農(nóng)業(yè)保險助力精準扶貧思考探析

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【摘要】農(nóng)業(yè)保險對保障貧困農(nóng)戶的經(jīng)濟收入水平，維持農(nóng)戶的經(jīng)營生產(chǎn)活動的穩(wěn)定性具有重要作用。農(nóng)業(yè)保險在精準扶貧中存在著農(nóng)業(yè)保險覆蓋面不夠廣，機制不活，農(nóng)戶對保險意識較弱等問題。要大力推動農(nóng)業(yè)保險在扶貧工作中精準發(fā)力，因地制宜制定農(nóng)業(yè)險種，探索對地方優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品的保險品種，加強農(nóng)業(yè)保險頂層設(shè)計并創(chuàng)新實施，進一步完善現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營策略。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)保險；精準扶貧；機制創(chuàng)新

在中央全面深化改革委員會第八次會議強調(diào)，要因勢利導(dǎo)，統(tǒng)籌謀劃精準施策，推動改革更好服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展大局。2015年中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定,提出了大力發(fā)展農(nóng)業(yè)政策性保險的要求。2019年中共中央國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見，進一步提出了完善農(nóng)業(yè)保險政策、探索對地方優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品保險實施以獎代補試點。保險是脫貧攻堅戰(zhàn)中可利用的金融工具，其分散風(fēng)險和經(jīng)濟補償?shù)穆毮荏w現(xiàn)了反貧困的作用，契合了精準扶貧要求。農(nóng)業(yè)保險對分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險，創(chuàng)新財政支農(nóng)方式，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，完善農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，助力農(nóng)民走向富裕發(fā)揮了保障作用。政策性農(nóng)業(yè)保險政策的實施，為貧困戶生產(chǎn)經(jīng)營兜底，有效的促進了精準扶貧。在當前脫貧攻堅的關(guān)鍵階段，維護貧困地區(qū)經(jīng)營生產(chǎn)活動的穩(wěn)定，推動農(nóng)業(yè)保險在扶貧工作中精準發(fā)力，提高貧困農(nóng)戶的經(jīng)濟水平，顯得尤為重要。

1農(nóng)業(yè)保險在精準扶貧中的實施成效及問題

1.1我國農(nóng)業(yè)保險的實施成效

新中國成立以來，農(nóng)業(yè)保險在我國逐步受到重視。以政策性農(nóng)業(yè)保險為主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)保險機制，在保障現(xiàn)代農(nóng)業(yè)安全、保護農(nóng)民生產(chǎn)積極性、維護農(nóng)村經(jīng)濟社會和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮了越來越重要的作用。自2007年中央出臺農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策以來，我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)規(guī)模持續(xù)增長。從2007年到2018年，我國農(nóng)險保費收入從51.8億元增長到572.65億元，增長10倍，年均增速22.17%，是增速最快的險種之一；農(nóng)險保額3.46萬億元，保險金額年均增速33.29%，約占農(nóng)林牧漁業(yè)總值的20%。農(nóng)作物覆蓋面不斷擴大，承保農(nóng)作物從2007年的2.3億畝增加到2017年的20.96億畝，增長了9倍多，玉米、水稻、小麥三大口糧作物承保覆蓋率已超過70%，基本覆蓋農(nóng)、林、牧、漁各個領(lǐng)域。農(nóng)業(yè)保險開辦區(qū)域已覆蓋全國所有省份，產(chǎn)品基本覆蓋農(nóng)、林、牧、漁各個領(lǐng)域，保險品種從6個增加至211個，地方特色品種達196種，逐步形成了“中央保大宗、保成本；地方保特色、保產(chǎn)量”的產(chǎn)品體系。廣西積極貫徹落實中央精神，以財政補貼和政策扶持的形式，大力推動政策性農(nóng)業(yè)保險落地。自治區(qū)人民政府《關(guān)于加快發(fā)展政策農(nóng)業(yè)保險進一步促進農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》（桂政發(fā)（2013）15號）、自治區(qū)財政廳《關(guān)于加大政策性農(nóng)業(yè)保險財政扶持力度支持精準脫貧的通知》（桂財金（2016）38號），鼓勵和引入太平洋保險公司、人保財險公司、北部灣保險公司3家商業(yè)保險公司作為承辦機構(gòu)，參與政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營，取得了明顯成效。2011年至2017年，全區(qū)政策性農(nóng)業(yè)保險保費規(guī)模從4520萬元增長至12.2億元，每年都保持超過100%的增速，連續(xù)位居全國前列。其中，2013年增速位居全國第一，2014年位居全國第二；保費規(guī)模從全國第27位上升至第19位。政策性中央補貼險種涉及甘蔗、水稻、能繁母豬、商品林及公益林、育肥豬和奶牛7個，基本涵蓋了廣西主要的農(nóng)產(chǎn)品。2014年起自治區(qū)政府加大了對地方特色保險試點推廣力度，目前自治區(qū)級農(nóng)業(yè)險種不斷增加，并擴展到水果、蔬菜、桑蠶、煙葉、水產(chǎn)、田七以及養(yǎng)雞等領(lǐng)域。全區(qū)政策性農(nóng)業(yè)保險提供的風(fēng)險保障從2011年的17.8億元提升到2017年的1000億元，保障水平提高了56倍，財政補貼放大效應(yīng)超過100倍，政策性農(nóng)險賠付金額從2011年的4323萬元提高到2016年的5.3億元，增長了13倍，受益農(nóng)戶也由4.3萬戶增長到42萬戶，“十二五”期間共累計向102萬戶支付賠付金額11.9億元，日益成為廣西農(nóng)業(yè)災(zāi)后補償、恢復(fù)生產(chǎn)的重要支撐。桂林是農(nóng)業(yè)大市，既是全國優(yōu)質(zhì)糧生產(chǎn)基地，廣西水果生產(chǎn)重要城市，也是國家杉木林和“三木藥材”基地。特色農(nóng)產(chǎn)品品種豐富。為了穩(wěn)定地區(qū)農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展，防范化解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險，2014年，桂林市人民政府印發(fā)了關(guān)于《桂林市政策性農(nóng)業(yè)保險實施方案》的通知并成立了相關(guān)機構(gòu)，大力推動農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展。2014年以前全市只有能繁母豬保險1個險種，到2017年已增加水稻、能繁母豬、育肥豬、公益林、商品林、馬鈴薯6個中央補貼險種和葡萄、柑橘、雜交水稻種子、林木種苗保險、月柿等11個地方特色險種；農(nóng)產(chǎn)品投保業(yè)務(wù)量快速增長。特色險種的開發(fā)，為穩(wěn)定農(nóng)民收入，提高產(chǎn)業(yè)競爭力起到了積極的保障作用。2014-2017年桂林政策性農(nóng)業(yè)保險理賠支出累計23749.09萬元，受益農(nóng)戶達31.36萬戶次。

1.2資源縣農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及農(nóng)業(yè)保險實施問題

1.2.1資源縣農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀資源縣地處石漠化片區(qū)，自然環(huán)境條件相對惡劣，是廣西“十三五”時期33個國家扶貧開發(fā)工作重點縣和桂林3個貧困縣之一，經(jīng)過多年的不懈努力，2019年上半年，資源縣順利完成脫貧摘帽。農(nóng)業(yè)是資源縣的支柱產(chǎn)業(yè)，近年來，資源縣主動調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、特色效益農(nóng)業(yè)和有機農(nóng)業(yè)為主攻方向，實施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，把生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢，相繼引導(dǎo)發(fā)展種植具有特色的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，初步建立了以蔬菜、水果、中藥材等種植業(yè)及冷水魚等養(yǎng)殖業(yè)為主的生態(tài)農(nóng)業(yè)。受制于自然環(huán)境影響以及和生態(tài)環(huán)境等因素，資源縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)也面臨洪澇、霜凍、冰雹等諸多自然災(zāi)害的風(fēng)險。2019年上半年，資源縣遭遇洪水泛濫，為剛剛脫貧的農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)帶來了很大影響，防止返貧任務(wù)嚴峻。

1.2.2資源縣農(nóng)業(yè)保險實施現(xiàn)狀及問題目前政策性農(nóng)業(yè)保險是我國農(nóng)業(yè)保險的主體，政策性農(nóng)業(yè)保險對保障農(nóng)民生產(chǎn)生活的經(jīng)濟補償措施，對防范和化解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供保障有一定的積極作用。目前，資源縣開展的險種主要是中央財政保費補貼險種，包括水稻、能繁母豬、育肥豬、公益林、商品林、柑橘、葡萄等7個農(nóng)產(chǎn)品保險；采用“風(fēng)險互助金+小額信貸”的運營模式。2018年資源縣設(shè)立扶貧小額信貸風(fēng)險補償金1000萬元，縣扶貧辦在承貸機構(gòu)設(shè)立扶貧小額信貸風(fēng)險補償資金專戶（專帳），專戶管理風(fēng)險補償資金。政府牽頭保險公司與財政部門合作，采用“聯(lián)辦共保”模式，即政府和保險公司按一定比例收取保費，政府參與農(nóng)業(yè)保險市場，為其分擔(dān)風(fēng)險，成為農(nóng)業(yè)保險精準扶貧的可靠兜底。自實施“聯(lián)辦共保”模式之后，資源縣農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)由太平洋保險公司、人保財險公司、北部灣保險公司組成共保體聯(lián)合承包。資源縣農(nóng)業(yè)保險保費收支水平有所提高，農(nóng)業(yè)保險理賠支付也有所增加，減少了農(nóng)戶因災(zāi)致貧的情況。但從政策性農(nóng)業(yè)保險具體實施情況看，政策性農(nóng)業(yè)保險在落地過程中，并不盡如人意。如農(nóng)險產(chǎn)品單一、保費較高、覆蓋范圍有限等制約。資源縣傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)占據(jù)比重較大，受農(nóng)業(yè)發(fā)展水平和自然條件的限制，政策性農(nóng)業(yè)保險也很難大包大攬。按照廣西有關(guān)實施農(nóng)業(yè)保險的規(guī)定，農(nóng)戶承擔(dān)20%,財政補貼80%，財政補貼部分由各級政府分攤。對資源縣這樣剛剛脫貧的縣而言，帶有強制性的政策性農(nóng)業(yè)保險的實施也受制于地方財力的制約，難以實施到位。資源縣現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)當中的品種，能夠與中央和自治區(qū)級的保險品種相對應(yīng)的險種較少，以至于政策性農(nóng)業(yè)保險實施能夠落到實處的不多。以紅提和西紅柿為主的特色農(nóng)業(yè)，以及車田辣椒、中草藥以及冷水魚等特色養(yǎng)殖等農(nóng)產(chǎn)品，為資源縣農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，提高貧困戶的經(jīng)濟收益，順利實現(xiàn)脫貧摘帽提供了支撐。但現(xiàn)有政策性農(nóng)業(yè)保險要么缺乏針對這些產(chǎn)品的險種，要么農(nóng)險品種保額保費標準要求難以實施。除此之外，農(nóng)業(yè)保險整體占比偏低，貧困戶對農(nóng)業(yè)保險參保意識弱，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較利益下降，非農(nóng)收入占總收入的比重不斷增加，使得農(nóng)民收入中的農(nóng)業(yè)收入所占比重越來越小，農(nóng)民購買農(nóng)業(yè)保險的積極性實際上不高。

2實施農(nóng)業(yè)保險對精準扶貧的幾點思考

2.1加強政府在農(nóng)業(yè)保險中的導(dǎo)向作用

政策性農(nóng)業(yè)保險是當前國內(nèi)農(nóng)業(yè)保險的主體，屬于準公共品，既可能存在市場失靈，也可能存在政府失靈。從資源配置理論視角看，市場和政府都是資源配置的要素之一。在我國政策性農(nóng)業(yè)保險資源配置過程中，尋求政府與市場兩種資源配置手段的平衡點，是解決目前農(nóng)業(yè)保險發(fā)展問題的關(guān)鍵，也是促進農(nóng)民增收、幫助農(nóng)民精準脫貧，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要手段。因此，政府要有效推動農(nóng)業(yè)保險的實施，引導(dǎo)和扶持金融保險企業(yè)發(fā)揮出應(yīng)有的作用。既要發(fā)揮保險公司在農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理等方面的專業(yè)優(yōu)勢，也需要發(fā)揮政府在制度設(shè)計、財政支持、服務(wù)體系建設(shè)方面的優(yōu)勢，綜合政府和市場這兩種資源配置手段，以農(nóng)業(yè)保險資源的有效配置為標準，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險市場長久有效運轉(zhuǎn)，為精準扶貧和農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供保障。同時政府相關(guān)部門要形成合力，主動引導(dǎo)商業(yè)性保險公司進入農(nóng)村，到貧困地區(qū)開展農(nóng)險業(yè)務(wù)，使其共同承擔(dān)扶貧重任。

2.2鼓勵農(nóng)業(yè)保險實施聯(lián)動發(fā)展

隨著國家實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)村各項投入的不斷增加，對推動實施農(nóng)業(yè)保險，促進貧困地區(qū)農(nóng)民增收，帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及城鄉(xiāng)居民醫(yī)療健康、職業(yè)培訓(xùn)、住房養(yǎng)老等社會福利和保障在農(nóng)村地區(qū)的普及提供了機遇，也為保險企業(yè)深入挖掘農(nóng)村保險市場潛力，拓寬農(nóng)村市場發(fā)展空間，實施聯(lián)動發(fā)展策略創(chuàng)造了條件。以農(nóng)業(yè)保險帶動其他險種的發(fā)展，政府要引導(dǎo)并鼓勵保險企業(yè)到農(nóng)村尤其是貧困地區(qū)尋找保險機會，推動政策性農(nóng)業(yè)保險與商業(yè)化農(nóng)業(yè)保險兩條腿走路，真正為貧困地區(qū)精準扶貧發(fā)揮作用。廣西目前正在實施的“扶貧小額信貸+意外傷害保險”的運營模式，部分地方已經(jīng)初見成效。要切實推廣這種模式并與扶貧小額信貸相結(jié)合，必須根據(jù)各地的具體情況來推廣實施，通過出臺相關(guān)政策來引導(dǎo)保險機構(gòu)經(jīng)營實施農(nóng)業(yè)保險。

2.3因地制宜探索特色農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品

針對特色農(nóng)業(yè)的特點，鼓勵農(nóng)業(yè)保險公司探索新險種和新業(yè)態(tài)。一是支持有條件的地區(qū)探索開展豐富的商業(yè)性險種試點，將特色農(nóng)產(chǎn)品保險納入地方政策性險種。在商業(yè)性險種中倡導(dǎo)既涵蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然風(fēng)險，又涵蓋農(nóng)產(chǎn)品價格風(fēng)險的“收入保險”，為農(nóng)戶收入提供保障，引導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品價格市場更趨合理。二是嘗試建立農(nóng)業(yè)保險期貨模式。農(nóng)作物市場和價格波動直接影響農(nóng)民收入，即便有農(nóng)業(yè)收入保險也不能完全轉(zhuǎn)移農(nóng)民風(fēng)險，可探索“保險+期貨”模式，通過“雙向承?！保谵r(nóng)產(chǎn)品價格上漲時通過保險賠付可增加農(nóng)民二次結(jié)算的收益；若價格下跌，通過保險賠付可以彌補收購方提前預(yù)購的損失。同時，可以把這個模式運用到農(nóng)產(chǎn)品采購模式當中。在行業(yè)價格低迷時，一方面可保持農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，保障農(nóng)民收入，維護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全；另一方面穩(wěn)定收購方經(jīng)營利潤，保護市場供給價格，維持市場供求平衡。創(chuàng)新使用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算和區(qū)塊鏈技術(shù)，將收入保險、天氣指數(shù)保險和價格指數(shù)保險等險種運用于農(nóng)業(yè)保險期貨模式中，讓農(nóng)業(yè)保險成為助力扶貧農(nóng)民的“定心丸”，實現(xiàn)農(nóng)民增收致富。

2.4政策性農(nóng)業(yè)保險比例適度向貧困地區(qū)傾斜

學(xué)習(xí)借鑒美國、日本、法國等國家農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式，在發(fā)展的初始階段，發(fā)揮政策性農(nóng)業(yè)保險作用，在農(nóng)業(yè)保險市場化程度提高之后，政府補貼逐漸開始減少。引導(dǎo)保險機構(gòu)對同一種農(nóng)業(yè)作物進行多層次的保險產(chǎn)品的開發(fā)，并對不同層級的保險產(chǎn)品進行分級補貼。這樣對農(nóng)業(yè)進行基本保障的同時，也可以做到政府補貼利用效果的最大化。要綜合考慮貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平以及財政能力。對于經(jīng)濟落后、財政能力較差的市縣，政府應(yīng)該統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，合理調(diào)配財政資金，適當予以支持，進而來促進落后地區(qū)農(nóng)業(yè)保險的推廣和發(fā)展。制定地方性農(nóng)業(yè)保險法規(guī)促進農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。建立符合地方實際的保險配套惠農(nóng)體系措施，對于貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營方式、覆蓋品種、稅收減免、財政補貼、再保險制度、巨災(zāi)基金、農(nóng)戶投保方式、農(nóng)業(yè)保險監(jiān)督等方面，要納入政府地方農(nóng)業(yè)保險法規(guī)的內(nèi)容中來，切實推動精準扶貧。

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作者：白法璋 單位：廣西師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院