有機農(nóng)業(yè)法規(guī)創(chuàng)建分析

前言：想要寫出一篇引人入勝的文章？我們特意為您整理了有機農(nóng)業(yè)法規(guī)創(chuàng)建分析范文，希望能給你帶來靈感和參考，敬請閱讀。

一、有機農(nóng)業(yè)立法的必要性

雖然不同的國家、地區(qū)和國際組織對有機農(nóng)業(yè)的界定在措詞上不盡相同①,但內(nèi)涵大致相同,均認(rèn)為有機農(nóng)業(yè)是與20世紀(jì)60年代興起的“慣行農(nóng)業(yè)”(conventionalagriculture,又稱化學(xué)農(nóng)業(yè))②相對應(yīng)的一種農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)方式,是指在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和加工過程中不使用任何農(nóng)藥、化肥和生長調(diào)節(jié)劑等外來化學(xué)物品,注重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與自然環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的一種農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)方式。有機農(nóng)業(yè)具有以下兩個特點:第一,價值的雙重性。由于有機農(nóng)業(yè)在生產(chǎn)過程中不使用外來的化學(xué)物質(zhì),因而其產(chǎn)品很少含有農(nóng)藥、化肥等有害殘留,對于消費者來說,有機農(nóng)產(chǎn)品無疑是一種相當(dāng)安全的產(chǎn)品,這也是世人推崇有機農(nóng)業(yè)的主要原因。不僅如此,有機農(nóng)業(yè)還有人們?nèi)菀缀雎缘牧硪粌r值,即對生態(tài)環(huán)境的保護價值。有機農(nóng)業(yè)的基本生產(chǎn)理念是循環(huán)利用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中自身生成的物質(zhì)進行再生產(chǎn),減少甚至杜絕對外來化學(xué)物質(zhì)的使用。這種生產(chǎn)方式能夠提高土地肥力,對石油和水等自然資源的耗費也相對較少;此外,這種生產(chǎn)方式還具有環(huán)境親和力,有利于實現(xiàn)地域環(huán)境內(nèi)生物物種的多樣化。可以這樣說,在自然資源日趨匱乏、生態(tài)環(huán)境日益惡化的今天,有機農(nóng)業(yè)為整個農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供了一個嶄新的發(fā)展方向。第二,產(chǎn)品外觀的不易辨識性。雖然受成本等因素的影響,有機農(nóng)產(chǎn)品的價格相對較高,但就外觀而言,其與一般農(nóng)產(chǎn)品相比差別不大,很多情況下僅憑肉眼很難區(qū)分有機農(nóng)產(chǎn)品和一般農(nóng)產(chǎn)品。這一特點在很大程度上增加了有機農(nóng)業(yè)推廣的難度。有機農(nóng)業(yè)的上述兩個特點決定了該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r與相關(guān)法律制度的健全程度息息相關(guān)。首先,有機農(nóng)業(yè)價值上的雙重性決定了國家制定相應(yīng)的法律對其進行扶持的必要性。

如前文所述,除產(chǎn)品更具安全性之外,有機農(nóng)業(yè)在保護生態(tài)環(huán)境方面具有很大的價值,換言之,有機農(nóng)業(yè)是一項公益性很強的產(chǎn)業(yè)。對于這種產(chǎn)業(yè),國家有必要制定相應(yīng)的法律進行扶持,否則,如果僅僅憑借市場的力量進行推廣,很難實現(xiàn)該產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。道理很簡單,為了實現(xiàn)對資源環(huán)境的保護,有機農(nóng)業(yè)在生產(chǎn)過程中不使用化肥、農(nóng)藥等化學(xué)物質(zhì),這無疑將大大降低農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量,同時增加該產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險,而這些成本最終都將轉(zhuǎn)化到有機農(nóng)產(chǎn)品的價格當(dāng)中。在僅僅依靠市場力量進行推廣的體制下,有機農(nóng)產(chǎn)品的市場接受程度主要取決于消費者對有機食品安全性的認(rèn)知。不少消費者可能只認(rèn)可有機食品因安全性提升而增加的成本,很難接受有機農(nóng)業(yè)在保護資源環(huán)境方面支出的成本。根據(jù)我國臺灣地區(qū)的一項調(diào)查,我國臺灣地區(qū)80%的有機農(nóng)產(chǎn)品消費者的購買行為是以健康為考量,而非以生態(tài)環(huán)境為考量[1]。在此情況下,國家有必要制定相應(yīng)的法律,主動承擔(dān)有機農(nóng)業(yè)因保護資源環(huán)境而增加的那一部分成本,以此促進有機農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。其次,有機農(nóng)產(chǎn)品外觀上的不易辨識性決定了國家建立相應(yīng)的法律制度對其進行規(guī)范的必要性。如前所述,有機農(nóng)產(chǎn)品雖然在價格上比一般農(nóng)產(chǎn)品高出許多,但是在外觀上往往與后者別無二致,消費者僅憑肉眼很難對兩者作出正確區(qū)分。在這種情況下,消費者購買有機農(nóng)產(chǎn)品時依賴的主要是產(chǎn)品的有機標(biāo)簽。如果一國缺乏相應(yīng)的法律制度對有機農(nóng)業(yè)的驗證和標(biāo)簽制度進行規(guī)范,導(dǎo)致大量不符合有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品被貼上有機標(biāo)簽充斥市場,將嚴(yán)重?fù)p害消費者對有機農(nóng)業(yè)的信心,進而從根本上動搖有機農(nóng)業(yè)生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。事實上,正是因為意識到這一問題,許多國家和地區(qū)都建立了相應(yīng)的法律制度對有機農(nóng)業(yè)的驗證和標(biāo)簽制度進行規(guī)范。如歐盟早在1991年就制定了規(guī)范有機農(nóng)業(yè)的“2092/91號規(guī)則”———《有機農(nóng)業(yè)和有機農(nóng)產(chǎn)品與有機食品標(biāo)志法案》(CouncilRegulation(EEC)No2092/91of24June1991onOrganicProductionofAgriculturalProductsandIndicationsReferringTheretoonAgriculturalProductsandFoodstuffs),確立了適用于整個歐洲的有機農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。該規(guī)則共有16條,除規(guī)范有機農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)外,其主要內(nèi)容即在于規(guī)范有機農(nóng)業(yè)的標(biāo)示原則、驗證系統(tǒng)和標(biāo)章使用①。2007年6月,歐盟又制定了新的有機農(nóng)業(yè)規(guī)則:“834/2007號規(guī)則”,即《有機產(chǎn)品生產(chǎn)及標(biāo)志管理法案》(CouncilRegulation(EC)No834/2007of28June2007onOrganicProductionandLabellingofOrganicProductsandRepealingRegulation(EEC)No2092/91),該規(guī)則對有機農(nóng)業(yè)的驗證和標(biāo)簽制度進行了進一步優(yōu)化,生效日期為2009年1月1日②。

美國很早就進行了有機農(nóng)業(yè)立法。早在1990年,美國國會就制定了《有機食品生產(chǎn)法》(Or-ganicFoodProductionAc,t縮寫為OFPA),該法明確規(guī)定由美國農(nóng)業(yè)部根據(jù)該法制定執(zhí)行規(guī)則,建立起美國的有機農(nóng)業(yè)計劃(NationalOrganicProgram,縮寫為NOP)。2000年,美國農(nóng)業(yè)部正式公布了完整的有機農(nóng)業(yè)計劃,對有機農(nóng)業(yè)的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)問題作出了明確的規(guī)定[2]13-14。我國臺灣地區(qū)在有機農(nóng)業(yè)立法方面起步較晚,但也于近年建立了自己的有機農(nóng)業(yè)法律制度。2007年1月29日,我國臺灣地區(qū)立法院頒布了《農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)及驗證管理法》,該法共分6章28條,大部分條文都與農(nóng)產(chǎn)品的驗證和管理有關(guān)?？紤]到有機農(nóng)業(yè)的特殊性,2007年7月,臺灣地區(qū)“行政院農(nóng)業(yè)委員會”又專門頒布了《有機農(nóng)產(chǎn)品及有機農(nóng)產(chǎn)加工品驗證管理辦法》,對有機農(nóng)產(chǎn)品及其加工產(chǎn)品的驗證和管理問題作出了專門規(guī)定。目前,我國已經(jīng)存在一些有關(guān)有機農(nóng)業(yè)的立法,但立法的位階比較低,給我國有機農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展造成了一定的障礙。譬如,2009年6月1日起實施的《中華人民共和國食品安全法》以及2003年11月1日起實施的《中華人民共和國認(rèn)證認(rèn)可條例》,雖然都有部分內(nèi)容與有機農(nóng)業(yè)有關(guān),可以用來規(guī)范有機農(nóng)業(yè)某些問題,但專門針對有機農(nóng)業(yè)的立法則非常有限,并且位階非常低。

1995年10月,國家環(huán)?？偩?2008年變更為國家環(huán)境保護部)有機食品發(fā)展中心頒布了《有機(天然)食品標(biāo)志管理章程(試行)》(以下簡稱《章程》),第一次對有機食品標(biāo)志的申請、審批和監(jiān)督等問題作出了規(guī)定。2001年,國家環(huán)?？偩謴U除該《章程》,頒布了《國家環(huán)境保護總局關(guān)于有機食品認(rèn)證管理辦法》(以下簡稱《辦法》)。2006年,國家環(huán)?？偩钟置髁顝U止了該《辦法》。2004年,國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局(2005年變更為國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局)頒布了《有機產(chǎn)品認(rèn)證管理辦法》(以下簡稱《認(rèn)證管理辦法》),到目前為止,這是專門針對有機農(nóng)業(yè)的位階最高的規(guī)范性文件。這種立法現(xiàn)狀非常不利于有機農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展。首先,依靠《認(rèn)證管理辦法》規(guī)范有機農(nóng)業(yè)不利于該產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。有機農(nóng)業(yè)是一項綜合性非常強的產(chǎn)業(yè),該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展除與質(zhì)量監(jiān)督有著緊密聯(lián)系之外,與國家的農(nóng)業(yè)制度、資源環(huán)境和工商行政管理制度都密切相關(guān),因而有機農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展需要質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護部和工商行政管理總局等多個部門的協(xié)調(diào)配合和通力合作。根據(jù)我國《立法法》的有關(guān)規(guī)定,涉及兩個以上國務(wù)院部門職權(quán)范圍的事項,至少應(yīng)當(dāng)提請國務(wù)院制定行政法規(guī)或者由國務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)章①,而《認(rèn)證管理辦法》僅為質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局一個機構(gòu)制定,并且質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局與農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護部和工商行政管理總局之間并不存在隸屬關(guān)系,因而其制定的《認(rèn)證管理辦法》對后面幾個機構(gòu)不具有強制約束力。在此情況下,當(dāng)有機農(nóng)業(yè)執(zhí)法需要其他部門進行配合的時候,將缺乏必要的法律依據(jù),很容易導(dǎo)致部門之間的推諉和扯皮,不利于有機農(nóng)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。第二,僅僅依靠《認(rèn)證管理辦法》難以實現(xiàn)對有機農(nóng)業(yè)的有效監(jiān)管。

《認(rèn)證管理辦法》的效力位階僅為部門規(guī)章,而根據(jù)《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定,部門規(guī)章只能在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定②,能夠設(shè)置的處罰范圍和力度非常有限。而制裁是法律制度的核心構(gòu)成要素之一,如果一項法律制度缺乏必要的制裁手段,將很難在執(zhí)行過程中確立權(quán)威,很難確保行為主體嚴(yán)格遵守法律的要求,其實施效果必定大打折扣?！墩J(rèn)證管理辦法》能夠設(shè)置的處罰措施過于有限,顯然不利于對有機農(nóng)業(yè)進行有效監(jiān)管,也不利于有機農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展。第三,不利于我國有機農(nóng)產(chǎn)品的出口。許多西方法治發(fā)達(dá)國家都非常重視有機農(nóng)業(yè)立法,在他們看來,如果一國重視有機農(nóng)業(yè)立法,意味著該國有機農(nóng)業(yè)的運行將比較規(guī)范,其有機農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量也會比較可靠,因而,在進口其有機農(nóng)產(chǎn)品時可以采用比較寬松的標(biāo)準(zhǔn)。例如,根據(jù)歐盟《有機產(chǎn)品生產(chǎn)及標(biāo)志管理法案》(即“834/2007號規(guī)則”,以下簡稱《歐盟規(guī)則》)第六章“與第三國貿(mào)易(tradewiththirdcountries)”的有關(guān)規(guī)定,如果一國的有機產(chǎn)品生產(chǎn)規(guī)范與《歐盟規(guī)則》具有同等效力,經(jīng)歐盟執(zhí)委會審查決議并認(rèn)可其認(rèn)證機關(guān)的認(rèn)證能力后,該國將被列為第三國清單之中,經(jīng)該國認(rèn)證機關(guān)認(rèn)證的有機產(chǎn)品可以直接進入歐盟市場銷售。反之,如果一國有機產(chǎn)品生產(chǎn)規(guī)范的效力不及《歐盟規(guī)則》,則該國認(rèn)證機關(guān)對有機產(chǎn)品的認(rèn)證將無法得到歐盟的認(rèn)可,其有機產(chǎn)品只有通過經(jīng)歐盟認(rèn)可的驗證機構(gòu)驗證后才能進入歐盟銷售①。又如,根據(jù)美國的相關(guān)法律制度,如果美國農(nóng)業(yè)部認(rèn)定一國所采行的有機農(nóng)業(yè)法規(guī)與美國的有機農(nóng)業(yè)法規(guī)具有同等效力,則該國的有機農(nóng)產(chǎn)品可以不經(jīng)驗證直接出口到美國。反之,如果一國的有機農(nóng)業(yè)法規(guī)在效力位階上低于美國的有機農(nóng)業(yè)法規(guī),則其有機農(nóng)產(chǎn)品出口美國必須經(jīng)過繁瑣的驗證程序[2]18。目前我國有關(guān)有機農(nóng)業(yè)的立法僅為部門規(guī)章,立法位階太低,無疑給我國有機農(nóng)產(chǎn)品的出口造成了不必要的障礙。

二、有機農(nóng)業(yè)的法律規(guī)制

對有機農(nóng)業(yè)進行法律規(guī)制的主要目的在于確保貼有有機標(biāo)簽的農(nóng)產(chǎn)品均符合有機農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn),進而樹立該產(chǎn)業(yè)在社會公眾心目中的公信力,為有機農(nóng)業(yè)生存和發(fā)展奠定基礎(chǔ)。上述目的決定了對有機農(nóng)業(yè)的法律規(guī)制主要應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面著手:有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的確定、有機農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證機構(gòu)的設(shè)置以及對有機農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和流通過程的監(jiān)管。本文僅就后兩個問題,即認(rèn)證機構(gòu)的設(shè)置和對有機農(nóng)業(yè)的監(jiān)管模式問題進行探討。

(一)有機產(chǎn)品認(rèn)證機構(gòu)的設(shè)置

認(rèn)證機構(gòu)的設(shè)置問題是有機農(nóng)業(yè)法律規(guī)制的核心和重點。正如前文所述,貼有有機標(biāo)簽的產(chǎn)品是否符合有機產(chǎn)品的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)直接決定著有機農(nóng)業(yè)的生存和發(fā)展。而一項產(chǎn)品是否符合有機產(chǎn)品的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn),能否被貼上有機標(biāo)簽進行銷售則主要依靠認(rèn)證機構(gòu)評判。從世界各國的做法來看,認(rèn)證機構(gòu)可以由兩種主體擔(dān)任:一是公權(quán)性機構(gòu),即由政府有關(guān)部門擔(dān)任認(rèn)證機構(gòu)。如在美國,除經(jīng)政府認(rèn)證過的民間認(rèn)證機構(gòu)可以對有機產(chǎn)品進行認(rèn)證之外,州政府的相關(guān)部門也可以對有機產(chǎn)品進行認(rèn)證[2]14。又如我國在1995年至2001年之間,根據(jù)《有機(天然)食品標(biāo)志管理章程(試行)》第3條的規(guī)定,認(rèn)證機構(gòu)由國家環(huán)保總局有機食品發(fā)展中心擔(dān)任。二是非公權(quán)性機構(gòu),即由符合認(rèn)證資質(zhì)的公司、企業(yè)或組織擔(dān)任認(rèn)證機構(gòu)。如在我國臺灣地區(qū),根據(jù)《有機農(nóng)產(chǎn)品及有機農(nóng)產(chǎn)加工品驗證管理辦法》第4條的規(guī)定,所謂驗證機構(gòu)是指“依本法規(guī)定認(rèn)證并領(lǐng)有有機農(nóng)產(chǎn)品驗證機構(gòu)認(rèn)證文件之機構(gòu)、學(xué)校、法人或團體”。又如,根據(jù)國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局令2004年頒布的《有機產(chǎn)品認(rèn)證管理辦法》第7條的規(guī)定,有機產(chǎn)品認(rèn)證機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法設(shè)立,具備《中華人民共和國認(rèn)證認(rèn)可條例》規(guī)定的基本條件和從事有機產(chǎn)品認(rèn)證的技術(shù)能力,并取得國家認(rèn)監(jiān)委確定的認(rèn)可機構(gòu)的認(rèn)可。應(yīng)當(dāng)說,公權(quán)性認(rèn)證機構(gòu)和非公權(quán)性認(rèn)證機構(gòu)各有其優(yōu)缺點。公權(quán)性認(rèn)證機構(gòu)的優(yōu)勢在于:第一,認(rèn)證相對規(guī)范,社會公信力較強。原因在于,公權(quán)性認(rèn)證機構(gòu)由政府相關(guān)部門擔(dān)任,政府部門本身的公益屬性決定了他們在對有機產(chǎn)品進行認(rèn)證的時候不會考慮認(rèn)證行為給本機構(gòu)帶來的經(jīng)濟利益,能夠嚴(yán)格遵循認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn),因而,其認(rèn)證結(jié)果更容易獲得社會公眾的認(rèn)可和接受。第二,認(rèn)證費用較低,能夠降低有機農(nóng)戶的生產(chǎn)成本。為了體現(xiàn)對有機農(nóng)業(yè)的支持,不少國家公權(quán)性認(rèn)證機構(gòu)的認(rèn)證活動都遵循不營利原則。如我國1995年頒布實施的《有機(天然)食品標(biāo)志管理章程(試行)》第27條明確規(guī)定,有機食品的認(rèn)證收費遵循不營利原則。這對于有機農(nóng)戶,特別是剛剛處于起步階段,經(jīng)濟實力不強的有機農(nóng)戶來說無疑具有巨大的扶持作用。然而,公權(quán)性認(rèn)證機構(gòu)也存在著一定的缺陷:第一,認(rèn)證效率相對較低,難以適應(yīng)紛繁復(fù)雜的市場需要。公權(quán)性認(rèn)證機構(gòu)屬于政府部門,難免帶有一定的官僚主義作風(fēng),工作效率相對低下。

他們通常不會考慮有機農(nóng)戶獲取認(rèn)證標(biāo)簽的急切需要,認(rèn)證程序拖沓冗長。不僅如此,由于公權(quán)性認(rèn)證機構(gòu)的認(rèn)證活動是否符合市場需要,是否受到消費者和有機農(nóng)戶的歡迎與其生存和發(fā)展并無直接聯(lián)系,因而他們一般不會主動根據(jù)市場的需要開展和調(diào)整認(rèn)證活動,這使得其認(rèn)證活動往往具有一定的遲滯性和被動性。第二,資金和技術(shù)實力相對較弱。公權(quán)性認(rèn)證機構(gòu)與非公權(quán)性認(rèn)證機構(gòu)有所不同,由于其不通過認(rèn)證活動牟利,因而在認(rèn)證和檢測設(shè)備的配置上較為消極被動,他們通常只會配備一些最基礎(chǔ)、最常規(guī)的認(rèn)證和檢測設(shè)備,對于一些新興領(lǐng)域的新型有機產(chǎn)品,在初期他們可能沒有認(rèn)證能力。不僅如此,由于缺乏豐厚的待遇作保障,公權(quán)性認(rèn)證機構(gòu)通常很難吸引專業(yè)技能較強的資深認(rèn)證人員。這些特點決定了公權(quán)性認(rèn)證機構(gòu)更適應(yīng)有機農(nóng)業(yè)發(fā)展的初級階段。在有機農(nóng)業(yè)發(fā)展的初級階段,整個行業(yè)尚未在社會公眾心目中確立應(yīng)有的公信力,因而有必要借助公權(quán)性認(rèn)證機構(gòu)的社會公信力鞏固和推廣市場。不僅如此,在有機農(nóng)業(yè)發(fā)展的初級階段,有機農(nóng)戶生產(chǎn)規(guī)模較小,經(jīng)濟實力比較弱,需要國家在認(rèn)證費用等方面對其進行必要的扶持。非公權(quán)性認(rèn)證機構(gòu)的優(yōu)點在于:第一,認(rèn)證效率較高,市場反應(yīng)靈活。非公權(quán)性認(rèn)證機構(gòu)的主要目的在于營利,其認(rèn)證活動是否高效,能否滿足有機農(nóng)戶對認(rèn)證效率的需求直接決定著該機構(gòu)的生存和發(fā)展,因而非公權(quán)性認(rèn)證機構(gòu)的認(rèn)證活動通常比較高效。不僅如此,非公權(quán)性認(rèn)證機構(gòu)還會主動依據(jù)市場的需要積極調(diào)整自己的認(rèn)證行為。如當(dāng)市場開發(fā)出新的有機產(chǎn)品時,非公權(quán)性認(rèn)證機構(gòu)能夠很快根據(jù)需要研發(fā)相應(yīng)的認(rèn)證方法,滿足市場的需要。第二,非公權(quán)性認(rèn)證機構(gòu)資金和技術(shù)力量較強,認(rèn)證服務(wù)也更加到位。非公權(quán)性認(rèn)證機構(gòu)的資金和技術(shù)實力直接決定著該機構(gòu)的社會影響和競爭實力。因而,多數(shù)非公權(quán)性認(rèn)證機構(gòu)會投入大量資金購置認(rèn)證和檢測設(shè)備,從而適應(yīng)不同種類的有機產(chǎn)品,特別是新型有機產(chǎn)品的認(rèn)證需求。與此同時,由于非公權(quán)性認(rèn)證機構(gòu)能夠給認(rèn)證人員支付較高的報酬,因而能夠吸引業(yè)務(wù)能力強的專業(yè)技術(shù)人員。不僅如此,由于非公權(quán)性認(rèn)證機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量與其生存和發(fā)展息息相關(guān),因而多數(shù)非公權(quán)性認(rèn)證機構(gòu)會根據(jù)客戶的需要提供更加到位的服務(wù)。

然而,非公權(quán)性認(rèn)證機構(gòu)也存在一定的缺陷。第一,由于非公權(quán)性認(rèn)證機構(gòu)具有逐利性,因而不排除有些認(rèn)證機構(gòu)和人員為了滿足客戶的無理需求進行違規(guī)認(rèn)證,將一些不符合認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品認(rèn)證為有機產(chǎn)品。第二,非公權(quán)性認(rèn)證機構(gòu)的認(rèn)證費用通常較高,這會增加那些生產(chǎn)規(guī)模較小、盈利能力較低的有機農(nóng)戶的生產(chǎn)成本。第三,也是最重要的一點,由非公權(quán)性機構(gòu)擔(dān)任認(rèn)證主體將使國家對有機農(nóng)業(yè)的監(jiān)管活動具有一定的間接性,可能影響監(jiān)管的質(zhì)量和效果。在非公權(quán)性機構(gòu)擔(dān)任認(rèn)證主體的情況下,對有機農(nóng)業(yè)的監(jiān)管活動由兩個環(huán)節(jié)構(gòu)成:首先,由相關(guān)的國家機關(guān)對非公權(quán)性認(rèn)證機構(gòu)進行監(jiān)督和控制;其次,再由非公權(quán)性認(rèn)證機構(gòu)對有機農(nóng)戶的產(chǎn)品進行認(rèn)證。這種監(jiān)控體制使得國家對有機農(nóng)業(yè)的監(jiān)管活動呈現(xiàn)出一定的間接性,任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會導(dǎo)致滿盤皆輸?shù)暮蠊Ｌ貏e是在有機農(nóng)業(yè)發(fā)展的初級階段,由于相關(guān)的監(jiān)管法律制度尚不健全,同時,由于非公權(quán)性認(rèn)證機構(gòu)的生存能力相對較弱,更容易受到有機農(nóng)戶的牽制,因而發(fā)生違規(guī)認(rèn)證的風(fēng)險更大。以我國臺灣地區(qū)為例,如前文所述,根據(jù)《有機農(nóng)產(chǎn)品及有機農(nóng)產(chǎn)加工品驗證管理辦法》的有關(guān)規(guī)定,我國臺灣地區(qū)有機農(nóng)產(chǎn)品的驗證業(yè)務(wù)由民間機構(gòu)辦理。具體而言,相關(guān)團體或者法人向臺灣地區(qū)“農(nóng)委會”提出申請,通過“農(nóng)委會”認(rèn)證后即可成為有機農(nóng)產(chǎn)品的驗證機構(gòu),負(fù)責(zé)對有機農(nóng)業(yè)的認(rèn)證工作,而“農(nóng)委會”則負(fù)責(zé)對這些民間的驗證機構(gòu)進行監(jiān)督。當(dāng)時,“農(nóng)委會”的基本思路是,除了由“農(nóng)委會”對認(rèn)證機構(gòu)進行監(jiān)督之外,“更希望籍著各家驗證標(biāo)章(即標(biāo)簽———引者注)不同,利用品牌競爭、市場淘汰機制,對驗證機構(gòu)進行雙重管控?！比欢?2004年5月6日,我國臺灣地區(qū)“消費者文教基金會”披露,在抽檢的17件有機農(nóng)產(chǎn)品樣本中,有8件產(chǎn)品是由通過政府認(rèn)證的驗證機構(gòu)核準(zhǔn)的,貼有“有機農(nóng)產(chǎn)品證明標(biāo)章”,然而這8件產(chǎn)品中有3件檢出農(nóng)藥殘留,農(nóng)藥殘留的比例為37?5%。多數(shù)人認(rèn)為,這樣的檢驗結(jié)果,對臺灣地區(qū)有機農(nóng)業(yè)驗證制度健全與否提出了質(zhì)疑[3]44-45。

非公權(quán)性認(rèn)證機構(gòu)的上述特點決定了這種認(rèn)證機構(gòu)主要適合于有機農(nóng)業(yè)發(fā)展的高級階段。在這一階段,有機農(nóng)業(yè)已經(jīng)在社會公眾心目中確立起公信力,行業(yè)發(fā)展的重點已經(jīng)從確立有機農(nóng)產(chǎn)品的社會公信力轉(zhuǎn)向推廣和發(fā)展新型有機農(nóng)產(chǎn)品。不僅如此,在有機農(nóng)業(yè)發(fā)展的高級階段,認(rèn)證機構(gòu)的生存能力大大提升,對有機農(nóng)戶的依賴大為降低,進行違規(guī)認(rèn)證的風(fēng)險也相對降低。此外,國家對有機農(nóng)業(yè)的管控體系更加完備,因而即使對有機農(nóng)業(yè)的監(jiān)管活動由兩個環(huán)節(jié)構(gòu)成,也能夠保證監(jiān)管的效果和力度。最后,在有機農(nóng)業(yè)發(fā)展的高級階段,不少有機農(nóng)戶已經(jīng)具備一定的規(guī)模,認(rèn)證費用在其生產(chǎn)成本中所占比例已經(jīng)大幅度下降,不再迫切需要認(rèn)證費用方面的扶持。目前我國有機農(nóng)業(yè)尚處于起步階段,該產(chǎn)業(yè)在社會公眾心目中尚未確立起應(yīng)有的社會公信力。近年來,隨著各種食品安全事故的頻繁發(fā)生,有機食品在社會公眾心目中的形象更是風(fēng)雨飄搖。農(nóng)業(yè)部曾經(jīng)對國內(nèi)部分大中城市知名超市的有機蔬菜進行抽查,樣品中重金屬和農(nóng)藥殘留非常驚人[4]340。不僅如此,由于我國有機農(nóng)業(yè)法律制度不健全,非公權(quán)性認(rèn)證機構(gòu)進行違規(guī)認(rèn)證的現(xiàn)象比較普遍。目前,我國有資格的非公權(quán)性認(rèn)證機構(gòu)有20多家,其中不少認(rèn)證機構(gòu)為了爭取客戶,不惜犧牲認(rèn)證質(zhì)量。實踐中,有些通過認(rèn)證的有機食品質(zhì)量不達(dá)標(biāo),根本不符合有機食品認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn);還有些產(chǎn)品的原材料尚未達(dá)到有機要求,其加工產(chǎn)品卻被認(rèn)證為有機產(chǎn)品;至于一些認(rèn)證機構(gòu)不經(jīng)轉(zhuǎn)換期或者任意縮短轉(zhuǎn)換期進行違規(guī)認(rèn)證的現(xiàn)象更是屢屢發(fā)生[4]340?？梢哉f,導(dǎo)致有機食品安全事故頻頻發(fā)生的原因固然有很多,但是,有關(guān)部門無視我國有機農(nóng)業(yè)尚處于起步階段的事實,將認(rèn)證有機食品的權(quán)力委諸非公權(quán)性認(rèn)證機構(gòu)絕對是最重要的原因之一。此外,我國多數(shù)有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織尚處于起步階段,無論在生產(chǎn)規(guī)模還是資金實力方面均非常薄弱。非公權(quán)性認(rèn)證機構(gòu)的高昂收費無疑增加了這些農(nóng)戶的生產(chǎn)成本。最后,特別值得注意的是,我國的公權(quán)性認(rèn)證機構(gòu)———國家環(huán)?？偩钟袡C食品發(fā)展中心(OrganicFoodDevelopmentCenter,縮寫為OFDC)早在2003年就獲得了國際上最有影響的有機農(nóng)業(yè)組織———國際有機農(nóng)業(yè)運動聯(lián)盟(InternationalFeder-ationofOrganicAgricultureMovements,縮寫為IFOAM)的正式認(rèn)可,并且與多數(shù)IFOAM的有機認(rèn)證機構(gòu)互認(rèn)[5]。這意味著在我國,如果由該機構(gòu)進行認(rèn)證,有機產(chǎn)品出口國外將更加便利。我國有機農(nóng)業(yè)的上述發(fā)展現(xiàn)狀決定了目前我國宜采行由公權(quán)性認(rèn)證機構(gòu)認(rèn)證為主、非公權(quán)性認(rèn)證機構(gòu)認(rèn)證為輔的認(rèn)證模式。具體而言,建議我國在未來立法時明確規(guī)定,在有機農(nóng)業(yè)發(fā)展的初級階段,應(yīng)當(dāng)由國家環(huán)境保護部內(nèi)部設(shè)立的有機食品發(fā)展中心作為最主要的認(rèn)證機構(gòu)。對于目前已經(jīng)存在的非公權(quán)性認(rèn)證機構(gòu),則應(yīng)當(dāng)通過重新審核認(rèn)證資格等方式加強監(jiān)管,一旦發(fā)現(xiàn)有非公權(quán)性認(rèn)證機構(gòu)存在違規(guī)認(rèn)證行為,應(yīng)當(dāng)酌情取消其認(rèn)證資格。待將來我國有機農(nóng)產(chǎn)品的社會公信力不斷提高、有機農(nóng)戶的生產(chǎn)規(guī)模不斷擴大、有機農(nóng)業(yè)發(fā)展到高級階段時,再逐步實施非公權(quán)性認(rèn)證機構(gòu)認(rèn)證為主、公權(quán)性認(rèn)證機構(gòu)認(rèn)證作為補充的認(rèn)證模式。

(二)有機產(chǎn)品生產(chǎn)和流通的監(jiān)管模式

由合理的認(rèn)證機構(gòu)嚴(yán)格遵循認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)對有機產(chǎn)品的生產(chǎn)者、加工者和銷售者進行認(rèn)證并頒發(fā)認(rèn)證證書只是法律規(guī)制的第一步。在頒發(fā)認(rèn)證證書之后,認(rèn)證機構(gòu)等相關(guān)組織還必須持續(xù)地對有機產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、流通環(huán)節(jié)以及終端產(chǎn)品進行不間斷的監(jiān)控和檢測,以保證獲得認(rèn)證的有機產(chǎn)品品質(zhì)的穩(wěn)定性。只有建立了良好的監(jiān)管體制,才能確保有機農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和良性循環(huán)。從主要國家和地區(qū)立法來看,對有機產(chǎn)品的監(jiān)管大體有兩種模式:一種是全程監(jiān)管,另一種是結(jié)果監(jiān)管。這兩種監(jiān)管模式各有利弊。全程監(jiān)管是一種比較理想的監(jiān)管模式,這種監(jiān)管模式是指認(rèn)證機構(gòu)等監(jiān)管組織通過實地勘察、檢查生產(chǎn)記錄等方式對有機產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工以及流通等各個環(huán)節(jié)進行全方位的監(jiān)督和管理,確保有機產(chǎn)品的每一個作業(yè)流程都符合相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。許多發(fā)達(dá)國家都采行這種監(jiān)管模式。這種監(jiān)管模式的優(yōu)勢在于:第一,這種監(jiān)管模式覆蓋范圍比較全面。全程監(jiān)管力圖確保有機產(chǎn)品生產(chǎn)、加工和流通等各個環(huán)節(jié)的有機屬性。從理論上說,只要這些環(huán)節(jié)本身的有機屬性能夠得到保障,所有通過這些環(huán)節(jié)生產(chǎn)的產(chǎn)品的有機屬性也就能夠得到相應(yīng)的保障。第二,這種監(jiān)管模式對特殊情況的處理更加科學(xué)和客觀。由于全程監(jiān)管的方式主要是實地勘測、檢查生產(chǎn)記錄等,能夠較為真實全面地獲得相應(yīng)的第一手資料,因而對檢測過程中可能遇到的問題會作出更為科學(xué)和客觀的解釋,處理結(jié)果也必然更加客觀和人性化。比如,在全程監(jiān)管過程中,認(rèn)證機構(gòu)發(fā)現(xiàn)有機產(chǎn)品生產(chǎn)基地合理范圍之外存在非有機農(nóng)戶,并且從客觀環(huán)境來看,即使有機農(nóng)戶合理采取有效措施仍不足以避免非有機成分通過花粉傳授等方式入侵。在此情況下,為了保護有機農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性,實現(xiàn)推廣有機農(nóng)業(yè)的價值目標(biāo),即使在終端產(chǎn)品中檢出了微量非有機成分的殘余,認(rèn)證機構(gòu)也可以結(jié)合實際情況作出更加人性化的處理。然而,全程監(jiān)管也存在著一定的弊端:這種監(jiān)管模式成本較高,可操作性較差。全程監(jiān)管主要是通過對有機產(chǎn)品各個作業(yè)流程進行實地勘察等方式進行的,這必然意味著大量的人力、物力資源的投入。事實上,這種監(jiān)管模式客觀上只適用于規(guī)模較大的有機農(nóng)業(yè)基地,對于規(guī)模較小的零散型農(nóng)戶基本無法適用。不僅如此,全程監(jiān)管的可操作性相對較差。如前文所述,全程監(jiān)管主要通過對有機產(chǎn)品每一個作業(yè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督和管控確保產(chǎn)品的有機屬性。而客觀上,監(jiān)管機構(gòu)是不可能對每一個具體的作業(yè)環(huán)節(jié),如每次的施肥、除草、滅蟲害等行為都進行監(jiān)管的。實際上,其只能通過定期或者不定期抽查的方式進行管控,這意味著全程監(jiān)管的效果和力度主要取決于監(jiān)管者的責(zé)任心,如果監(jiān)管者缺乏必要的責(zé)任心,甚至受到有機產(chǎn)品生產(chǎn)者的不正當(dāng)影響,則監(jiān)管的效果難以保證。

結(jié)果監(jiān)管是指認(rèn)證機構(gòu)等監(jiān)管機構(gòu)通過對終端有機產(chǎn)品進行上市前的品質(zhì)分析和鑒定來實現(xiàn)對有機產(chǎn)品的監(jiān)督和管控。這種監(jiān)管模式的優(yōu)勢在于:標(biāo)準(zhǔn)較為明確,可操作性較強。結(jié)果監(jiān)管主要通過對終端產(chǎn)品進行抽樣檢查的方式進行,而抽檢的流程以及結(jié)果通常有明確的標(biāo)準(zhǔn)可資遵循,較少受到人為因素的影響。而且,由于進行結(jié)果監(jiān)管時監(jiān)管機構(gòu)無需對有機產(chǎn)品的作業(yè)環(huán)節(jié)進行實地勘驗,因而將節(jié)約大量監(jiān)管成本。然而,結(jié)果監(jiān)管也存在一定的缺陷。由于結(jié)果監(jiān)管客觀上只能以抽樣檢查的方式進行,因而能夠覆蓋的產(chǎn)品范圍非常有限。事實上,結(jié)果監(jiān)管只能通過一小部分產(chǎn)品的分析鑒定結(jié)果推測大批次有機產(chǎn)品的質(zhì)量,這就必然存在一個概率的問題,抽檢結(jié)果合格并不意味著批次內(nèi)所有產(chǎn)品均符合有機產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn),反之亦然。不僅如此,結(jié)果監(jiān)管的科學(xué)性和有效性依賴于送檢樣品的合理性,如果送檢樣品的選擇出現(xiàn)一定的問題,則結(jié)果監(jiān)管的效果將難以保證。而且,與全程監(jiān)管相比,結(jié)果監(jiān)管對某些特殊情況的處理可能更加武斷。例如,通過抽檢查出某些產(chǎn)品含有一定的非有機成分,監(jiān)管機構(gòu)的處理結(jié)果通常是認(rèn)定其為非有機產(chǎn)品進而進行一定的處罰。但出現(xiàn)這種情況的原因可能有很多,比如產(chǎn)品的非有機成分是因為不能抗拒的因素被添加的,在此情況下,作出這種處理無疑將大大打擊有機農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性。由于上述兩種監(jiān)管模式各有利弊,因而適用對象和階段應(yīng)有所不同。全程監(jiān)管主要適用于大型的有機農(nóng)業(yè)基地,并且主要適用于監(jiān)管體制相對成熟的有機農(nóng)業(yè)發(fā)展的高級階段。而結(jié)果監(jiān)管不僅適用于大型有機農(nóng)業(yè)基地,也適用于零散的小型有機農(nóng)戶;不僅適用于有機農(nóng)業(yè)發(fā)展的高級階段,而且特別適用于當(dāng)今監(jiān)管體制尚不成熟的有機農(nóng)業(yè)發(fā)展的初級階段。基于上述原因,監(jiān)管模式的選擇應(yīng)當(dāng)雙管齊下,綜合發(fā)揮這兩種監(jiān)管模式的優(yōu)勢:在當(dāng)前有機農(nóng)業(yè)發(fā)展的初級階段,應(yīng)當(dāng)實行以結(jié)果監(jiān)管為主、全程監(jiān)管為輔的監(jiān)管模式。為了促進大型有機農(nóng)業(yè)基地的發(fā)展,應(yīng)當(dāng)逐步加強對其生產(chǎn)的全程監(jiān)管。待有機農(nóng)業(yè)發(fā)展到高級階段,監(jiān)管機制逐步健全、大量的有機農(nóng)業(yè)基地已具規(guī)模之時,則可以改行以全程監(jiān)管為主、結(jié)果監(jiān)管為輔的監(jiān)管模式。

三、對有機農(nóng)業(yè)的政策扶持

(一)對有機農(nóng)業(yè)進行政策扶持的必要性

如前文所述,有機農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)成本較高,而這些成本當(dāng)中有相當(dāng)一部分是為實現(xiàn)保護環(huán)境的公益目標(biāo)支出的,因而國家有必要制定相應(yīng)的政策對該產(chǎn)業(yè)進行扶持。不僅如此,在我國當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r下,對有機農(nóng)業(yè)進行政策扶持還具有以下特殊價值:

第一,有利于促進我國農(nóng)業(yè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的開發(fā)和發(fā)展。首先,受自然條件、經(jīng)濟發(fā)展方式等因素的影響,在我國中西部偏遠(yuǎn)山區(qū)等農(nóng)業(yè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展有機農(nóng)業(yè)具有必要性。我國多數(shù)農(nóng)業(yè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度不高,很多地方延續(xù)著傳統(tǒng)的耕作方式,農(nóng)作物產(chǎn)量較低,農(nóng)民收入微薄。由于有機農(nóng)產(chǎn)品價格較高,有些產(chǎn)品的價格甚至是非有機農(nóng)產(chǎn)品價格的好幾倍,因而,如果在這些地區(qū)發(fā)展有機農(nóng)業(yè)將有利于提升單位農(nóng)產(chǎn)品的價值,確保在農(nóng)作物產(chǎn)量相同的情況下實現(xiàn)農(nóng)民增收。其次,在農(nóng)業(yè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展有機農(nóng)業(yè)具有可行性。由于我國不少農(nóng)業(yè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)長期奉行傳統(tǒng)的耕作方式,較少使用農(nóng)藥和化肥,因而這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境較少受到現(xiàn)代化學(xué)農(nóng)業(yè)的污染,有些生產(chǎn)環(huán)境本身就處于有機狀態(tài),在這些地方發(fā)展有機農(nóng)業(yè)可能只需要經(jīng)過很短的轉(zhuǎn)換期,甚至不需要經(jīng)過轉(zhuǎn)換期,這將大為降低發(fā)展有機農(nóng)業(yè)的成本?？梢赃@樣說,在我國農(nóng)業(yè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展有機農(nóng)業(yè)為提升這些地區(qū)農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟效益、實現(xiàn)農(nóng)民增收提供了契機。然而,有機農(nóng)業(yè)的發(fā)展不是一蹴而就的,需要引入科學(xué)的經(jīng)營管理方式,需要支付認(rèn)證費用,需要開拓消費市場,而這一切都需要大量的前期投資。農(nóng)業(yè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平較為薄弱,農(nóng)民收入相對較低,要求當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶承擔(dān)這些前期投資是不現(xiàn)實的,這就要求國家必須加大對有機農(nóng)業(yè)的扶持力度,在技術(shù)培訓(xùn)、減免認(rèn)證費用以及宣傳教育等方面進行必要的扶持。

第二,有利于吸納農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)的剩余勞動力,解決農(nóng)業(yè)增產(chǎn)不增收的問題。我國農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)的生產(chǎn)活動具有以下特點:首先,由于經(jīng)濟相對發(fā)達(dá),因而農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為健全;與此同時,土地相對集中,比較適合現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)耕作方式。其次,人口較為稠密,可投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力人口較為充裕。受這些特點的影響,這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化程度較高,化肥、農(nóng)藥等外來物資的使用頻率也較高。這雖然在一定程度上成就了這些地區(qū)農(nóng)業(yè)的較高產(chǎn)能,卻造成了以下問題:首先,現(xiàn)代化的耕作方式削減了土壤肥力,不僅破壞了健康的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境,也降低了農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)。相應(yīng)地,由于產(chǎn)品品質(zhì)沒有提高,缺乏市場競爭力,因而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)很容易陷入增產(chǎn)不增收的惡性循環(huán)。其次,在高度現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式下,農(nóng)業(yè)能夠吸納的農(nóng)村勞動力較為有限,很容易產(chǎn)生大量的剩余勞動力。在當(dāng)今城市發(fā)展對農(nóng)村勞動力有較大吸納能力的情況下,這些剩余勞動力尚可以通過進城務(wù)工等方式實現(xiàn)轉(zhuǎn)移。然而,一旦未來城市對農(nóng)村剩余勞動力的需求趨于飽和,這些剩余勞動力的存在將成為威脅社會穩(wěn)定的重要因素。

上述問題的存在使有機農(nóng)業(yè)成為農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)走出瓶頸的一個重要選擇。首先,發(fā)展有機農(nóng)業(yè)不僅有利于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境、提升土地肥力,而且有利于提升農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì),增強農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力。由于有機農(nóng)產(chǎn)品的價格通常高于傳統(tǒng)農(nóng)作物,有的甚至是傳統(tǒng)作物的數(shù)倍,因而在中東部地區(qū)發(fā)展有機農(nóng)業(yè)有利于大幅度增加農(nóng)民收入,解決農(nóng)村增產(chǎn)不增收的問題。其次,相對于機械化程度較高的化學(xué)農(nóng)業(yè),有機農(nóng)業(yè)需要吸納相對較多的勞動力,這無疑有利于解決農(nóng)村剩余勞動力問題,有利于實現(xiàn)社會穩(wěn)定。而在中東部地區(qū)推廣有機農(nóng)業(yè)同樣需要大量的前期投入,如加強廣告宣傳,提升有機農(nóng)業(yè)的社會公信力,建立科學(xué)的有機農(nóng)業(yè)管理系統(tǒng),選育優(yōu)質(zhì)品種,科學(xué)防治病蟲害等,這些都需要大量的人力、物力資源投入。在有機農(nóng)業(yè)發(fā)展的初級階段,國家有必要在這些方面進行扶持。

(二)對有機農(nóng)業(yè)進行政策扶持的措施

從世界各國的經(jīng)驗來看,對有機農(nóng)業(yè)的扶持措施多種多樣,大體可以劃分為以下兩類:

1.財政補貼

財政補貼是對有機農(nóng)業(yè)進行扶持的一種重要方式。事實上,在當(dāng)前國際貿(mào)易形勢下,相對于化學(xué)農(nóng)業(yè),對有機農(nóng)業(yè)進行財政補貼不僅更具必要性,而且也更具可行性。對農(nóng)業(yè)的財政補貼一直是國際貿(mào)易中一個非常敏感的問題,如果對特定補貼對象的補貼數(shù)額超過一定的標(biāo)準(zhǔn),很容易誘發(fā)進口國的反補貼調(diào)查以及關(guān)稅壁壘。根據(jù)WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的有關(guān)規(guī)定,世界各個國家和地區(qū)實施的農(nóng)產(chǎn)品補貼政策按其性質(zhì)可以分為“黃箱”政策和“綠箱”政策,其中,“黃箱”政策被認(rèn)為可能產(chǎn)生貿(mào)易扭曲,各國必須做削減和約束承諾?！熬G箱”政策則被認(rèn)為不會引起貿(mào)易扭曲,各國沒有義務(wù)做出削減承諾[7]。而對有機農(nóng)業(yè)的財政補貼一般被劃歸為“農(nóng)業(yè)環(huán)境保護補貼”,屬于“綠箱”政策的范疇,一般不會引起進口國的反補貼調(diào)查和關(guān)稅壁壘?；谏鲜鲈?不少國家和地區(qū)都非常重視對有機農(nóng)業(yè)的財政補貼。例如,歐盟早在1992年就提出了“一般農(nóng)業(yè)政策”(Com-monAgriculturalPolicy,縮寫為CAP)改革,將農(nóng)業(yè)補貼的重點由一般農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向有機農(nóng)業(yè),以減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對環(huán)境的沖擊,同時解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過剩問題。此外,歐盟在2000年社會政策議程中,根據(jù)其農(nóng)村發(fā)展條例,允許從以下方面對有機農(nóng)場進行補助:農(nóng)業(yè)—環(huán)境計劃、投資協(xié)助、行銷協(xié)助、區(qū)域發(fā)展等[8]。又如在美國,如前文所述,2000年,美國農(nóng)業(yè)部正式公布了完整的有機農(nóng)業(yè)計劃,該計劃不僅涵蓋了類似歐盟2092/91規(guī)則的有機標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定問題,更涵蓋了扶持有機農(nóng)業(yè)的市場推廣和業(yè)者補貼等內(nèi)容[2]14。以美國2002年的農(nóng)業(yè)預(yù)算案為例,聯(lián)邦政府提供500萬美元進行有機認(rèn)證補貼,每個農(nóng)場主可以獲得高達(dá)75%的認(rèn)證補助費[6]520。與西方國家相比,我國有機農(nóng)業(yè)正處于起步階段,更需要來自政府的資金扶持。因此,我國應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的制度,將對有機農(nóng)業(yè)的財政補貼作為一項長效機制確立下來。具體而言,相關(guān)政策制度的建構(gòu)可以從以下兩個方面著手:首先,建立直接補貼機制。從經(jīng)濟學(xué)的角度看,對有機農(nóng)業(yè)的直接補貼實際上是一種資本轉(zhuǎn)移方式,即將納稅人的錢通過國家預(yù)算的方式補貼給有機農(nóng)戶,從而使有機農(nóng)戶受益。由于直接補貼分擔(dān)了有機農(nóng)戶的一部分生產(chǎn)成本,因而不僅有利于提高他們的生產(chǎn)積極性,而且有利于適當(dāng)降低有機農(nóng)產(chǎn)品的價格,避免因價格過高導(dǎo)致有機農(nóng)產(chǎn)品難以拓展市場。不僅如此,為了體現(xiàn)國家支持有機農(nóng)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策,還應(yīng)當(dāng)要求中央財政加大對積極發(fā)展有機農(nóng)業(yè)的地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。其次,國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)有機農(nóng)產(chǎn)品的認(rèn)證費用。如前所述,在有機農(nóng)業(yè)發(fā)展的初級階段,由于有機農(nóng)戶的生產(chǎn)規(guī)模較小,盈利能力較低,因而認(rèn)證費用在其生產(chǎn)成本中占據(jù)很大比例,對一些小型農(nóng)戶來說,認(rèn)證費用甚至可能構(gòu)成其進入有機農(nóng)業(yè)的行業(yè)門檻。在此情況下,由國家承擔(dān)部分或者全部認(rèn)證費用,無疑有利于減少有機農(nóng)戶的生產(chǎn)成本,降低其進入有機農(nóng)業(yè)的門檻。不僅如此,由國家承擔(dān)認(rèn)證費用,客觀上有利于強化對認(rèn)證機構(gòu)認(rèn)證行為的監(jiān)督,防止認(rèn)證機構(gòu)為爭搶客戶和市場進行違規(guī)認(rèn)證現(xiàn)象的發(fā)生。

2.市場推廣

如前文所述,消費者對有機產(chǎn)品的接受程度主要取決于其對這類產(chǎn)品安全性的認(rèn)知,他們很難自覺接受有機農(nóng)業(yè)因保護環(huán)境而增加的成本。有機農(nóng)業(yè)要獲得長遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展,必須獲得多數(shù)消費者對該產(chǎn)業(yè)全方位的認(rèn)知,也即多數(shù)消費者認(rèn)識到該產(chǎn)業(yè)與自身生存環(huán)境存在密切關(guān)系,并心甘情愿地為與之相關(guān)的成本買單。要使多數(shù)消費者認(rèn)識到這一點,僅僅依靠有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和銷售者的力量顯然是不夠的,政府部門作為公共利益的維護者,有義務(wù)通過宣傳教育等多種方式協(xié)助有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和銷售者進行市場推廣。具體而言,有機農(nóng)業(yè)的市場推廣可以從以下兩個方面著手:首先,對有機農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)營者減免稅費。由于有機農(nóng)產(chǎn)品的價格相對較高,因而目前很多消費者都是把有機農(nóng)產(chǎn)品作為高檔消費品,如禮物、孕產(chǎn)婦食品,而非一般消費品對待。相對于一般農(nóng)產(chǎn)品,有機農(nóng)產(chǎn)品所占有市場份額相對較小。正因為如此,經(jīng)營有機農(nóng)產(chǎn)品可能面臨盈利空間有限,甚至是虧本的問題。在這種情況下,經(jīng)營稅費的高低直接影響著經(jīng)營者經(jīng)營有機農(nóng)產(chǎn)品的積極性,也決定著有機農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的空間。其次,國家有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強對有機農(nóng)產(chǎn)品的宣傳。由于有機農(nóng)業(yè)維護消費者健康以及保障自然資源環(huán)境的效果不是立竿見影的,需要一個潛移默化的長期積累過程。因此,只有通過長期而充分的宣傳教育工作,使一般公眾不僅認(rèn)識到,而且堅定地相信有機農(nóng)業(yè)的各項價值,才能真正促進有機農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。要實現(xiàn)上述目的,國家有關(guān)部門有必要制定相關(guān)法律法規(guī),明確要求各級農(nóng)業(yè)行政機關(guān)設(shè)置專門的機構(gòu),負(fù)責(zé)有機農(nóng)業(yè)的宣傳和推廣。