礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計(jì)的問(wèn)題及對(duì)策

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摘要：報(bào)告指出，“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)”，實(shí)施自然資源資產(chǎn)審計(jì)是推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計(jì)是自然資源資產(chǎn)審計(jì)的重要組成部分。本文首先界定了礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計(jì)的概念、主體、內(nèi)容和對(duì)象；其次，詳細(xì)分析了現(xiàn)階段我國(guó)礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計(jì)存在的問(wèn)題，最后，提出了相應(yīng)的完善礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計(jì)的建議。

關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源資產(chǎn)；礦業(yè)權(quán)；審計(jì)

一、引言

審計(jì)署在《審計(jì)署2008－2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中明確指出要落實(shí)資源環(huán)境審計(jì)，詳細(xì)闡述了未來(lái)的五年礦產(chǎn)資源審計(jì)重點(diǎn)；2016年國(guó)務(wù)院通過(guò)了《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016～2020年）》，指明了到2020年礦產(chǎn)資源勘探，開(kāi)發(fā)、管理和保護(hù)工作的發(fā)展方向，因此礦產(chǎn)資源審計(jì)越來(lái)越受到國(guó)家的關(guān)注和重視。我國(guó)在許多省市都已經(jīng)開(kāi)展了礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計(jì)試點(diǎn)工作，例如：2014年3月，審計(jì)署南京辦赴山西省開(kāi)展了礦產(chǎn)資源資產(chǎn)專項(xiàng)審計(jì)；2014年12月，審計(jì)署在濟(jì)南市完成了該項(xiàng)審計(jì)工作，并發(fā)表了《礦產(chǎn)資源資產(chǎn)離任審計(jì)初探》一文；2016年10月，國(guó)家審計(jì)署對(duì)新疆地區(qū)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)保護(hù)情況進(jìn)行了專項(xiàng)審計(jì)。審計(jì)試點(diǎn)為審計(jì)工作的全面開(kāi)展積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，但也存在很多問(wèn)題。

二、礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計(jì)概述

1．礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的含義

礦產(chǎn)資源是指由地質(zhì)作用形成的、具有利用價(jià)值的自然資源。我國(guó)礦產(chǎn)資源的大多數(shù)埋藏在地表以下，儲(chǔ)量、品質(zhì)等不容易確定，通過(guò)現(xiàn)有的技術(shù)手段難以探測(cè)到礦產(chǎn)資源的全部?jī)r(jià)值。依照憲法和普通資產(chǎn)的定義，礦產(chǎn)資源資產(chǎn)是指由國(guó)家所有的，價(jià)值能夠計(jì)量的礦產(chǎn)資源。

2．礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計(jì)的概念

礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計(jì)是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間所管轄的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的交易、開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)情況進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，從而反映和揭露領(lǐng)導(dǎo)干部和礦業(yè)權(quán)人相互勾結(jié)，領(lǐng)導(dǎo)干部濫用職權(quán)尋租腐敗、為了追求經(jīng)濟(jì)效益以破壞環(huán)境為代價(jià)等損害國(guó)家利益的行為。

3．礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計(jì)的主體、內(nèi)容和對(duì)象

礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計(jì)主體以國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)為主，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)為輔。礦產(chǎn)資源的審計(jì)對(duì)象可以分為政府領(lǐng)導(dǎo)干部和礦業(yè)權(quán)人。政府領(lǐng)導(dǎo)干部包括國(guó)土資源部門(mén)、國(guó)資監(jiān)管部門(mén)、工商部門(mén)、環(huán)保部門(mén)等政府官員，礦業(yè)權(quán)人包括礦山企業(yè)和地勘單位。對(duì)于政府領(lǐng)導(dǎo)干部主要審計(jì)相關(guān)政策的執(zhí)行情況，礦業(yè)權(quán)審批、出讓、轉(zhuǎn)讓的合法性，資金使用的合規(guī)性和績(jī)效性，環(huán)境恢復(fù)、治理的時(shí)效性。對(duì)于礦業(yè)權(quán)人，礦業(yè)企業(yè)主要審計(jì)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中的招標(biāo)投標(biāo)的合規(guī)性，建設(shè)資金使用的合法性、效益性，來(lái)往款項(xiàng)的真實(shí)性，拆遷、征地補(bǔ)償費(fèi)用等。地勘單位主要審計(jì)專項(xiàng)資金使用的合法性，內(nèi)控制度執(zhí)行的有效性等。

三、礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計(jì)存在的問(wèn)題

1．審計(jì)基礎(chǔ)薄弱，審計(jì)依據(jù)不足

一是缺少相應(yīng)的法律規(guī)范和操作指南。法律規(guī)范是開(kāi)展礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計(jì)工作的重要保障。雖然我國(guó)已頒布了《礦產(chǎn)資源法》、《審計(jì)法》，但缺少針對(duì)礦產(chǎn)資源綜合性的審計(jì)法規(guī)，既能明確礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、使用、管理的規(guī)范，又有具體的審計(jì)操作指南，體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部的審計(jì)責(zé)任。二是沒(méi)有建立完善的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負(fù)債表。礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負(fù)債表是進(jìn)行礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計(jì)的基礎(chǔ)，中共十八屆三中全會(huì)提出了要探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，但我國(guó)進(jìn)行試點(diǎn)編制的省份較少，而且編制礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負(fù)債表的難度較大。一方面，礦產(chǎn)資源多埋藏于地下，統(tǒng)計(jì)難度大，其價(jià)值量化困難；另一方面，我國(guó)對(duì)礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負(fù)債表缺乏統(tǒng)一的具體的編制準(zhǔn)則和成熟的思路方法，這些都在一定程度上影響了礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計(jì)工作的開(kāi)展。

2．審計(jì)取證困難，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)加大

礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計(jì)依賴于取得客觀的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)，但在我國(guó)取得礦產(chǎn)資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)難度較大。一方面，由于礦產(chǎn)資源信息保管較為分散，很多數(shù)據(jù)分散的保存于國(guó)土資源部門(mén)、安全監(jiān)察部門(mén)和環(huán)保部門(mén)手中，例如，礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)管理，礦業(yè)權(quán)的審批和流轉(zhuǎn)等工作資料由國(guó)土資源局負(fù)責(zé)保存；礦產(chǎn)資源安全檢查、整治整改的信息披露數(shù)據(jù)由煤礦安全監(jiān)察局保存；礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中的環(huán)保指標(biāo)數(shù)據(jù)由環(huán)保局保管。然而各部門(mén)之間缺乏合作共享機(jī)制，沒(méi)有建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，還有一部分的數(shù)據(jù)是保密的，這些無(wú)疑的給審計(jì)人員的取證帶來(lái)了很大困難；其次，我國(guó)目前沒(méi)有強(qiáng)制對(duì)礦產(chǎn)資源信息的披露，對(duì)于已披露的數(shù)據(jù)由于各部門(mén)自身利益的驅(qū)使，不能做到百分之百的可靠、客觀和公允，從而無(wú)法收集到充分的審計(jì)證據(jù)。另一方面，大部分被審計(jì)單位很少建立礦產(chǎn)資源資產(chǎn)臺(tái)賬進(jìn)行登記和核算，相關(guān)的財(cái)務(wù)核算沒(méi)有統(tǒng)一的格式和規(guī)范，導(dǎo)致信息之間無(wú)法比較，加大了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重影響了審計(jì)成效，給審計(jì)工作的開(kāi)展帶來(lái)了巨大障礙。

3．審計(jì)力量薄弱，審計(jì)效率不高

（1）審計(jì)人員不足。在礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計(jì)中，有些省市的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目需要審計(jì)人員全程跟蹤，開(kāi)發(fā)項(xiàng)目時(shí)間長(zhǎng)，規(guī)模大，數(shù)據(jù)采集困難，工作量大，需要大量的審計(jì)人員。而當(dāng)?shù)氐膶徲?jì)局可能同時(shí)面臨組織開(kāi)展多個(gè)審計(jì)項(xiàng)目，無(wú)法調(diào)配更多的審計(jì)人員參與到礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計(jì)項(xiàng)目當(dāng)中，影響了審計(jì)效率。（2）缺少?gòu)?fù)合型審計(jì)人才。對(duì)于礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的審計(jì)涉及的范圍廣，專業(yè)性較強(qiáng)，需要審計(jì)人員既要具備財(cái)務(wù)審計(jì)的專業(yè)知識(shí)，又要具備礦產(chǎn)資源知識(shí)、工程造價(jià)知識(shí)、生態(tài)恢復(fù)知識(shí)，看得懂施工文件施工圖，還要掌握地理信息技術(shù)、衛(wèi)星遙感技術(shù)等新型技術(shù)方法。而當(dāng)前大部分礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)以財(cái)務(wù)審計(jì)為主，對(duì)工程管理、生態(tài)保護(hù)、新型監(jiān)測(cè)技術(shù)的運(yùn)用方面知識(shí)儲(chǔ)備不足，嚴(yán)重影響了審計(jì)工作的開(kāi)展。

4．責(zé)任難以界定，追責(zé)問(wèn)責(zé)困難

責(zé)任界定是影響審計(jì)結(jié)果公允有效的關(guān)鍵所在。很多原因?qū)е铝说V產(chǎn)資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用產(chǎn)生的生態(tài)效益和社會(huì)效益的責(zé)任難以準(zhǔn)確界定。一是因?yàn)榈V產(chǎn)資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)產(chǎn)生的影響具有滯后性。礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)造成的環(huán)境破壞和地表塌陷可能在當(dāng)時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間沒(méi)有顯現(xiàn)，但是在接任的領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間，這種惡劣影響可能就體現(xiàn)出來(lái)，責(zé)任的主體難以準(zhǔn)確追究。二是因?yàn)榈V產(chǎn)資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用導(dǎo)致的環(huán)境破壞和污染具有流動(dòng)性，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部跨區(qū)域責(zé)任界定不明確。礦產(chǎn)資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用會(huì)造成大量的空氣污染和水污染，而空氣和河流都具有流動(dòng)性，很有可能出現(xiàn)上游污染下游埋單的情況，各責(zé)任主體之間相互推諉，難以準(zhǔn)確進(jìn)行歸責(zé)。

四、礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計(jì)破解之策

1．強(qiáng)化審計(jì)基礎(chǔ)，完善審計(jì)依據(jù)

第一，要加快編制礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負(fù)債表。加快編制一套專屬于礦產(chǎn)資源核算體系的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負(fù)債表是開(kāi)展礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計(jì)工作，完善審計(jì)評(píng)價(jià)體系的重中之重。編制礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負(fù)債表，首先，應(yīng)制定相應(yīng)的準(zhǔn)則，可以借鑒會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，確定礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負(fù)債表的各個(gè)科目及各個(gè)科目所包含的內(nèi)容和具體核算方法；其次，要解決礦產(chǎn)資源資產(chǎn)價(jià)值量化問(wèn)題。只有解決這個(gè)問(wèn)題，才能將相應(yīng)的價(jià)值填進(jìn)資產(chǎn)負(fù)債表中。要建立一套專屬于核算礦產(chǎn)資源價(jià)值的評(píng)估體系和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，確定礦產(chǎn)資源評(píng)估的各項(xiàng)指標(biāo)，定期對(duì)礦產(chǎn)資源的價(jià)值進(jìn)行評(píng)估。應(yīng)建立監(jiān)測(cè)與核算協(xié)同機(jī)制，完善礦產(chǎn)資源的監(jiān)測(cè)點(diǎn)，建立數(shù)據(jù)庫(kù)，為礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的價(jià)值評(píng)估提供基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)支持；最后，應(yīng)編制具體詳細(xì)的操作指南，聯(lián)合其他管理部門(mén)完成資產(chǎn)負(fù)債表填制工作。第二，要完善立法。我國(guó)目前還沒(méi)有專門(mén)針對(duì)礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計(jì)方面的法律制度，這使得當(dāng)下在進(jìn)行礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計(jì)時(shí)缺少必要的法律依據(jù)。為此，必須進(jìn)一步強(qiáng)化礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計(jì)的法律環(huán)境，一方面，可以重新修訂已有的法律法規(guī)，可以修改《憲法》中關(guān)于自然資源資產(chǎn)審計(jì)方面的法律制度，進(jìn)一步明確審計(jì)機(jī)關(guān)在礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計(jì)中的職責(zé)和權(quán)限。也要修改《審計(jì)法》中關(guān)于礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計(jì)方面的相關(guān)規(guī)定，明確領(lǐng)導(dǎo)干部礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計(jì)的內(nèi)容、目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用；另一方面，可以建立新的關(guān)于礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計(jì)方面的法律制度，礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計(jì)的立法工作，要深度結(jié)合各個(gè)區(qū)域礦產(chǎn)資源的特點(diǎn)，邀請(qǐng)礦產(chǎn)資源方面的專家、審計(jì)方面的專家學(xué)者共同探討、商議，也可借鑒國(guó)外關(guān)于礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計(jì)方面的立法經(jīng)驗(yàn)和廣大人民群眾的智慧，制定出符合礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計(jì)現(xiàn)狀、滿足中國(guó)國(guó)情的法律制度。

2．加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，增強(qiáng)審計(jì)力量

審計(jì)人員的素質(zhì)是影響審計(jì)成效的關(guān)鍵因素，因此組建一支高素質(zhì)、復(fù)合型的審計(jì)隊(duì)伍對(duì)礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計(jì)工作的開(kāi)展是十分必要的。礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)可以從以下幾個(gè)方面來(lái)提高：第一，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有審計(jì)人員的培訓(xùn)，著重提高審計(jì)人員在其他學(xué)科方面的知識(shí)儲(chǔ)備，提高審計(jì)人員對(duì)3S技術(shù)、測(cè)繪技術(shù)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算新型技術(shù)手段的運(yùn)用能力，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員的后續(xù)教育，定期對(duì)審計(jì)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)考核。第二，可以借助社會(huì)審計(jì)力量。在不影響政府工作的前提下，可以借助一些社會(huì)審計(jì)力量，聘請(qǐng)一些社會(huì)審計(jì)專業(yè)人士加入審計(jì)隊(duì)伍中，另外，在一些礦業(yè)企業(yè)中也有礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)、測(cè)繪等專業(yè)人才，政府可以在不影響工作和保密紀(jì)律的前提下，聘請(qǐng)這些人才，壯大審計(jì)隊(duì)伍。第三，政府可以和一些高校展開(kāi)合作，聘請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的專家教授進(jìn)行工作指導(dǎo)，建立專家?guī)?，集思廣益。第四，要與其他部門(mén)展開(kāi)合作。在進(jìn)行礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計(jì)時(shí)可以借調(diào)一些國(guó)土資源部門(mén)，環(huán)保部門(mén)人員開(kāi)展聯(lián)合審計(jì)。同時(shí)應(yīng)聯(lián)合其他部門(mén)，建立礦產(chǎn)資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源信息的整合，在保證數(shù)據(jù)真實(shí)、完整、有效的前提下，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。

3．科學(xué)界定責(zé)任，提高審計(jì)成效

礦產(chǎn)資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)污染影響范圍較廣，針對(duì)相鄰兩個(gè)區(qū)域或多個(gè)區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任無(wú)法界定的問(wèn)題，可以對(duì)相關(guān)的幾個(gè)地區(qū)開(kāi)展跨地區(qū)合作審計(jì)，對(duì)上游和下游區(qū)域的領(lǐng)導(dǎo)干部同時(shí)展開(kāi)審計(jì)，明確水質(zhì)變化原因，確定為此負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部。此外，政府機(jī)關(guān)必須要落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任終身追究制，對(duì)每一位領(lǐng)導(dǎo)干部都要建立相關(guān)檔案，記錄任職期內(nèi)重大決策、資金劃撥使用情況、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用情況以及生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，追蹤記錄，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任終身追究制。

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作者：孫子家 宋傳聯(lián) 單位：長(zhǎng)春理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 東北師范大學(xué)