部門預算編制及審核淺析

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摘要：隨著部門預算改革不斷深入，綜合預算管理、中期規(guī)劃管理、績效評價管理、政府采購預算等新內容不斷加入部門預算。部門預算編制及審核工作面臨著內容龐雜、數(shù)據(jù)量大、環(huán)節(jié)多、時間緊、監(jiān)管嚴等諸多挑戰(zhàn)；同時，也對部門預算編制的嚴肅性、科學性、透明度等提出了新要求。本文在對部門預算編制及審核進行簡要分析的基礎上，提出“編審一體化”構想，探討如何從系統(tǒng)架構、編制方式、審核方式、職責分工等方面著手融合編審環(huán)節(jié)，從而建立高效的部門預算編制及審核模式。

關鍵詞：部門預算；預算審核；編審一體化

一、部門預算編制及審核概述

1.部門預算編制

部門預算是各部門依據(jù)國家有關法律法規(guī)及其承擔的職能，所編制的反映部門所有收入和支出情況的綜合財政計劃，是政府各部門履行職能和促進各項事業(yè)發(fā)展的物質基礎。部門預算按照“二上二下”的流程編制。在“一上”階段，部門逐級審核匯總基層單位預算，并報送財政部門。在“一下”階段，財政部門對部門報送的預算進行審核后，提出總體建議，并經(jīng)特定批準程序，最后下達年度預算控制數(shù)。在“二上”階段，各部門根據(jù)“一下”的年度預算控制數(shù)來細化預算草案，并再次報送財政部門進行審核，財政部門審核后匯總編制總體預算草案。在“二下”階段，各級人大批準總體預算草案后，財政部門批復部門預算，各部門逐級向下批復。部門預算的內容涵蓋范圍廣，除了常規(guī)的財務收支預算外，還包括單位人員、薪酬、社保信息，以及預算項目申報管理、項目績效目標申報管理、資產(chǎn)存量和新增資產(chǎn)預算、“三公經(jīng)費”預算等內容。作為部門預算的有機組成部分，廣義的部門預算還包括預算執(zhí)行年度的預算調整和調劑、項目績效完成情況監(jiān)控和自評、臨時性預算相關數(shù)據(jù)采集等內容。

2.部門預算審核

預算審核是指部門預算主體對預算數(shù)據(jù)及資料的合規(guī)性、真實性、完整性、準確性、適當性、及時性等，按照相關的編制要求、審核標準和預設數(shù)據(jù)，進行分析、檢查、核對，并根據(jù)職責權限逐級批準的一種預算程序。參與部門預算編制和審核的單位及其內部職能機構，從廣義上來說都屬于部門預算主體。同一預算主體，尤其是處于預算工作流程中間環(huán)節(jié)的主體，可能既是預算編制主體，又是預算審核主體。比如，各部門作為預算審核主體，對下級基層預算單位的部門預算數(shù)據(jù)進行審核；同時，又在匯總下級單位部門預算的基礎上，編制本部門的中期規(guī)劃、預算草案，并向財政部門報送，成為預算編制主體。預算編制及審核的環(huán)節(jié)可以分為兩個層次。第一個層次是指在“二上二下”流程中，不同預算主體之間的預算工作環(huán)節(jié)，以及預算數(shù)據(jù)的流轉方式、方向。第二個層次是指根據(jù)職責分工不同，在預算主體內部的預算數(shù)據(jù)編制及審核的環(huán)節(jié)。因此，待審核的預算數(shù)據(jù)按照來源不同，也可以分為兩類：其他預算主體編制報送的預算數(shù)據(jù)、本主體內部編制產(chǎn)生的預算數(shù)據(jù)。編制要求或審核標準，按照性質可分為三類。一是時間性要求，指各級預算主體在各個預算工作環(huán)節(jié)，都要在規(guī)定的時間范圍內編制、報送或審核預算。二是程序性要求，指預算數(shù)據(jù)的流轉和批準要符合規(guī)范的流程，流程不能缺失，先后順序不得倒置，如“二上二下”預算編報流程。三是內容性要求，指預算數(shù)據(jù)及相關資料要合法、真實、完整、準確。合法性是指預算內容要符合《中華人民共和國預算法》等相關規(guī)定。真實性是指預算編制應根據(jù)實際職能和年度工作安排進行測算，如實填報各項預算收支，不得通過虛構業(yè)務、虛增人員等方式虛增預算。完整性是指要充分、合理地預計各項收支，將所有屬于預算編制范圍內的收支都納入預算編報。準確性一方面是指預算收支、結轉結余資金等測算應該科學合理，與當年決算數(shù)據(jù)相比，不應該出現(xiàn)不合理的偏差；另一方面是指特定的預算數(shù)據(jù)，應該與事先確定的預置數(shù)據(jù)一致。

二、部門預算編制及審核存在的問題

部門預算編制及審核涉及各級預算主體，貫穿于部門預算工作的各個環(huán)節(jié)，相互影響。大部分工作量主要集中在基層預算單位、財政部門等幾類主體中。一般來說，這幾類主體既是編制主體，同時也是審核主體。當前，部門預算編制及審核實際工作中存在的各種問題和不足，也主要與這幾類預算主體有關。

1.編制及審核過程反復

報送預算數(shù)據(jù)至審核環(huán)節(jié)之后，如果審核不能通過，應根據(jù)反饋信息進行修改并再次報送。在預算編制質量不高或數(shù)據(jù)復雜易錯的情況下，這種修改、編制、報送、審核的過程可能會重復多次。如果出現(xiàn)跨越連續(xù)環(huán)節(jié)的預算數(shù)據(jù)，審核后被退回，那么在連續(xù)環(huán)節(jié)上的所有預算主體，都要再進行新的一輪預算編報及審核流程。例如，財政部門對上報的預算草案審核后，提出相應的修改意見，那么從基層預算單位開始，需要按財政部門的相關要求修改原始數(shù)據(jù)，并逐級上報至部門，部門審核匯總后，重新修改部門預算草案并上報財政部門，財政部門再次對部門預算草案進行審核。

2.上級編報要求與下級填報過程脫節(jié)

一般來說，各級編報主體會根據(jù)上游主體的編報要求，并結合本級主體的實際情況，提出逐級細化的預算編制要求，據(jù)此對本級主體和下游主體的預算進行審核。例如，相關部門對下級預算單位的審核過程，一方面，本部門會根據(jù)預算工作計劃和實際情況，向下級預算單位傳達相應的預算編報及審核要求。另一方面，上游預算主體對本部門提出的某些預算要求，也會由本部門轉達給下級預算單位，本部門可能會對相關要求進行細化，從而使相關要求更加具體和詳細。編報要求與填報過程脫節(jié)的問題，首先體現(xiàn)在逐級轉達的過程中。相關要求可能被曲解、信息可能丟失，造成編制出的預算并不符合上級要求，上報預算被駁回并要求修改。這種情況更容易出現(xiàn)在跨級預算主體之間，對預算編制工作的不利影響也較為嚴重。其次，同一預算數(shù)據(jù)可能面臨多方審核的問題。例如，基層預算單位的部門預算數(shù)據(jù)，可能面臨上級預算單位、財政部門等多個主體的審核。多方審核會造成審核工作重復，偶爾還會出現(xiàn)審核要求互相矛盾的情況。

3.預算信息系統(tǒng)不完善

財政部門開發(fā)了部門預算工作平臺，相關預算主體通過該平臺，開展預算編制、報送、審核、批復等預算工作。在早期的部門預算編報工作中，使用的是單機版的預算編報軟件；自2019年開始，財政部門開發(fā)了網(wǎng)絡版系統(tǒng)，用于部門預算編報工作。相較于單機版軟件，網(wǎng)絡版系統(tǒng)在數(shù)據(jù)傳遞效率、明確職責分工、多崗位協(xié)同編報等方面有所改善，但是仍然存在不足之處。比如，未貫通全部預算編報流程環(huán)節(jié)、自定義審核功能缺失、數(shù)據(jù)填報導入功能不完善。目前，部門預算管理信息系統(tǒng)沒有和各類業(yè)務系統(tǒng)相結合。部門預算編報系統(tǒng)和預算執(zhí)行、資產(chǎn)管理、政府采購等其他業(yè)務系統(tǒng)，未能全面貫通、銜接交互、共享數(shù)據(jù)。例如，基層預算單位編制政府采購預算，由于需要采集較為詳細的政府采購預算數(shù)據(jù)，而部門預算編報系統(tǒng)填報的政府采購內容較為簡單；單位在編制政府采購預算之前，先要通過其他系統(tǒng)或其他方式，采集詳細的政府采購數(shù)據(jù)；然后，再將上述詳細數(shù)據(jù)轉換成部門預算格式，填入部門預算系統(tǒng)中。另外，填報兩個系統(tǒng)增加了預算編制的工作量，并且在填報之后，還需要對兩個系統(tǒng)的數(shù)據(jù)進行核對，以保證數(shù)據(jù)的一致性，這也增加了預算審核的工作量。

4.過于依賴人工方式審核

人工方式審核不可或缺，但也存在較多弊端。首先，人工方式審核耗費時間長、效率低下。其次，預算數(shù)據(jù)較為復雜，人工審核容易出錯，而且容易遺漏，無法做到面面俱到。最后，人工審核的質量過于依賴個人的專業(yè)水平，但是個人很難掌握所有的審核要求和規(guī)則。另外，在多人審核時，每個人對審核要求的理解不同，難以保證審核標準的一致性，審核質量無法得到保障。

三、部門預算“編審一體化”構想

為提高預算編制及審核的效率，保證預算數(shù)據(jù)質量，解決預算工作中存在的問題，因此，對部門預算編制及審核工作的基礎、權限、方式、規(guī)則、流程等內容，提出一體化融合的構想，從而實現(xiàn)“編審一體化”。

1.基礎設施

為了實現(xiàn)“編審一體化”，首先需要具備高效、安全的信息網(wǎng)絡，以及數(shù)據(jù)安全保護措施，以保證預算數(shù)據(jù)的安全傳遞和存儲。其次，需要建立能夠實現(xiàn)相應功能的預算編制及審核軟件系統(tǒng)。該軟件系統(tǒng)將面向所有參與部門預算編報及審核工作的預算主體。最后，在實現(xiàn)“編審一體化”基本功能的基礎上，還可針對當前預算信息系統(tǒng)的不足進行完善，以實現(xiàn)預算編制、執(zhí)行、決算、資產(chǎn)、政府采購等各項業(yè)務的全面貫通、銜接交互、有效制衡，推進財政系統(tǒng)與部門系統(tǒng)互聯(lián)互通、信息共享。

2.權限配置

“編審一體化”系統(tǒng)用戶實行分級授權管理。日常操作用戶可分為兩類，編報類和審核類；分別對應預算編制報送權限和審核批準權限。除此之外，還可以為技術人員分配系統(tǒng)設置、維護、開發(fā)方面的權限，但不能同時設定預算編制報送權限和審核批準權限。具有預算填報需求的各級預算主體應該配置編報類權限，這類權限需要結合部門預算工作流程和職責進行設置。例如，根據(jù)人事管理、項目管理、資產(chǎn)管理、財務管理等不同職責劃分，分別設置不同的預算填報內容。承擔預算審核職責的預算主體應該配置審核類權限，用于外部主體上報預算或本級主體編制預算的審核工作。審核權限所對應的預算內容，應該根據(jù)實際工作需要進行劃分，不一定與預算編報職責的相關內容一一對應。

3.審核方式

首先，在審核預算數(shù)據(jù)時，利用計算機相關技術手段，按照事先配置的電子化規(guī)則或預置數(shù)據(jù)，進行自動比較、分析、驗證等操作，以判斷其是否滿足時間性、程序性、內容性等審核要求，并反饋審核結果，以達到既定的審核目的。其次，對于非標準數(shù)據(jù)的模糊檢查判斷，以及系統(tǒng)內預算數(shù)據(jù)與系統(tǒng)外資料信息的比較、分析、驗證等審核，計算機審核可能無法勝任，必須依靠具有專業(yè)知識和職業(yè)判斷力的工作人員進行審核。例如，項目績效文本內容是否完善，編制內人員數(shù)與附件資料是否一致，新增購置車輛和設備的理由是否充分等。最后，計算機審核速度快、結果準確、效率高，適合大量數(shù)據(jù)的檢查工作。在保證審核效果的情況下，應該充分利用各種前沿技術手段，如大數(shù)據(jù)技術、人工智能技術。

4.審核規(guī)則

事先配置審核規(guī)則和預置審核數(shù)據(jù)，屬于審核類權限用戶的職責。審核規(guī)則和預置審核數(shù)據(jù)的質量，對實現(xiàn)審核目標具有十分重要的作用。同時，計算機審核的審核結果應該及時、詳細地反饋給相關用戶。根據(jù)審核結果的后續(xù)應對方式不同，審核規(guī)則可以分為三種類型：提示性審核、核實性審核、強制性審核。提示性審核表示符合審核規(guī)則，通過了審核并可以上報，但會提醒編制主體適當關注提示信息；核實性審核表示沒有通過審核規(guī)則的檢驗，數(shù)據(jù)可能存在錯誤或不當之處，也可能是特例情況導致的，需要通過修改數(shù)據(jù)，或保留數(shù)據(jù)但需要填寫核實性說明才能上報，核實性說明是對相應預算數(shù)據(jù)的解釋說明，該說明應清晰、充分、適當；強制性審核表示數(shù)據(jù)存在錯誤，不符合審核規(guī)則且不可能存在特例情況，出現(xiàn)該類錯誤的預算如果不修改正確就不得進行上報。預置審核數(shù)據(jù)是指特定審核規(guī)則發(fā)揮作用所必須使用的，預先存儲在系統(tǒng)中的確定數(shù)據(jù)和資料。比如，在“一下”階段財政部門下達的預算控制數(shù)、新增資產(chǎn)控制數(shù)等。

5.流程綜述

首先，由各級預算主體使用審核類權限，設置本級的審核規(guī)則、預置審核用數(shù)據(jù)、編寫審核公式。其次，具有預算編制職責的主體，使用編報類權限進行預算編制，并上報上級主體；在填寫或上報的過程中，隨時可以按照已設置的審核規(guī)則進行數(shù)據(jù)核驗，審核無誤的預算方可進行上報。最后，能成功上報的預算，相當于完成了預算審核，避免了上報、審核、報錯、修改、重新上報的低效編審模式。另外，因為審核規(guī)則可以多層級生效，在編制過程中就可以滿足多層次、多主體的審核要求，避免了多方審核、重復審核。

四、結語

部門預算“編審一體化”建設，可以有效提升預算管理信息化水平，將大大提升部門預算編制及審核的效率，改善數(shù)據(jù)質量，減輕編審工作量，縮短部門預算工作周期。但是這項工作涉及編制方法、管理模式、運行機制和職責配置等多方面的優(yōu)化，不僅依賴現(xiàn)實的技術條件和安全保障措施，還需要以財政部門為首的各部門的大力推進和積極參與，不可能一蹴而就，需要逐步完善。

參考文獻

1.王瑩.淺析事業(yè)單位預算編制的問題與對策.現(xiàn)代審計與會計，2020（9）.

作者:沈杰 單位:中國科學院合肥物質科學研究院