財政管理體制創(chuàng)新的難題

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缺乏主體稅種，地方稅體系沒有真正建立起來

(一)地方政府財政權(quán)力較小，地方財政收入增長緩慢雖然自實行分稅制以來，山東省地方財政收入呈現(xiàn)出增長態(tài)勢，但總體來看大部分年份不及地方財政支出的增長速度。在實行分稅制的前兩年1995和1996年，地方財政收入的增長幅度相對較大，超過30%，但隨后幾年有較大幅度的下降，最低年份只有6．46%。另一方面，地方財政支出則呈剛性增長態(tài)勢。見表1。由于山東省各級財政的財力偏小，致使地方政府財政供給能力較差。從表2可以看出，省級財政自給能力最弱，平均只有62%。市級財政自給能力較強，十一年來平均維持在82%?？h級財政平均為69%，財力較為緊張，缺口較大。

(二)收入劃分不科學(xué)，地方分享收入比重較低山東省中央、省與市以下主要稅種劃分情況如表3。這種劃分方法，存在一定的不合理性:(1)中央和省級收入較多，市、縣級收入較少。中央和省級將主要稅種集中，共享稅集中比例也較高，占有財政資源較大，而基層財政所占有的財政資源相對較少，造成基層地方財力嚴重不足。如濰坊市凈上解中央、省90億元，上解資金過多，造成地方財政的緊張。另一方面，從圖1可以看出，山東省地方稅收收入中營業(yè)稅占了近一半(43．44%)，成為地方稅收收入的主要來源，而增值稅只占29．95%，作為第一大稅種的增值稅大部分交于中央。由于營業(yè)稅主要來源于第三產(chǎn)業(yè)，對營業(yè)稅的過多依賴會影響產(chǎn)業(yè)的均衡發(fā)展。(2)各級地方政府缺乏主體稅種，對非稅收入依賴嚴重。2010年山東省非稅收入達599．85億元，占地方一般預(yù)算收入的21．8%，在非稅收入中，土地出讓收入又占有較大比重，這也是山東省的普遍現(xiàn)象。

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，財政收支區(qū)域差距較大

(一)地區(qū)間財政收入差距較大我省排名第一的青島市2010年財政一般預(yù)算收入為452．61億元，占全省一般預(yù)算總收入的16．46%，收入總量比萊蕪、日照、聊城、德州、菏澤五市的總收入還多。從區(qū)域上看，山東省東部地區(qū)的財政收入情況要大大好于中部地區(qū)和西部地區(qū)①。東部地區(qū)四個市的地方一般預(yù)算總收入達到1011．11億元，大于中部地區(qū)六個市的地方一般預(yù)算總收入741．29億元和西部地區(qū)七個市的一般預(yù)算總收入693．46億元。見表4。

(二)東西部地區(qū)人均財政收入差距不斷拉大2005年東部地區(qū)人均一般預(yù)算收入為1490元，西部為694元，相差796元，2009年東部地區(qū)人均一般預(yù)算收入為3014元，西部地區(qū)為1486元，相差1528元，絕對差距呈逐年擴大趨勢。人均一般預(yù)算收入差距在各地市之間表現(xiàn)更為明顯，2009年青島市人均一般預(yù)算收入最高，為4435元，是菏澤市人均一般預(yù)算收入的6倍。見表5。

(三)縣鄉(xiāng)財政收入不均衡地市內(nèi)部的縣鄉(xiāng)財政收入也存在一定的不平衡。以濰坊市為例。2010年，2個縣級市的地方財政收入壽光市32．3億元、諸城市31億元，分別位居全省第3位和第5位。其中另外有7個縣市區(qū)地方財政收入超過10億元，在全省144個縣市區(qū)中處于中等以上水平。同時2個縣區(qū)排名在100名以后，其中坊子第106位，臨朐第113位，收入規(guī)模最大的市是最小縣的7．5倍。全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)展也不均衡，其中，地方財政收入超過3億元的有2個街辦，分別是壽光市密州街辦3．1億元、諸城市圣城街辦3億元，超過2億元的有2個街辦，分別是高密市朝陽街辦和諸城市龍都街辦，均為2．1億元。但地方財政收入不足300萬元的有6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)不足200萬元。貧困縣安丘市2010年，地方財政收入完成60466萬元，按總?cè)丝谟嬎?，人均地方財政收?38元，不到濰坊市人均水平2333元的1/3。可用財力121391萬元，按財政供養(yǎng)人員25658人計算，人均可支配財力4．73萬元，比濰坊市人均水平低4．72萬元，僅為濰坊市的一半。同時，安丘市2010年市本級財政收入完成35162萬元，增長13．2%;鎮(zhèn)級財政收入完成25304萬元，增長33．2%，鎮(zhèn)級收入增速較快，但各鄉(xiāng)鎮(zhèn)間發(fā)展也不平衡，從地方收入總量看，超過6000萬的有2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，500萬以下的有6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。從收入增幅看，10個鎮(zhèn)收入增幅超過30%，2個鎮(zhèn)增幅偏低。

(四)財政支出水平也存在明顯差異山東省地方財政支出也存在明顯的東中西部差距，2010年東部地區(qū)四市財政支出占到全省的31．73%，而其人口只占全省的28．83%。青島一個市的財政支出占到全省的12．85%，比西部地區(qū)聊城、濱州和菏澤三市的財政支出總和還多。因而，青島市的財政自給能力最高，自給率為85．01%，位居全省第一位;淄博市為80．44%，位居第二位;濟南市以79．01%，位居第三位;最低的是菏澤市，只占45．3%，比青島市低35．14%。

轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范

(一)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度未能實現(xiàn)調(diào)節(jié)地區(qū)財政收入差距的目標目前，山東省省級對下級的返還性收入主要是各項稅收返還，這是按照稅制改革時確定的保各地既得利益的原則以稅收來源地為基礎(chǔ)進行分配的，既與公平分配目標無關(guān)，也不存在特定的財政調(diào)控目標。如山東省濰坊市作為一個東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，2010年收到上級返還收入258781萬元，占上級轉(zhuǎn)移支付的26．1%，包括增值稅和消費稅返還167854萬元，所得稅基數(shù)返還66482萬元，成品油價格和稅費改革稅收返還18001萬元，營業(yè)稅基數(shù)返還4221萬元，電力石油石化有色金屬中央四大部門企業(yè)稅收返還2223萬元。而濱州市2010年收到上級返還收入107195萬元，占上級轉(zhuǎn)移支付的18．5%，包括增值稅和消費稅返還65204萬元，所得稅基數(shù)返還30013萬元，成品油價格和稅費改革稅收返還1681萬元，營業(yè)稅基數(shù)返還9524萬元，電力石油石化有色金屬中央四大部門企業(yè)稅收返還773萬元。相比而言，濱州市所得的一般性稅收返還更少一些。

(二)省本級財政資金有限，調(diào)控能力弱化目前山東省財政轉(zhuǎn)移支付資金雖然初具規(guī)模，但與需要的資金規(guī)模仍然存在較大差距。這一方面是由于中央對省級轉(zhuǎn)移支付力度不夠，更重要的原因在于省級財政能力有限。省本級財政收入占全省地方財政收入的比重持續(xù)偏低，1994年分稅制財政改革后，該比重為14．32%，2002年的所得稅、營業(yè)稅分享改革雖然提高了省級財政的比重，達到15．69%，在一定程度上提高了省級財力集中程度，但經(jīng)過一年的博弈調(diào)整，2003年又下降至13．61%。與此同時，省級財政卻承擔了較多的支出責任。由于省本級財力不足，對下轉(zhuǎn)移支付規(guī)模只得被動縮小，影響了省級財政的調(diào)控能力。

(三)一般性轉(zhuǎn)移支付所占比重較小，支付辦法缺乏科學(xué)性和規(guī)范性現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)中，一般性轉(zhuǎn)移支付辦法普遍缺乏科學(xué)性、規(guī)范性。一是省、市在計算確定對設(shè)市、縣基本轉(zhuǎn)移支付財力時，大多以財力缺口和人均財力的差異來確定，沒有過多地考慮經(jīng)濟發(fā)展水平、人口狀況、預(yù)算外財力等綜合因素，轉(zhuǎn)移支付補助辦法相對簡單。二是轉(zhuǎn)移支付不能有效縮小區(qū)域內(nèi)橫向財力差異。尤其是市對縣財政管理體制，基本是執(zhí)行省對下的管理體制，實施“一刀切”管理，對區(qū)域內(nèi)各縣的經(jīng)濟條件差異和財力差異考慮較少。三是一般性轉(zhuǎn)移支付所占比例較小。以山東省冠縣為例，2010年冠縣共收到上級各類轉(zhuǎn)移支付資金92049萬元，其中:返還性收入6682萬元，占轉(zhuǎn)移支付資金總額的7．2%;一般性轉(zhuǎn)移支付52617萬元，占57．2%;專項轉(zhuǎn)移支付32750萬元，占35．6%。雖然從表面上看，一般性轉(zhuǎn)移支付所占比重較大，但由于其用途繁多，留給地方自己支配統(tǒng)籌使用的資金比較少，增量不大。冠縣2010年工資性、均衡性、稅費改革以及縣級財力保障轉(zhuǎn)移支付31003萬元，占轉(zhuǎn)移支付總量的33．8%，同時調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、均衡性轉(zhuǎn)移支付、稅費改革轉(zhuǎn)移支付每年固定不變，縣級基本財力保障轉(zhuǎn)移支付僅比2009年增加了2980萬元，而具有專項用途的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付增量達到2億多，縣級可自由支配的財力較少。

(四)專項轉(zhuǎn)移支付收入占上級補助收入過大，且使用不規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付數(shù)額過大，而相當部分專項轉(zhuǎn)移支付并未體現(xiàn)出特定的政策目標，涉及了幾乎所有的本屬下級政府支出范圍的支出項目。2010年，濰坊市專項轉(zhuǎn)移支付收入占上級轉(zhuǎn)移支付的39．9%，濱州市專項轉(zhuǎn)移支付收入占上級轉(zhuǎn)移支付的40．3%，由于專項轉(zhuǎn)移支付往往需要地方政府配套經(jīng)費，具有更大的資金配套能力的發(fā)達地區(qū)更易獲得資金流入，而一些經(jīng)濟落后地區(qū)，由于缺乏資金安排配套，反而加重了地方財政負擔，調(diào)節(jié)能力大大減弱。另一方面，專項資金使用不規(guī)范。一是資金分配缺乏比較規(guī)范的標準和依據(jù)，存在“撒胡椒面”現(xiàn)象，存在“討價還價”甚至“人情款”的問題，導(dǎo)致資金使用效益低，難以發(fā)揮專項撥款應(yīng)有的引導(dǎo)和配置作用。二是專項轉(zhuǎn)移支付的立項審批不規(guī)范，項目的確定和范圍選擇不盡合理。比如一些本應(yīng)由基層財政承擔的事權(quán)項目由省本級財政安排了專項撥款。三是相當一部分?？顩]有專用。有的被用于發(fā)放工資，成為吃飯錢;有的被用于購買小汽車，有的甚至成了部門的小金庫，至于決算補助和其它補助，隨意性更大。

(五)轉(zhuǎn)移支付資金存在截留現(xiàn)象，加劇了基層財政困難由于不少市本身的財政實力十分薄弱，特別是近年來一些地改市的地級市更是困難重重，難以對所管轄的縣進行幫扶，有的還要從下級財政集中財力。因此，對省級財政下達的轉(zhuǎn)移支付資金首先被用于滿足市本級相對較高標準的支出需求，或被用于市級的發(fā)展支出，致使能用于縣級財政的轉(zhuǎn)移支付資金更加短缺，使得縣級政府履行的事權(quán)與其可用財力高度不對稱，致使基層財政困難進一步加劇。有時存在分配下達轉(zhuǎn)移支付資金時直接下達到了縣級財政，但一些市級財政卻又通過財政結(jié)算的方式從享受省級轉(zhuǎn)移支付補助資金的縣級財政集中財力，使縣級財政的實際可用財力大大低于名義財力，縣級財政仍無法通過省級財政的轉(zhuǎn)移支付補助彌補財政收支缺口。

(六)對轉(zhuǎn)移支付資金的撥付和使用情況缺乏有效的監(jiān)督和制約機制按照現(xiàn)行預(yù)算編制方法，專項轉(zhuǎn)移支付資金省級財政列補助市縣支出，市縣財政列上級補助收入。專項轉(zhuǎn)移支付資金下達后，基本上不要求專門就某項資金上報決算。此外，對專項資金是否做到專款專用，上級政府不能及時準確地掌握信息，即使在發(fā)現(xiàn)不按原定用途使用?？钌踔吝`規(guī)使用專項撥款問題后，對違反規(guī)定的地方政府也沒有相應(yīng)的處罰措施，助長了擠占、挪用等違規(guī)使用專項轉(zhuǎn)移支付資金的不正之風(fēng)。由此導(dǎo)致了在資金使用和安排上的主觀隨意性，影響了轉(zhuǎn)移支付制度的政策效應(yīng)。

“省直管縣”體制存在缺陷

中共中央、國務(wù)院的《關(guān)于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》(簡稱中央一號文件)，明確提出要推進省直接管理縣(市)財政體制改革。遵照這一文件，山東省2009年全面啟動省直管縣改革試點工作。實行“省直管縣”財政體制后，簡化了財政管理層次，擴大了縣級經(jīng)濟和財政權(quán)限，發(fā)揮了省級財政的調(diào)控能力，有利于實現(xiàn)縣級之間公共服務(wù)均等化。但從實際情況看，“省直管縣”體制還存在一些問題，需要進一步完善。

(一)并未緩解財權(quán)、財力與事權(quán)不匹配矛盾1．省級財政方面。根據(jù)“省直管縣”財政體制要求，省級要負責對直管縣下達財力性轉(zhuǎn)移支付和專款縣級配套部分的補助，進一步加大幫扶力度，提高直管縣的基本公共服務(wù)保障能力;縣級的財政資金項目也直接向省級申請，由省財政予以審批和撥付。這些相對試點前都是額外的資金壓力。相對于增收的財政收入，省級財政增加的額外支出數(shù)額更大，負擔更重，省級財政所承擔的縣級財政經(jīng)濟與社會管理職責實現(xiàn)起來比較困難。2．市級財政方面?！笆≈惫芸h”財政體制改革取消了市級政府集中直管縣財力的權(quán)利，不再參與分享直管縣的稅收收入和各項非稅收入，減少了財力來源;同時，根據(jù)規(guī)定，市財政要繼續(xù)支持直管縣發(fā)展，保證縣財政的既得利益，幫扶政策要繼續(xù)貫徹實施。這使得市級財政在損失了既得利益的同時，還要繼續(xù)履行原來的支出職責，財權(quán)與事權(quán)不對稱，其調(diào)控能力大大減弱。3．縣級財政方面?！笆≈惫芸h”財政體制改革實施后，市級對縣級的扶持力度減小，一些原來市級負擔的各項民生配套，市級只負擔2008年基數(shù)，對以后提標的部分市級不再負擔，各項民生配套項目市級也不再對省管縣進行補助。而且按照上級有關(guān)政策要求的民生支出的提標配套項目，除省級負擔部分，市級對省直管縣不再增加補助，其余提高標準增加的支出全部由縣級負擔，使縣級財政難以承受，財政收支壓力巨大。以曹縣為例，曹縣新農(nóng)合，2010年以來，各級財政補助標準由100元提高到200元，即便市級配套資金全部到位，縣財政每年仍要增加新農(nóng)合配套資金2500萬元，負擔很重。2011年曹縣地方財政收入雖有所增加，但新增的地方財政收入全部用于新增政策性支出尚不能滿足需要，再加上原本由市級財政負擔的各項政策性支出的配套部分現(xiàn)全部由縣承擔，使得縣級財政的支出壓力驟然增大，財政收支矛盾越來越突出。

(二)增加了省級財政管理壓力“省直管縣”財政改革改革后，直轄縣的增多增加了省級管理幅度和難度，給省級財政增加了壓力。山東省全省財政體制由以下層次構(gòu)成，一是省轄市管理體制，包括除青島外的16個地級市;二是省直管縣財政體制，如原省轄市下轄的縣，即試點的20個縣，由原來的17地市擴大到37個市縣，增長一倍多，管理幅度明顯加大，難度也在增加。省級財政管理部門面對37個情況不同的直管單位，要做出有針對性的工作安排部署并且都要直接下達，還合理分配資源，發(fā)揮使不同地區(qū)、不同市、縣經(jīng)濟社會均衡協(xié)調(diào)發(fā)展的調(diào)控作用，下級單位的工作進程反饋和完成情況也直接向省匯報，使省財政的工作程序和工作量都大幅增加;在行政體制不變的情況下，省級財政要想在短期內(nèi)管理好新增的這么多縣，準確了解各縣的財政情況，是比較困難的。而且與地級市相比，省級財政在距離上也不占優(yōu)勢，在加強對縣級的直管上容易出現(xiàn)缺位的問題。當前省管縣改革并沒有增加省級財政收入，只是調(diào)整了省以下的財政資金的分配比例，在省財政收入不能大幅增加的條件下，省級政府需要集中更多的資金來滿足各級財政需要，在短期內(nèi)必然給省財政帶來壓力。

(三)市級與縣級財政管理體制變化巨大，兩者矛盾公開化“省直管縣”財政體制改革前，市級財政站在整個地市范圍的立場，基于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)劃和目標制定政策，市域內(nèi)部競爭相對弱化和隱蔽。改革后，對于市級來講，雖然規(guī)定市級不再參與省直管縣的稅收收入分享，不再集中縣級的新增財力，并且還要繼續(xù)對省直管縣進行各項補助，但在實際執(zhí)行中，直管縣與原所屬市在財政上處于平級狀態(tài)，不可避免地發(fā)生了利益的爭奪，在爭取財力、資源、發(fā)展機會等方面存在競爭關(guān)系，影響了城區(qū)經(jīng)濟中心的發(fā)展空間和速度。同時，市財政在制定發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)濟政策時，必然會優(yōu)先考慮其自身城區(qū)建設(shè)的培育和發(fā)展，培植市本級財源，幫扶縣域發(fā)展的積極性已大不如前。在實際執(zhí)行中，市級在不集中省直管縣的收入同時，對縣也沒有增加多少財力，反而減少甚至停止了對省直管縣的財力支持。

(四)區(qū)域性公共產(chǎn)品的提供不能得到有效保證“省直管縣”改革后，地級市不再直接管理縣財政，地級市的財政資金來源減少，財力下降相對較多，地級市繼續(xù)供給區(qū)域性公共產(chǎn)品將出現(xiàn)困難。一些本身應(yīng)由地級市提供的區(qū)域公共產(chǎn)品，由于地級市財力的弱化，地級市不愿再提供這些公共產(chǎn)品。改革后由于各級政府支出責任劃分還不明確，地級市可能會以財力不足而推卸支出責任，導(dǎo)致區(qū)域性公共產(chǎn)品供給出現(xiàn)困難。加之，垂直管理部門的財務(wù)管理體制還沒有完全理順，一些公關(guān)產(chǎn)品供給處于財權(quán)與事權(quán)監(jiān)管上的“真空”地帶。同時由于“省直管縣”體制對縣級擴權(quán)的激勵，各縣出于自身經(jīng)濟利益的考慮，提供本不屬于這個行政層級應(yīng)該供給的公共產(chǎn)品。而有些公共產(chǎn)品的受益只局限在有限的范圍內(nèi)才是最有效的。受益范圍大的公共品需要層級較高的政府承擔支出責任，而受益范圍小的公共品需要層級較低的政府來承擔支出責任。當某一公共產(chǎn)品需要對應(yīng)的政府層次提供而這個政府卻無法提供時必然導(dǎo)致公共品供給的低效率。

(五)縣級財政面對省、市雙方“上級”，工作難度增大參加“省直管縣”改革的20個縣，縣級財政發(fā)展層次較低，與上級財政相比，其在機構(gòu)設(shè)置、技術(shù)設(shè)施、人員素質(zhì)、與省財政工作銜接等方面都存在一定的限制因素。而在“省直管縣”財政體制改革的背景下，縣財政局各項業(yè)務(wù)直接對接省財政廳，以目前的情況來看，在現(xiàn)有的人員和技術(shù)設(shè)備配置下，縣財政的綜合管理能力尚不足以完成財政體制改革，實現(xiàn)其政策目標。同時，“省直管縣”財政體制改革后，一方面，縣財政直接受省財政管理和監(jiān)督，對省財政負責，縣財政的財力、資金都由省財政核算、撥付，發(fā)展項目、優(yōu)惠支持政策的管理和審批權(quán)都在省財政，需要向省財政接洽業(yè)務(wù)和相關(guān)事宜;另一方面，由于行政體制尚未改革，市財政在區(qū)域發(fā)展政策制定協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)監(jiān)管指導(dǎo)和人事任免方面仍是縣財政的上級單位，在日常行政管理中還要受到市級一定程度的影響和制約。縣財政與省、市兩方上級溝通業(yè)務(wù)信息所需設(shè)備、資金等的支出增加了行政成本，造成行政效率和資源損失。

(六)誘發(fā)縣級政府短期行為，增加縣級運行成本一是財政擴權(quán)容易誘發(fā)縣級政府的短期行為。對于擴權(quán)后的縣級政府，很有可能由于省級部門監(jiān)督約束的不到位而出現(xiàn)經(jīng)濟人的短期行為，給財政資金和行政管理帶來效率損失，最終導(dǎo)致財政管理秩序的混亂和政府行為的異化，并將制約縣域經(jīng)濟的發(fā)展。二是縣級財政管理成本增加?！笆≈惫芸h”財政改革后，在行政層級上，市縣之間的級別并沒有改變，同時，縣還要處理好與省級之間的關(guān)系。縣承擔著行政上向市負責、財政上向省負責的雙重角色，縣級需要不斷地協(xié)調(diào)與兩方的關(guān)系，讓縣級政府需要付出更多的運行成本。

“鄉(xiāng)財縣管”體制有待完善

近年來，按照山東省財政廳的要求，以規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支，提高財政保障能力，防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險，緩解縣鄉(xiāng)財政困難，維護基層政權(quán)正常運轉(zhuǎn)和社會穩(wěn)定為目標，積極推進以鄉(xiāng)財縣管為主要內(nèi)容的縣鄉(xiāng)財政管理體制改革在全省開展起來。山東省“鄉(xiāng)財縣管”的實施取得了一定成效。但是應(yīng)當看到，“鄉(xiāng)財縣管”改革僅僅是縣鄉(xiāng)兩級財政管理權(quán)限的改革，縣鄉(xiāng)兩級的總財力并沒有增加，通過加強對鄉(xiāng)級財政支出的管理，能夠相對減少行政成本和資金浪費，但如果沒有轉(zhuǎn)移支付等配套措施，“鄉(xiāng)財縣管”并不能從根本上縣鄉(xiāng)財政困難。而鄉(xiāng)級政府財權(quán)的削弱和上劃，盡管有利于加強對鄉(xiāng)級政府行為的監(jiān)督，但同時也使鄉(xiāng)級政府基本喪失了為轄區(qū)內(nèi)居民自主提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力?！班l(xiāng)財縣管”后出現(xiàn)的主要問題是:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運轉(zhuǎn)更加困難;加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給缺位;鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金管理成本加大，資金使用費時費力。

作者：劉興云 單位：山東財經(jīng)大學(xué)