新農(nóng)保體制建構爭議及其優(yōu)劣勢

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本文作者：陳梅蘭 單位：平潭縣社會勞動保險管理中心

從1998年到2005年末的這七年間，農(nóng)村養(yǎng)老保險的參保人數(shù)非但沒有上升，反而一直在10%這個目標以下徘徊。通過不斷探索，在2008年，黨中央在十屆三中全會上提出建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的目標和要求。自2009起，全國開展了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的試點，開始了新一輪的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設。

學術界對于建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的爭議焦點

新舊農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度之間，既有相同之處，也有不同之處，從老農(nóng)保制度的實施過程來看，雖然經(jīng)歷了穩(wěn)步發(fā)展的階段，但也有著缺陷和弊端。因此，在提出建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度初期，學術界的專家學者仍有著不同的觀點。如何正確、客觀地看待新舊農(nóng)保，如何推陳出新、科學地部署，政府、全社會如何配合，在新制度的實施過程中可能發(fā)生問題時如何有效預防并及時解決，如何避免重蹈覆轍，成為了專家學者爭論的焦點。

在制度的可行性研究中，一種觀點認為：全面實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的客觀條件目前還沒有完全具備，在實施范圍的選擇上，既要考慮經(jīng)濟指示，又要考慮社會意義，應該客觀面對國家經(jīng)濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，有選擇性的確定優(yōu)先發(fā)展的城市區(qū)域，不能全面鋪開，一概而論。另一種觀點認為：全面實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的基本條件已經(jīng)完全具備。第一，國家的經(jīng)濟實力可以確保基金的穩(wěn)定、及時到位；第二，農(nóng)業(yè)的基礎地位降低，農(nóng)民涌入城市務工，留守農(nóng)民老齡化現(xiàn)象嚴重，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率急劇下降，亟待生活保障制度的實行；第三，信息的發(fā)達使得政府的宣傳及時到位，使農(nóng)民意識到社會保障的重要性，全民參保意識顯著提高；第四，國家經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)不平衡，因此不能在農(nóng)村社保工作上再出現(xiàn)偏差，應該因地制宜，針對各地的實際情況適當調整政策方向，在全面鋪開的基礎上，讓每位農(nóng)民都能得到社會保障的福利。

在責任主體的選擇上，學者普遍認為，政府應擔負起社會保障基金的主要責任。第一，國家強制力可以保證財政供款及時；第二，各級政府主管部門可以有效施行監(jiān)督機制；第三，社會保障本身就是政府行為，政府的責任不可推卸；第四，傳統(tǒng)農(nóng)村社保具有商業(yè)保險的性質，政府職責的缺失使得農(nóng)村社保失去了社會共濟性的特點。個別學者提出一種擔憂，中國有七億農(nóng)民，而政府的財力畢竟有限，一旦資金鏈斷檔，補貼責任將不知由誰承擔。他們認為，養(yǎng)老金領取高峰期尚未到來，必須提前未雨綢繆，防患于未然。學術界的爭議，無疑給制度的本身提出許多現(xiàn)實問題，也使政府和全社會可以站在現(xiàn)實角度理性思考問題。新制度的推行必須要摒棄舊制度的缺點，要考慮周全，一方面考慮國家綜合實力，另一方面考慮社會、農(nóng)民本身的能力，不能將一項社會福利衍變成為國家、社會、農(nóng)民的負擔。

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的SWOT分析

2011年9月舉行的“全國農(nóng)村老齡問題高峰論壇”上了這樣一組數(shù)據(jù)：第六次全國人口普查結果顯示，農(nóng)村人口的老齡化比例為15.40%，已高出全國平均值。在社會養(yǎng)老保險制度中，國家首先開展了城市社保工作，經(jīng)過十幾年的飛速發(fā)展，城市社會養(yǎng)老保險制度基本實現(xiàn)目標，城市人口老有所養(yǎng)、老有所依的問題已得到基本解決。不過，由于農(nóng)村一直是以家庭和土地養(yǎng)老方式為主，大量青壯勞力的流出使得這一方式受到挑戰(zhàn)，農(nóng)村對社會保障這一公共產(chǎn)品的需求與日俱增。在這種情況下，依靠社會養(yǎng)老保險制度來解決農(nóng)民的生產(chǎn)、生活、養(yǎng)老等問題，滿足農(nóng)民的自身需求，已成為當務之急。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度（簡稱“新農(nóng)保制度”）要求，只要農(nóng)民參保就有補貼。政府對于正常連續(xù)繳費的農(nóng)民參保人會給予補貼，實行統(tǒng)籌和個人賬戶相結合。新制度的門檻低，收費的標準設立了不同繳費檔，農(nóng)民可根據(jù)自身情況靈活進行選擇。新農(nóng)保制度還特別關注了一些特殊群體，如殘疾人（一、二級）、享受低保人員等，達到政策要求的這類人員，既不需要繳納個人賬戶費用，還會享受政府補貼，充分體現(xiàn)了制度的優(yōu)越性。在政府工作計劃中，還把被征地農(nóng)民、農(nóng)民工做為重點扶助對象，依農(nóng)民工的流動性特點，設立可在城市間聯(lián)網(wǎng)、調整轉換的方式，提高機動性。由此可見，新農(nóng)保制度的施行對于解決老有所養(yǎng)、老有所依的問題十分有益。

“三農(nóng)”問題的提出，體現(xiàn)了國家依靠工作反哺農(nóng)業(yè)的決心。以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，主要是要解決城鄉(xiāng)收入差距問題，而農(nóng)村社會養(yǎng)老保險正是先從基本生活保障上解決農(nóng)民養(yǎng)老問題，帶動農(nóng)民回歸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保障。另一方面，社會養(yǎng)老保險制度也可以解決農(nóng)民勞動與就業(yè)問題。通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場格局，建立工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的機制，使得農(nóng)村工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、機械化水平大大提高，通過建立城鄉(xiāng)市場，通過激勵機制、合理的分配制度及保障制度，使農(nóng)民在家鄉(xiāng)也能實現(xiàn)務工，改善農(nóng)民外出就業(yè)現(xiàn)象。

近幾年，農(nóng)村家庭普遍面臨空巢現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)用地的征用、農(nóng)民外出務工、人口老齡化，使得農(nóng)村家庭的結構發(fā)生了極大變化。勞動力的轉移使得空巢家庭越來越多，而留守人員普遍勞動力降低或喪失，維持基本生活都比較困難，子女無法在身邊養(yǎng)老問題愈加突出。新制度的實施，首先會緩解留守人員的生活壓力，也會減少外出勞動力的后顧之憂。城鄉(xiāng)結合部的建立，在增加農(nóng)民留在家鄉(xiāng)就業(yè)機會的同時，也解決了一部分老人的養(yǎng)老問題。

城市和農(nóng)村的社會保險體系的公平、穩(wěn)步發(fā)展，是國家經(jīng)濟進步的重要體現(xiàn)。全面推行農(nóng)村社保制度，有利于農(nóng)民的教育、務農(nóng)、務工、就業(yè)等方面機率的提高。但是，隨著經(jīng)濟的發(fā)展、國家的進步，社保制度的發(fā)展不能只講效率。擴大覆蓋面要在保證公平公正的基礎上，要盡可能地實現(xiàn)社保制度的最終目的———人文關懷。在實施過程中，更要注重公平公正對待每一個農(nóng)民個體，真正讓社保制度發(fā)揮出社會補償作用。

新農(nóng)保制度的基礎和指導思想還停留在《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》上，除此以外沒有頒布任何相關的法律進行約束，使得我國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度缺少法律層面的效力。由于缺少法律約束，各級政府對制度的執(zhí)行力也不盡人意。發(fā)展不平衡、效率低下、存在克扣截留等不正常現(xiàn)象還時有發(fā)生。因此，在2000年至2006年期間，農(nóng)村參保人數(shù)明顯下降，表現(xiàn)出了極大的不穩(wěn)定性，農(nóng)民的參保意識開始動搖。法律制度的缺失，成為社保制度有效實施的最大障礙。

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度目前的社會監(jiān)督機制尚未建立健全，執(zhí)行過程完全依賴行政手段，而行政權利在百姓心中是最容易被利益驅化的，缺乏公平性、權威性?；鸬谋９芎桶l(fā)放缺少透明度，主管部門壟斷權利，各地因社保金挪用、截留而發(fā)生的貪污腐敗、行政失職等現(xiàn)象屢有發(fā)生。在這種情況下，社會呼喚國家成立專門的監(jiān)督管理部門，建立行之有效的監(jiān)督管理機制，保證和促進制度的實施和發(fā)展。

盡管各地都出臺了維護農(nóng)民工的政策，一些城市還建立了農(nóng)民工勞動力市場，為農(nóng)民工務工、就業(yè)提供了良好的服務。但是，拖欠工資、工傷和職業(yè)病得不到賠償和救治、子女上學難、工作不穩(wěn)定等現(xiàn)象還非常普遍。這些現(xiàn)象也使得農(nóng)民工不停在各城市間輾轉。在這種情況下，社保制度如何能適應農(nóng)民工的流動性特點，既能及時轉入農(nóng)民工新到城市，又能保證不會因頻繁的轉入轉出而使資料出現(xiàn)偏差，這是一項重要課題。如果這項課題不能得到解決，那么這部分流動大軍將會是首先放棄參保的人群，無疑會造成制度實施的巨大阻力。

在養(yǎng)老金發(fā)放過程中，因為各地繳費過程中的標準和要求不統(tǒng)一、領取方式不靈活等問題，使養(yǎng)老保險的繳納和領取成為了農(nóng)民的精神負擔。許多農(nóng)民對于政策的理解出現(xiàn)偏差，形成一種個人沒有享受到待遇反而還要支出的不正確觀念。歸根究底，這都不是農(nóng)民的錯，是政府主管部門的宣傳解釋不到位。有些部門負責人，對于農(nóng)民的疑問不屑一顧，只言片語便打發(fā)了；有些負責人甚至自身對政策的理解都不透徹，更別提為百姓正確解答。較低的工作效率、不及時的宣傳、不恰當?shù)慕獯穑汲蔀榱藝覍嵤┻@項惠民政策的絆腳石。政府應該切實擔當起職責，做好相關人員的培訓，提升為農(nóng)民兄弟服務的意識。只有把政策解釋到實處，才能把制度落實到實處，才能使老百姓真正得到實惠。

總理于2011年6月1日主持召開了國務院常務會議，會議討論決定自2011年7月1日起，啟動城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點工作，2011年底實現(xiàn)試點覆蓋范圍達到60%的地區(qū)，在2012年在全國范圍內基本實現(xiàn)全覆蓋。開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點，是黨中央、國務院作出的一項重大決策，是一項加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系的重要工程，是促進農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展、提高農(nóng)民生活質量的一項重要舉措。要特別強調的是，在開展試點的過程中，還要注意科學選擇不同類型的試點，使試點具有廣泛的代表性，這樣才能為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在全國逐步推廣、探索經(jīng)驗奠定良好的基礎。同時在實施過程中，必須正確把握和嚴格遵循國務院要求的“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的基本原則，認真切實貫徹落實中央確定的各項政策措施，同時必須要確保政府補貼資金及時足額到位，保證基金安全，絕不允許任何層級單位擠占挪用。各級政府和相關單位更要特別重視，加強責任心，認真履行職責，密切協(xié)調配合，互相監(jiān)督檢查，在多方合力下，保證政策全面落實到基層，真正給農(nóng)民帶來實惠。在市場化運營中，商業(yè)保險積累了豐富的管理經(jīng)驗，具有極強的風險處理能力。在中間服務中，商業(yè)保險在管理結算、支付效率、運作流程上能夠提供一系列專業(yè)、優(yōu)質的服務。如果能將商業(yè)保險加入到社會養(yǎng)老保障當中來，將會成為運用市場機制改善公共服務的最有力武器，成為提高社會保障水平的最佳手段。所以，發(fā)揮商業(yè)保險的補充作用，將對完善社會養(yǎng)老保障制度的結構起到支持作用。

經(jīng)濟的迅猛發(fā)展使全國各地的經(jīng)濟處于一種非均衡狀態(tài)，具體表現(xiàn)在教育、醫(yī)療、住房、收入、社會保障等各個方面。收入水平?jīng)Q定消費水平，只有增加農(nóng)民收入才能提高農(nóng)民的購買能力，才能有效地開拓農(nóng)村消費市場。然而，目前農(nóng)民的收入仍處于較低水平。只有盡快改善城鄉(xiāng)發(fā)展狀況，縮小貧富差距，使城市人和農(nóng)民均能享受平等的生活，才能保障國家和社會穩(wěn)定，促進國家經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。老年人口的比例同勞動力的總負擔率成正比，老年人口比例小，則勞動力負擔輕，老年人口比例大，則勞動力負擔重。當人口老齡化現(xiàn)象嚴重時，則退休金、養(yǎng)老金的領取人數(shù)越來越多，國家財政壓力將急劇增大，社會負擔加重，家庭的養(yǎng)老責任更加繁重。老齡人口的醫(yī)療費、保健費、生活費用支出會隨著老齡人口的增多而拉高，而對于住房、電器、私家車輛等消費品的需求將大大降低。消費重心的偏移以及消費能力的減退，必然會成為經(jīng)濟發(fā)展的障礙。步入老年后，老年人的社會角色已完成，可以回歸家庭安度晚年，因此收入趨于穩(wěn)定，個人儲蓄將大大減少，將會限制社會投資的發(fā)展。老年人口比例的上升則意味著勞動力人口比例的下降，導致勞動力的缺乏，對經(jīng)濟發(fā)展尤為不利。而農(nóng)村人口老齡化現(xiàn)象更為嚴重，必將制約農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

綜合以上SWOT形式的分析，可以得出這樣一個基本結論，即完善的社會保險體系，應該包括制度體系、管理服務體系、監(jiān)管體系三個方面內容，這是構成驅動社會保險事業(yè)前進的“三個輪子”，三者之間是相互影響、相輔相成的，任何一方的缺失或短板，都會影響社會保險整體目標的實現(xiàn)，削弱社會保險的功效。制度是前提，是根本，沒有制度，就無從談及管理服務與監(jiān)管，而管理服務與監(jiān)管是基礎，是保證，沒有健全完善的管理服務與監(jiān)管，再好的制度都不能很好地落實，農(nóng)民就很難感受到制度的好處，制度就不能得到農(nóng)民的擁護，實施效果就會打折扣以至難以持續(xù)。就當前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立、發(fā)展而言，更是如此，更須高度重視，三者不可偏廢。