的綜合效應；四是在建設質量上，應注重監(jiān)督范圍、監(jiān)督對象選擇的科學性，精確制導監(jiān)督對象，以凸顯監(jiān)控指標是平臺應用的生命。

（二）堅持以技術創(chuàng)新推動監(jiān)督手段和監(jiān)督方式的轉型1.注重多平臺數(shù)據(jù)兼容對接。一是多系統(tǒng)數(shù)據(jù)兼容轉化。應充分考慮與征管平臺風險信息、崗位管理模塊崗位配置、廉政防控系統(tǒng)監(jiān)控結果等有機對接利用；二是系統(tǒng)功能盡量開放，執(zhí)法監(jiān)督疑點規(guī)則指標設置維護可根據(jù)要求予以完善，角色設置可根據(jù)監(jiān)督機構和崗位的設置及時調整，系統(tǒng)參數(shù)設置可順應管理體系適時調整；三是實現(xiàn)智能匯集分析。將系統(tǒng)匯集生成執(zhí)法責任發(fā)生的部門、崗位、環(huán)節(jié)等信息，實現(xiàn)智能化自動分析。2.實施智能化疑點識別?？茖W設計和搭建智能化疑點通用審計平臺，將審計管理的底層模塊化，面層智能化，使業(yè)務人員借助于SQL語句和存儲過程在平臺中靈活配置疑點規(guī)則，并由系統(tǒng)通過集成計算自動實現(xiàn)對疑點信息的定期審計、按需歸集和更新處理。3.建立展示激勵平臺。一是注重融入執(zhí)法過程動態(tài)展示。要借助執(zhí)法內控平臺和省局大集中系統(tǒng)，分別按執(zhí)法主體、執(zhí)法個體設置“一戶式”“一員式”智能化歸集路徑，對階段性重點執(zhí)法事項、重點執(zhí)法事項、專項執(zhí)法事項的執(zhí)法過程實行動態(tài)跟蹤，定期以通報展示的形式予以激勵；二是注重融入執(zhí)法案卷質量展示。通過制訂執(zhí)法案卷評定標準，定期開展稅務稽查案卷和稅收評定案卷的質量評估，推介、推薦優(yōu)秀案卷，以現(xiàn)場觀摩等形式實行展示激勵；三是注重融入執(zhí)法先進典型展示。制訂規(guī)范執(zhí)法示范崗評選標準，將執(zhí)法質量考評結果作為各類爭先創(chuàng)優(yōu)評選的重要依據(jù)。

（三）堅持以執(zhí)行創(chuàng)新推動監(jiān)督質量和監(jiān)督效率的提升1.建立業(yè)務流程管理。一是監(jiān)督任務發(fā)起。自動任務可通過制定監(jiān)督疑點規(guī)則由系統(tǒng)在后臺捕捉提示類監(jiān)督疑點和日常監(jiān)督類疑點；自發(fā)任務是各級稅務機關根據(jù)工作需要組織開展全面監(jiān)督、專項監(jiān)督、專案監(jiān)督活動。以兩種方式的結合實現(xiàn)一般疑點全面監(jiān)控、重點疑點和特定疑點抽樣或專案監(jiān)控；二是監(jiān)督任務執(zhí)行。根據(jù)當前稅務系統(tǒng)信息技術發(fā)展水平和監(jiān)督業(yè)務的要求，可選用案頭監(jiān)督、遠程監(jiān)督與延伸監(jiān)督等多種方式；三是監(jiān)督任務反饋。工作人員應對執(zhí)法監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題進行責任人追塑認定，判斷是否屬于應該追究責任的范疇，區(qū)分確認主觀故意、過錯、過失以及不予追究的性質。在確定過錯性質后，由系統(tǒng)自動對照計分標準實施管理，為年終執(zhí)法責任追究提供依據(jù)。2.建立質量評價體系。對執(zhí)法人員質量評價可按所在的崗位、風險事項、累計次數(shù)、工作質量等進行綜合評價。對主管稅務機關的質量評價可按所涉及風險事項的類型、性質、崗位、次數(shù)、人員等信息進行綜合評價。3.建立責任追究體系。一是執(zhí)法過錯追究查詢。設置該模塊可查詢到過錯相關數(shù)據(jù)、已制作的文書，可以按時間段、單位、積分、責任人等條件查詢；二是執(zhí)法過錯追究積分調整。為鼓勵自行整改過錯、糾正錯誤，降低影響，挽回損失，系統(tǒng)可設置過錯整改的積分修整功能；三是執(zhí)法追究程序。系統(tǒng)可根據(jù)個人年度過錯積分結果，產(chǎn)生擬追究告知書告知執(zhí)法過錯人員，給予過錯人員責任確認、申訴和申辯的功能等；四是個人執(zhí)法風險提醒。對即將達到追究標準的對象適時提供提醒功能，警戒執(zhí)法人員。對執(zhí)法人員開展不同類型的責任追究形式，按層級管理權限設置執(zhí)法責任追究層級管理體系。

參考文獻：

［1］國家稅務總局督察內審司課題組.稅收執(zhí)法風險內控機制研究［J］.稅務研究，2010（9）：71-76.

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作者：江敏 單位：江蘇省產(chǎn)品質量監(jiān)督檢驗研究院