外國私林管理及啟發(fā)

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本文作者：李杰1 欒慎強2 包源2 作者單位：1.國家林業(yè)局經(jīng)濟發(fā)展研究中心 2.德國國際合作機構

我國集體林改已經(jīng)全面展開，福建、江西等改革先行省完成了明晰產權、承包到戶改革任務。其實，明晰產權只是集體林改這項宏大的工程的第一步，真正的考驗在于今后如何加強管理，同時發(fā)揮私有林的經(jīng)濟、生態(tài)和休憩功能。德國是現(xiàn)代林業(yè)的發(fā)祥地，巴伐利亞州私有林管理又是德國私有林管理的典型代表，考察巴伐利亞州小規(guī)模私有林的管理對我國集體林改后森林經(jīng)營管理具有一定的參考價值。

1基本情況

德國巴伐利亞州（以下簡稱巴州）位于德國東南部，是德國面積最大的聯(lián)邦州，面積70549km2，鄉(xiāng)村地區(qū)占總面積的85%。巴州人口1252萬，其中60%居住在鄉(xiāng)村。2008年人均國內生產總值為35550歐元，遠超過德國和歐盟的平均值。巴州是德國重要林區(qū)之一，森林覆蓋率36%，有林地面積250萬hm2，其中私有林145萬hm2，占林地總面積的58%；森林單位蓄積量392m3/hm2；樹種較少，48%的林地樹種為云杉，松樹是第二大樹種，約占23%；山毛櫸、橡樹、冷杉和落葉松分別占11%、5%、2%和2%。目前巴州私有林主達70萬，人均占有林地不足2hm2，其中超過一半的小林主占有林地不足1hm2。大部分私有林主不以林業(yè)為主業(yè)，有些林主在外地工作，對森林經(jīng)營興趣不足，更多的林主選擇委托林業(yè)合作組織經(jīng)營。巴州現(xiàn)有林業(yè)合作組織約150個，會員所屬有林地面積近110萬hm2，占私有林地總面積的75%。

2管理體制

德國是一個聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦糧食、農業(yè)及消費者保護部只是負責全國性林業(yè)法律、政策制定及林業(yè)領域國際合作與交流等。具體的森林經(jīng)營管理由各州林業(yè)部門組織實施。2005年前，巴州林業(yè)機構實行三層垂直管理，即州糧食、農林部—地區(qū)林管局—林業(yè)局。州林業(yè)局只是州食品、農林部的一部分，下設林業(yè)政策法規(guī)與森林經(jīng)營、森林行政管理及林權三部分?；鶎恿謽I(yè)局既管理國有林，又負責管理社團林和私有林。2005年后，出于削減財政支出、提高運行效率的目的，巴州林業(yè)管理機構進行改革，形成了兩層兩支管理機構。原來的地區(qū)林管局和林業(yè)局被取消，在州糧食、農林部下設立國有林管理公司，主要職能是按照市場化要求經(jīng)營和管理國有林；州林業(yè)局又將全州劃分為40個管理區(qū)，向每個管理區(qū)直接派駐林務官，職能是管理社團林、私有林及林業(yè)合作組織（圖1）。林務官屬于公務員序列。他們一般畢業(yè)于專業(yè)林業(yè)院校，如果有意在林業(yè)部門工作，須提起申請，經(jīng)過州糧食與農林部批準，到未來可能工作的地方實習兩年，考評合格，正式轉為林業(yè)部門公務員。私有林主與林業(yè)合作組織之間是合同關系，如果對合作和相關服務不滿意私有林主可以根據(jù)章程退出林業(yè)合作組織。

3管理方式

3.1直接管理

3.1.1法律手段

《森林法》是林業(yè)部門管理小規(guī)模私有林的主要法律依據(jù)。聯(lián)邦《森林法》規(guī)定了森林管理、經(jīng)營的總體框架，并重點規(guī)定了林業(yè)合作組織任務、審批程序、管理方式等原則性內容。巴州《森林法》包括目的和概念、森林保護、扶持和補償辦法、訴訟程序與違法處罰、過度性規(guī)定和終結性規(guī)章等六部分（劉娟，2000）。林務官監(jiān)督小私有林主履行《森林法》的情況，對違法行為先采取溝通勸說的方式，特殊情況下采取強制措施。例如，個別小私有林主對森林病蟲害疏于管理威脅到相鄰林地，林業(yè)管理部門可以先行采取措施治理森林病蟲害，產生的應該由林主承擔的費用在將來采伐木材時由林業(yè)部門予以扣除。

3.1.2經(jīng)濟手段

經(jīng)濟手段是林務官管理小規(guī)模私有林主最常用的方式。林務官通過經(jīng)濟補貼、補助影響小私有林主的決策，對營林措施進行精確調控。這部分經(jīng)費主要來源于歐盟、聯(lián)邦政府和州政府三方面，其中，來自歐盟資金比例最高。補貼、補助資金有具體的標準。獲得補貼資金要經(jīng)過申請、批準、實施、證明、核查、支付、再核查等程序。林務官在補貼、補助資金使用方面具有決定權，根據(jù)實際情況指導私有林主實施相關營林措施。例如為改善中幼林林種結構，林務官根據(jù)情況向上級部門提出申請,州私有林管理部門確認信息后發(fā)放一定補貼資金，使小私有林主在林地里種植不同樹種幼苗等。2007年，巴伐利亞州頒布了《林業(yè)促進項目框架內營林措施補貼使用規(guī)定》。補貼目的主要是應對氣候變化及自然災害對林分穩(wěn)定的沖擊。補貼對象是經(jīng)林業(yè)部門認可的森林經(jīng)營措施，包括林分改造、防護林管護、病蟲害防治等。州主管資金的部門有權減縮、取消或中止資金發(fā)放。補貼標準見表1。林分改造補貼涉及農業(yè)用地轉林業(yè)用地造林、災后再造林等；土地施鈣保護補貼是指受污染、排放影響土壤已經(jīng)酸化，林主對林地進行施鈣改良而獲得的補貼；病蟲害防治補貼發(fā)放給按林業(yè)部門要求采取病蟲害防治措施的林主；森林火災發(fā)生后，私有林主得不到責任人及第三方賠償時，可申請一定補助（最高不超過總體損失的75％）。

3.1.3勸說、溝通

無論法律手段還是經(jīng)濟手段都有其局限性，在某些特殊情況下會失去效力，只有通過勸說、溝通的方式來解決問題。例如在修建林間道路問題上，法律不可能提前規(guī)定在哪個地方修建林間道路；經(jīng)濟補貼多數(shù)情況下只能彌補林主一部分損失，如果私有林主不配合，無論是政府還是林業(yè)合作組織都很難完成道路修建，只有不停溝通和協(xié)調。林務官與小私有林主關系融洽對經(jīng)營管理好森林非常重要。林務官一般長期居住在自己的管理區(qū)，在小私有林主提出問題和申請時，能盡快提供咨詢服務和解決方案；同時，林務官也會做些職責之外的服務來加強同小私有林主的互動和交流，減少工作中溝通、協(xié)調的難度。

3.2間接管理

隨著小規(guī)模私有林主的大量增加，林業(yè)部門工作人員的減少，林務官—林業(yè)合作組織—小私有林主這一間接管理方式承擔了越來越多的責任。在間接管理方式中，有兩個重要環(huán)節(jié)，一是森林合作組織向小私有林主提供輔助管理森林服務，二是林業(yè)部門對林業(yè)合作組織的管理。

3.2.1林業(yè)合作組織的發(fā)展

林業(yè)合作組織產生的原因有兩個，一是小規(guī)模私有林主擁有的林地面積一般比較小，很難讓木材收購和加工企業(yè)產生談判的興趣；二是巴伐利亞林業(yè)部門規(guī)定林務官不得參與林木銷售。20世紀80年代，林業(yè)合作組織成員人數(shù)占所有小林主的30%，覆蓋了40%左右的林地；2010年，50%左右的小私有林主加入了林業(yè)合作組織，涉及林地面積占私有林地總面積的80%。目前林業(yè)合作組織正在向兩方面發(fā)展，一是橫向聯(lián)合，大量的林業(yè)合作組織形成一個網(wǎng)絡聯(lián)合，林業(yè)合作組織之間可以互相租借大型營林設備,提高了設備利用效率,降低了組織運營成本;二是向縱深發(fā)展，在木材加工企業(yè)擴大生產能力時，林業(yè)合作組織依靠可以提供生產原料的優(yōu)勢，向成員積極募集資金并投資于木材加工企業(yè)，擴大了成員的收入來源。

3.2.2林業(yè)合作組織服務內容

經(jīng)過多年發(fā)展，巴伐利亞的林業(yè)合作組織的服務內容不斷拓展，涉及森林經(jīng)營的各個方面。一是提供營林知識方面的咨詢；二是組織小私有林主作為一個整體申請財政補貼；三是協(xié)助小林主采伐、銷售木材；四是根據(jù)小私有林主的要求，提供部分或者全部營林服務，森林完全托管費用在30~50歐元/hm2。

3.2.3林業(yè)合作組織管理

巴伐利亞利亞林業(yè)部門對林業(yè)合作組織發(fā)展一直采取鼓勵和扶持的政策。一是人員上的支持，林務官2/3的時間都花在林業(yè)合作組織相關問題的處理上。林務官在林業(yè)合作組織設有辦公室，經(jīng)常到林業(yè)合作組織解決實際問題。二是財物補貼，政府補貼大約能解決其40%辦公成本；林業(yè)合作組織在銷售木材時可以按照1歐元/m3的標準向政府申請?zhí)厥庋a貼，向木材加工廠和小私有林主分別收取0.5歐元/m3和1歐元/m3的服務費。近年來由于人工及辦公成本增加，林業(yè)合作組織運營狀況并不樂觀。政府正在引導林業(yè)合作組織拓展服務范圍和內容。一是鼓勵林業(yè)合作組織吸納更多會員，目前只有成員在2000人以上的林業(yè)合作組織才有資格申請補貼；二是鼓勵他們提供更多的服務，從原來靠銷售木材服務維持運營向提供綜合服務轉變，爭取在未來幾年使綜合服務收入占總收入比重從目前10%左右提高到30%~50%。

4管理內容

4.1森林經(jīng)營規(guī)劃編制

根據(jù)巴伐利亞州規(guī)定，面積30hm2以下的私有林不必編制森林經(jīng)營方案。林務官根據(jù)林地情況和小私有林主意愿編制小規(guī)模私有林的經(jīng)營規(guī)劃，小私有林主在森林經(jīng)營方式、樹種選擇等方面具有決策權。森林經(jīng)營規(guī)劃的內容包括林地主體功能、林地面積、樹種、林齡、蓄積量、土壤、未來10年采伐量、營林目標等。森林經(jīng)營規(guī)劃信息每10年更新一次。

4.2具體營林措施落實

小私有林主不以林業(yè)為生，缺乏相關營林知識，也沒有動力按照森林可持續(xù)經(jīng)營目標進行營林。林務官會根據(jù)情況采取不同方式督促小林主或者林業(yè)合作組織落實營林措施?，F(xiàn)階段巴州林務官在小私有林開展的重點工作，一是改善林種結構。部分小私有林是單一樹種結構，既容易被暴風雪損害，又非常容易發(fā)生病蟲害。林務官利用成、過熟林更新的時機引導小私有林主改善林種結構。二是改善森林經(jīng)營規(guī)劃采伐落實情況。許多小私有林主對木材利用興趣不高，造成單位公頃森林蓄積量不斷上升，最多的地方已超過1000m3/hm2。林木年均增長量在10m3/hm2左右，小規(guī)模私有林年均采伐量只有4m3/hm2。目前林務官的職責之一就是督促小私有林主按照規(guī)劃采伐，既不超采，也盡量不少采。

4.3森林資源保護

巴州林業(yè)部門認為小規(guī)模私有林象國有林一樣具有經(jīng)濟利用、生態(tài)環(huán)境保護和休憩服務三大功能。為保證小規(guī)模私有林在生態(tài)保護和休憩服務功能方面的產出，巴州林業(yè)部門一直在做兩方面的工作，一是根據(jù)公眾需求調整不同森林的主體功能，在公眾休憩集中的地方減少森林經(jīng)濟利用。二是嚴格野生動物管理及珍貴樹種、地面植被保護，對鹿、野豬等野生動物進行監(jiān)測，當其數(shù)量不會對森林資源造成嚴重損害時，禁止獵人狩獵；對保護區(qū)域的珍貴樹種進行標號管理，重點保護，同時加強巡查和公眾林業(yè)教育，提高公眾環(huán)境保護意識。

5借鑒

5.1深入森林經(jīng)營過程，提高小私有林管理水平

我國對私有林的管理主要是通過行政審批采伐限額進行控制，不進入具體的森林經(jīng)營過程。小規(guī)模私有林經(jīng)營的問題是林地面積小、地點分散、營林隨意性大以及專業(yè)技能有限。為解決這些問題，林業(yè)部門管理人員應該深入私有林經(jīng)營過程，了解一線情況并提供相關咨詢。這對小私有林可持續(xù)經(jīng)營獲得足夠的技術、資金支持十分重要。在森林經(jīng)營規(guī)劃確定的情況下，林業(yè)管理和技術人員融入基層的程度標志著小私有林管理水平的高低。

5.2完善扶持政策，推動林業(yè)組織快速發(fā)展

從前面分析看出，林業(yè)合作組織在保證森林可持續(xù)經(jīng)營各個方面都能發(fā)揮了巨大作用，減輕了林業(yè)工作管理人員的壓力和負擔。中國集體林權制度改革發(fā)展快，林權分割迅速，但林業(yè)合作組織制度建設仍處于起步階段。國家應從長遠、戰(zhàn)略角度出發(fā)，盡快制定推動林業(yè)合作組織發(fā)展的規(guī)劃和詳細扶持政策。

5.3建立立體補貼制度，調控小私有林經(jīng)營過程

目前，我國營林補貼的范圍僅限于重點生態(tài)建設工程造林，工程規(guī)劃以外的營林活動，得不到國家財政政策扶持。要推動小規(guī)模私有林可持續(xù)經(jīng)營，落實相應營林措施，應建立和完善符合國情的小私有林經(jīng)營補貼制度，保證他們獲得足夠金融資本支持。林業(yè)補貼制度應涵蓋營林全過程，這樣才能達到精確調控的目的。值得慶幸的是，這方面的問題已經(jīng)引起國家的注意，2009年啟動的森林撫育試點允許選擇林農個人所有的國家級公益林中的人工林作為撫育補貼對象是一個巨大的進步，將推動立體林業(yè)補貼制度的建立。

5.4加強林業(yè)教育，保障森林可持續(xù)經(jīng)營知識儲備

小私有林主林業(yè)知識匱乏是巴州小規(guī)模私有林可持續(xù)經(jīng)營的障礙，也是目前巴州林業(yè)部門面臨的比較大的問題。中國的小規(guī)模私有林經(jīng)營面臨同樣的問題，林農缺乏可持續(xù)經(jīng)營的林業(yè)知識，為圖省事將林地轉租給公司經(jīng)營?；鶎恿謽I(yè)部門應該建立林業(yè)教育長效機制，向林農普及林業(yè)知識，推動森林可持續(xù)經(jīng)營發(fā)展。

5.5穩(wěn)定林業(yè)隊伍，提升小規(guī)模私有林管理能力

巴州林務官是終生職業(yè)。無論是知識還是待遇方面，林務官都是受人羨慕和尊敬的崗位。而我國林業(yè)基層管理人員待遇低，流動快，顯然不利于小私有林的穩(wěn)定管理。林業(yè)工作崗位穩(wěn)定意味著管理穩(wěn)定，這對于管理人數(shù)眾多的小私有林主來說尤其重要，有利于林業(yè)部門履行職責。另一方面，崗位穩(wěn)定需要林業(yè)工作人員安心工作，人員待遇應該有競爭力。從長遠考慮，國家應該健全林業(yè)管理人員用人制度，提高林業(yè)崗位待遇。