農(nóng)牧區(qū)流動公共文化服務(wù)供給

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摘要：公共文化服務(wù)作為公共服務(wù)的一個基礎(chǔ)單元，是滿足公眾文化需求的有效保障，流動公共文化服務(wù)是符合農(nóng)牧區(qū)實際并且在農(nóng)牧區(qū)可行的供給形式，在實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)過程中發(fā)揮著重要作用。本文試圖從流動公共服務(wù)問題的提出、流動公共文化的正當(dāng)性分析以及優(yōu)化農(nóng)牧區(qū)流動公共文化服務(wù)的基本思路來探究農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：農(nóng)牧區(qū)；流動公共文化服務(wù)；供給

在構(gòu)建服務(wù)型政府體系中，廣大農(nóng)牧區(qū)是公共服務(wù)覆蓋的重點區(qū)域，實現(xiàn)偏遠(yuǎn)地區(qū)公共服務(wù)的均等化既是滿足公眾的公共需求又是促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的必然要求。針對城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間，尤其是針對城市和農(nóng)牧區(qū)之間公共服務(wù)供給不均等的現(xiàn)實情況，探究一種適宜的公共服務(wù)供給模式是很有必要的。

一、問題的提出

流動公共服務(wù)是相對于固定公共服務(wù)而言的，固定的公共服務(wù)是指具有固定的服務(wù)空間、服務(wù)人員、服務(wù)設(shè)施以及體系完備、供應(yīng)規(guī)范的公共服務(wù)提供方式。相對而言，流動公共服務(wù)就是指那些為滿足偏遠(yuǎn)落后地區(qū)群眾公共需求，以“流動”形式提供的沒有固定的服務(wù)空間且服務(wù)設(shè)施具有流動性特點的公共服務(wù)。顯然，這種“流動”性的公共服務(wù)是依據(jù)服務(wù)對象的不同、供給環(huán)境的差異而采取的一種供給方式。流動公共服務(wù)作為公共服務(wù)供給的一種新模式，是對傳統(tǒng)“一站式政府”“政府”的必要補充。傳統(tǒng)的“一站式政府”“政府”不具備在經(jīng)濟(jì)水平不發(fā)達(dá)、城市化水平較低、地域偏遠(yuǎn)以及人口密度不高的情況下滿足公眾需求的優(yōu)勢，引入流動公共服務(wù)新模式既是滿足不同服務(wù)對象公共需求的需要又是實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的需要。它作為一種特殊的公共服務(wù)，能夠在流動中滿足群眾的公共需求，它所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)具有“可流動性”，它是一種利民、便民的公共服務(wù)，是提高服務(wù)覆蓋面、延長服務(wù)半徑、推動公共服務(wù)可持續(xù)發(fā)展的有益模式。而流動公共文化服務(wù)作為公共服務(wù)的一個基本單元是實現(xiàn)農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)均等化的有效載體之一。早在20世紀(jì)70年代末，內(nèi)蒙古伊克昭盟（現(xiàn)鄂爾多斯市）行政公署就針對地區(qū)地域廣闊，人口稀疏且分布不均勻的實際情況，在當(dāng)時的伊金霍洛旗伊、杭錦旗進(jìn)行流動文化服務(wù)試點工作。這一舉動在當(dāng)時引起了區(qū)內(nèi)外廣泛關(guān)注并迅速推廣到了其他旗縣區(qū)。自20世紀(jì)80年代以來，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)的流動文化服務(wù)車就載著圖書、電影、文藝表演等活躍在廣大農(nóng)牧區(qū)，得到了農(nóng)牧區(qū)群眾的熱烈歡迎，為豐富農(nóng)牧區(qū)群眾的文化生活發(fā)揮了積極作用。流動文化車也從當(dāng)年的勒勒車、畜力膠車、拖拉機(jī)發(fā)展到今天的機(jī)動越野型面包車。1987年，國家文化部在伊克召盟（現(xiàn)鄂爾多斯市）召開了來自全國11個省區(qū)代表參加的流動文化車現(xiàn)場會，向全國推廣鄂爾多斯地區(qū)開展流動文化車活動的先進(jìn)經(jīng)驗。這使得鄂爾多斯地區(qū)在開展流動公共文化供給模式上奠定了良好的基礎(chǔ)并且積累了一定的經(jīng)驗。

二、流動公共文化服務(wù)的正當(dāng)性分析

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“保障公民經(jīng)濟(jì)、文化、社會等各方面權(quán)利得到落實，實現(xiàn)公民權(quán)利保障法治化”，強調(diào)了要用法治化的形式保障公民的“文化權(quán)利”，可見公民文化權(quán)利的重要性。文化權(quán)利是民主社會公民的基本權(quán)利之一，文化公平也是和諧社會的基本特征之一，實現(xiàn)、維護(hù)和保障公民的基本文化權(quán)利，滿足群眾多樣化、多層次文化需求既是全面建設(shè)小康社會的基本要求，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的基本任務(wù)。廣大農(nóng)牧區(qū)幅員廣闊、交通不便、地域人口稀疏，傳統(tǒng)的“一站式政府”“政府”在提供公共服務(wù)的時候不能滿足農(nóng)牧區(qū)公眾的公共需求，在公共文化服務(wù)領(lǐng)域更是如此。例如在內(nèi)蒙古鄂爾多斯市杭錦旗獨貴塔拉鎮(zhèn)，橫亙東西的庫布其沙漠將全鎮(zhèn)劃分為沿河地區(qū)和梁外地區(qū)，沿河地區(qū)自然條件較好，人口密集，而梁外地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡劣、人口稀少。在梁外地區(qū)，一些農(nóng)牧民的住所距離嘎查（村）的文化活動室近一二十公里，遠(yuǎn)則四五十公里，距蘇木文化站則更遠(yuǎn)。這些農(nóng)牧民在享受公共文化服務(wù)的權(quán)益上沒有保證并且在有享受公共文化服務(wù)的意愿的前提下往往因為地域的限制無法滿足。在內(nèi)蒙古的廣大農(nóng)牧區(qū)，有不少地方的實際情況和前面所提到的梁外地區(qū)十分相似，農(nóng)牧民享受公共文化服務(wù)相對較少，基本的公共文化權(quán)利難以保障。眾所周知，固定的公共文化服務(wù)設(shè)施在農(nóng)牧區(qū)覆蓋范圍有限，輻射能力也比較弱，在服務(wù)和產(chǎn)品供給既定的條件下往往不能滿足距離較遠(yuǎn)的公共文化服務(wù)需求。對農(nóng)牧民來說，公共文化設(shè)施越近他們就越有機(jī)會和條件去消費公共文化產(chǎn)品，而那些超出公共文化服務(wù)輻射范圍或者距離較遠(yuǎn)的農(nóng)牧民往往會因為消費的成本問題而被迫放棄公共文化產(chǎn)品的消費，這些成本往往是決定他們是否消費的主要因素。在這種情況下，距離與農(nóng)牧民消費意向之間呈現(xiàn)出了負(fù)相關(guān)，即距離越遠(yuǎn)農(nóng)牧民消費越高，反之越低。于是突破公共文化設(shè)施的地域限制就成為農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)制度安排的一項硬任務(wù)。因而需要流動公共文化服務(wù)這種供給形式來突破地域?qū)参幕?wù)設(shè)施社會效益和經(jīng)濟(jì)效益發(fā)揮的限制，從而更好地適應(yīng)農(nóng)牧區(qū)的實際。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，對于具有正外部性的產(chǎn)品來說，個人的消費活動會通過某種方式對個體或者整個社會產(chǎn)生積極的影響，流動公共文化服務(wù)作為農(nóng)牧區(qū)社會事業(yè)的重要組成部分，它所提供的文化服就具有很強的正外部性，它突破了地域限制而且所提供的服務(wù)對農(nóng)牧民的精神和物質(zhì)方面的外部性更加明顯。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和文化的進(jìn)步是衡量社會文明程度的重要標(biāo)志，文化作為一種軟實力，同時也是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要驅(qū)動力之一。當(dāng)前的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，在城鄉(xiāng)之間、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡的地區(qū)之間存在文化服務(wù)差距的情況下，需要做到公共文化服務(wù)均等化、標(biāo)準(zhǔn)化來縮小差距，在農(nóng)牧區(qū)開展流動公共文化服務(wù)是必要的舉措。

三、探索農(nóng)牧區(qū)流動公共文化服務(wù)的新途徑

流動公共文化服務(wù)是和農(nóng)牧區(qū)的實際情況緊密結(jié)合的，是符合農(nóng)牧區(qū)實際的公共服務(wù)供給方式之一。但是農(nóng)牧區(qū)的流動公共文化服務(wù)與農(nóng)牧民的實際需求和國家公共文化服務(wù)體系構(gòu)建的標(biāo)準(zhǔn)存在著差距。集中表現(xiàn)為功能設(shè)計不合理、投入不足、結(jié)構(gòu)不合理、權(quán)責(zé)體系不明確、供給主體單一等，所以要逐步優(yōu)化農(nóng)牧區(qū)流動公共文化服務(wù)要做到以下觀點。

1.強化流動公共文化服務(wù)的功能設(shè)計

構(gòu)建服務(wù)型政府，轉(zhuǎn)變政府職能是地方政府改革的緊迫使命和戰(zhàn)略任務(wù)，既然要構(gòu)建服務(wù)型政府，就得不斷地在實踐中構(gòu)建起公共服務(wù)體系。構(gòu)建公共文化服務(wù)體系，要使城鄉(xiāng)居民的文化服務(wù)基本文化權(quán)利得到保障，公共文化需求得到滿足。在構(gòu)建過程中要體現(xiàn)公共文化服務(wù)的基本性、公益性、便利性和均等性特征，流動公共文化服務(wù)正是符合了公共文化服務(wù)的上述特征，是提高公共文化服務(wù)質(zhì)量和效益的可取途徑。當(dāng)前農(nóng)牧區(qū)流動公共文化服務(wù)受制于現(xiàn)有的體制和標(biāo)準(zhǔn)，流動公共文化服務(wù)即使存在也是停留在一般意義上的，不能真正同農(nóng)牧區(qū)的文化傳統(tǒng)、歷史背景、民俗風(fēng)俗等方面做到深層次的結(jié)合。它的實際供給和農(nóng)牧民需求方面存在著“斷層”現(xiàn)象，這種“斷層”體現(xiàn)在農(nóng)牧區(qū)人文特色方面的錯位。流動公共文化服要想在農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)體系構(gòu)建中發(fā)揮作用，就要對流動公共文化服務(wù)進(jìn)行合理的功能設(shè)計。功能設(shè)計是指按照產(chǎn)品定位的初步要求，在對用戶需求及現(xiàn)有產(chǎn)品進(jìn)行功能調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，對所定位產(chǎn)品應(yīng)具備的目標(biāo)功能系統(tǒng)進(jìn)行概念性構(gòu)建的創(chuàng)造活動。就公共文化服務(wù)提供的主體而言，政府作為重要主體之一，要對農(nóng)牧區(qū)公眾的公共文化服務(wù)需求進(jìn)行調(diào)查，根據(jù)農(nóng)牧民的實際需求狀況，對流動公共文化服務(wù)的功能進(jìn)行選擇和識別，因地制宜地提供流動公共文化服務(wù)，在結(jié)合實際中不斷完善公共文化服務(wù)體系的構(gòu)建。針對流動公共文化服務(wù)自身而言，要在構(gòu)建公共文化服務(wù)體系的進(jìn)程中不斷地進(jìn)行自身的功能設(shè)計，與固定的公共文化服務(wù)優(yōu)勢互補，帶動農(nóng)牧區(qū)公共文化的繁榮發(fā)展。此外，流動公共文化服務(wù)在具有服務(wù)功能和宣傳功能的基礎(chǔ)上要不斷發(fā)揮它的經(jīng)濟(jì)功能。在公共文化服務(wù)體系構(gòu)建中，流動公共文化服務(wù)要結(jié)合農(nóng)牧區(qū)地區(qū)特色，在供給服務(wù)的過程中發(fā)揮它的號召力和影響力，適當(dāng)?shù)耐苿愚r(nóng)牧區(qū)特色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，培植農(nóng)牧區(qū)新的經(jīng)濟(jì)增長點。

2.優(yōu)化流動公共文化服務(wù)的投入和產(chǎn)出

文化事業(yè)經(jīng)費是衡量政府對公共文化投入的主要指標(biāo)之一，是反映文化事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的重要保障。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，政府在農(nóng)牧區(qū)文化事業(yè)上的投入不斷加強，結(jié)構(gòu)不斷得到優(yōu)化，但是公共文化服務(wù)經(jīng)費總量依然不足，制約著農(nóng)牧區(qū)流動公共文化服務(wù)的供給。例如“十一五”前4年，內(nèi)蒙古文化事業(yè)經(jīng)費占財政支出的比重分別為0.42%、0.49%、0.45%、0.51%[1]；2009年、2010年和2011年的內(nèi)蒙古文化事業(yè)費占財政支出的比重分別為0.47%、0.50%、0.43%。2009年以來文化事業(yè)費一直在0.4%以下，2011年僅為0.13%[2]。由于農(nóng)牧區(qū)文化事業(yè)的歷史欠賬較多，雖然文化事業(yè)經(jīng)費增額不斷上升，但是不能徹底改變困擾文化事業(yè)發(fā)展的“拮據(jù)”，致使城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)的供給在某種程度上出現(xiàn)了“背道而馳”現(xiàn)象，城鎮(zhèn)和農(nóng)牧區(qū)文化發(fā)展差距不斷拉大之勢十分明顯，這使農(nóng)牧區(qū)流動公共服務(wù)的供給遇到了新的難題。所以在著力加強公共文化服務(wù)體系的構(gòu)建過程中要不斷增加農(nóng)牧區(qū)流動公共文化服務(wù)經(jīng)費在基層財政支出的比重，按照中央要求，努力提高文化事業(yè)經(jīng)費占財政支出的比例，爭取達(dá)到1%，使農(nóng)牧區(qū)流動公共文化服務(wù)的供給有資金保障。另一方面，流動公共文化服務(wù)存在投入和產(chǎn)出不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。以內(nèi)蒙古某地為例，該地農(nóng)牧區(qū)的流動公共文化服務(wù)依托“烏蘭牧騎”和流動文化服務(wù)車為偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)牧民提供了流動電影放映、流動圖書、流動展覽等形式多樣的文化活動，但是某些服務(wù)內(nèi)容的供給和農(nóng)牧民的期望還有一定的差距。也就是說，基層政府重視流動公共文化服務(wù)基本設(shè)施的建設(shè)，目的是為了實現(xiàn)公共文化資源的共享，滿足公共需求，但是往往政府的投入和期望的產(chǎn)出不盡如人意。所以，以政府為主導(dǎo)的流動公共服務(wù)供給主體在提供服務(wù)內(nèi)容的時候，務(wù)必結(jié)合農(nóng)牧民的切實需求，建立上下結(jié)合的農(nóng)牧民文化需求的表達(dá)機(jī)制，充分征求農(nóng)牧民的意見?？梢蚤_展例如問卷調(diào)查、座談會等形式開展一些文化調(diào)查需求，使各級政府提供的公共文化服務(wù)能和農(nóng)牧民的實際需求符合，避免不滿意供給，進(jìn)而提高公共文化服務(wù)的供給效率，從而達(dá)到投入和產(chǎn)出的正相關(guān)。

3.將流動公共文化服務(wù)供給納入基層政府績效考核體系

當(dāng)前農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)呈現(xiàn)出的非均等化、投入產(chǎn)出不合理態(tài)勢在某種程度上是和基層政府對流動公共文化服務(wù)供給不熱心造成的，在這種境況下將農(nóng)牧區(qū)流動公共文化服務(wù)納入基層政府績效考核體系很有必要。流動公共文化服務(wù)是以政府為主導(dǎo)、公共財政為依托的公益性文化事業(yè)，基層政府對流動公共文化服務(wù)的供給有著義不容辭的責(zé)任。所以要將流動公共文化服務(wù)的考核指標(biāo)體系和均等化指標(biāo)體系不斷量化，強化基層政府在流動公共文化服務(wù)方面的績效意識，建立基層政府對流動公共文化服務(wù)績效評價機(jī)制。首先要使流動公共文化服務(wù)供給的績效可計量，即可以用一定的標(biāo)尺和單位衡量出來，進(jìn)而建立合理的績效考核指標(biāo)體系。合理的績效考核指標(biāo)體系一般包括可以量化的流動公共文化服務(wù)目標(biāo)任務(wù)量和實際供給量、財政資金的投入和利用狀況、提供次數(shù)和人均享受量、覆蓋率以及服務(wù)對象的反饋意見等。其次要把農(nóng)牧民的滿意度放在至高地位，作為基層政府績效評估的重要參考之一?？冃Э己耸钦c公民雙向互動的考評機(jī)制，除了基層政府的參與，農(nóng)牧民的參與也必須列入其中。政府做得怎么樣，公眾是最具有權(quán)威性的發(fā)言主體，流動公共文化服務(wù)績效考核體系實際上就是檢驗公眾對于政府供給的公共文化服務(wù)的滿意度以及社會效果有效性的評判。基層政府可以開展一系列的問卷調(diào)查等實際調(diào)研活動讓農(nóng)牧民為政府提供的流動公共服務(wù)打分，從而使基層政府績效考核體系更加完備。最后就是要在流動公共文化服務(wù)的績效考核中將目標(biāo)與過程相結(jié)合、質(zhì)量與數(shù)量相結(jié)合、內(nèi)容與需求相結(jié)合。許多基層政府的公共服務(wù)績效考核只注重目標(biāo)導(dǎo)向而不注重實施過程、只注重數(shù)量而忽視了質(zhì)量、只注重需求而忽視了服務(wù)內(nèi)容本身，這種結(jié)果往往導(dǎo)致的是農(nóng)牧區(qū)流動公共文化服務(wù)效益不佳、效果不明顯，使流動公共文化服務(wù)難以在本質(zhì)上實現(xiàn)均等。

4.構(gòu)建“四位一體”的流動公共服務(wù)供給復(fù)合主體

實現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的多元化是現(xiàn)代公共管理的基本訴求之一，也是公共治理理論研究的重要內(nèi)容。公共治理理論重點研究了治理的方式和價值，研究公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給方式與體制，提出建立善治模式即政府與社會合作的公共管理模式，它強調(diào)多中心治理和管理手段、方式的多樣化。流動公共文化服務(wù)也是一樣，在現(xiàn)階段需要構(gòu)建流動公共文化服務(wù)供給的多元復(fù)合主體，構(gòu)建“四位一體”的流動公共服務(wù)供給復(fù)合主體是很有必要的。構(gòu)建“四位一體”的流動公共服務(wù)供給復(fù)合主體即形成流動公共文化服務(wù)由政府主導(dǎo)、社會參與、市場配置、媒體為依托的供給模式，四者緊密結(jié)合，互補優(yōu)劣。政府是流動公共文化服務(wù)的責(zé)任主體，在公共服務(wù)供給中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，基于新公共管理理論，政府應(yīng)該將自己定位為組織管理者，任務(wù)在于負(fù)責(zé)農(nóng)牧區(qū)流動公共文化服務(wù)的投融資、生產(chǎn)、供給組織和監(jiān)管，制定系列保證流動公共文化服務(wù)體系正常運行的政策等制度保障，保證流動公共文化服務(wù)供給有良好的發(fā)展環(huán)境。在公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給和生產(chǎn)方面存在著“市場失靈”和“政府失靈”的困境，因而在政府發(fā)揮主導(dǎo)地位的前提下，要著力引進(jìn)社會化運作制度。首先必須進(jìn)一步重視和引入社會組織，彌補政府和市場的缺陷，發(fā)揮社會組織在流動公共文化服務(wù)市場化、社會化中的作用，開展形式多樣且符合農(nóng)牧民需求的志愿性流動公共文化服務(wù)活動。其次要推動以農(nóng)牧民為主體的自我公共文化服務(wù)供給。在政府公共文化服務(wù)供給非均等化或者是需求迫切的情況下，農(nóng)牧民以個體或家庭為單位，自發(fā)地對所擁有的資源進(jìn)行配置，開展一系列富有特色的文化活動滿足自身的文化需求。市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用要充分利用多種手段，采取市場化途徑，鼓勵市場資本投入到流動文化服務(wù)領(lǐng)域并且在供給方面實現(xiàn)與政府、社會的互補，運用政府出售、合同承包、特許經(jīng)營、政府補助等方式提供流動公共文化服務(wù)，引導(dǎo)公共文化服務(wù)構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)代社會是媒體時代，媒體技術(shù)打破了時間和空間的限制，為公共文化服務(wù)的供給搭建了多元平臺，對于農(nóng)牧區(qū)的流動公共文化而言，可以依托媒體這個重要主體，通過媒體虛擬空間等形式推廣數(shù)字化博物館、數(shù)字化圖書館、數(shù)字化文藝表演以及數(shù)字化文化資源共享平臺實現(xiàn)公共文化服務(wù)供給，這就為農(nóng)牧民隨時隨地獲取文化資源和文化服務(wù)提供了保障，真正打造了不同于傳統(tǒng)意義上的公共文化服務(wù)空間。

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作者：白云 席鎖柱 單位：內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院、國際教育學(xué)院