存款保險管理機構的公法屬性探索
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摘要：2015年5月1日《存款保險條例》生效，我國金融安全網建設邁出了關鍵的一步。存款保險機構是銀行破產程序中的核心機構，對于維護公眾對金融體系的信心有著至關重要的作用。這樣一個關系到金融系統(tǒng)安全的機構，在中國是一個新事物。雖然其他國家已經有了很多法律實踐，但在中國國情下存款保險機構的出現(xiàn)尚屬首次。存款保險法律性質與相關法律關系的構建、法律關系主體的權利、金融體系的穩(wěn)定息息相關。本文通過對《存款保險條例》進行法條分析，從法條的表述總結出立法者對我國存款保險機構法律性質的傾向，明確存款保險機構的公法屬性。
存款保險機構，誕生于美國1929年至1933年的經濟危機時期。為了使美國金融體系能夠充分穩(wěn)定和贏得充足的公眾信心，美國國會通過《格拉斯－斯蒂格爾法案》將存款保險機構定位于一個具備獨立職權的聯(lián)邦政府機構。值得一提的是美國國會在立法時，對存款保險機構命名為“聯(lián)邦存款保險公司”(FDIC:FederalDepositInsuranceCompany)。采用“公司”的名稱，往往容易被誤解成受到《公司法》調整的商法意義上的股份有限公司和有限責任公司。我國《存款保險條例》(以下簡稱《條例》)在引進該項制度的時候，特別注意到了這一點，沒有采取和美國一樣的用“公司”來命名，而是采用了“機構”這個名稱。但是“機構”這個名稱本身具有一定的模糊性，對于存款保險機構究竟是“行政主體”還是“特殊商事主體”定位不十分明確。一旦存款保險機構與銀行業(yè)監(jiān)管部門、中央銀行甚至是銀行業(yè)金融機構產生爭議，應當采取何種方式進行爭議解決，就會成為整個案件的核心問題，進而影響整個問題的解決，甚至延誤金融監(jiān)管的時機。本文先是分析了對存款保險機構現(xiàn)有的研究，總結出具有一般性意義的觀點，然后結合法規(guī)條文的表述，從不同角度歸納出存款保險機構的公法屬性。
一、現(xiàn)有研究分析
筆者梳理了現(xiàn)有的研究文獻，發(fā)現(xiàn)大量文章都發(fā)表在《條例》公布之前。有些文章甚至在十多年前就已經發(fā)表，說明我國對存款保險機構的研究已經持續(xù)了相當長的時間。關于存款保險機構的法律性質，總體上共有三種觀點:(1)公法人;(2)具有行政主體和商事主體雙重特征;(3)特殊企業(yè)。無論如何定位，存款保險機構的共同特點就是承擔一定的政府管理職能，行使一定的行政權力，以追求社會公共利益為目標。從上述三種觀點來看，盡管對存款保險機構法律性質的認識有所不同，但后兩種觀點也充分考慮到了存款保險機構和傳統(tǒng)的行政機關有著明顯的不同。雖然存款保險機構具備一定的自主經營權利(《條例》第六條第三款)，具備某些商事主體的特征，但從三種觀點的共性來看，學者們在存款保險機構具備行政機關的某些特征上達成了一致?！稐l例》在法規(guī)條文中間也存在相當多的依據(jù)，足以認定我國的存款保險機構是具備行政機關性質的組織，具備強烈的公法屬性。
二、對《條例》的條文分析
法律法規(guī)的條文，是揣測立法者意圖的最基本依據(jù)。通過對法規(guī)條文的逐條分析，能夠發(fā)現(xiàn)蘊含在不同條文中的共同理念，從而總結出貫徹整部法規(guī)的法律原則。存款保險機構的公法屬性，亦是通過這種方式得出的結論。特別是在我國還沒有具體建立存款保險機構的現(xiàn)實情況下，沒有任何實際經驗的前提下，通過條文分析進行研究，是確立存款保險機構公法屬性的最重要途徑。
(一)立法目的體現(xiàn)公法屬性
《條例》的立法目的主要有三個(《條例》第一條)，即:(1)為存款保險制度的建立和運行提供法律依據(jù);(2)對存款人的存款進行保護;(3)合理規(guī)制金融風險，保證金融環(huán)境處在一個相對穩(wěn)定的狀態(tài)。存款保險制度是國家金融安全制度的重要組成部分，屬于國務院領導和管理經濟工作的范疇(《憲法》第八十九條第六款)，是公法所界定的領域。對存款人進行保護，把本來是銀行與儲戶之間的私法關系，介入國家的干預，形成了私法公法化的現(xiàn)象，從而使得存款保險機構具備公法屬性?？刂平鹑陲L險、維護金融穩(wěn)定體現(xiàn)出國家對經濟的干預和對經濟秩序的影響，該法規(guī)建立的存款保險機構自然也就成為在金融領域的“國家干預之手”。從立法目的上看，存款保險機構的建立，具有非常濃厚的公法色彩，這是其具有公法屬性的立法依據(jù)。上述立法目的具有明顯的公益性，體現(xiàn)出對公共利益的追求。
(二)法律職責體現(xiàn)公法屬性
《條例》規(guī)定的我國存款保險管理機構公法屬性在條例所規(guī)定的7項職責內，制定規(guī)則、制定調整標準等具備公法屬性的職責有5項。管理存款保險基金屬于行政管理的范疇，是公法的范疇;投資安全性高的金融債券屬于經營行為，是私法的范疇，因此公私混合屬性的職責有一項。從職責的數(shù)量上看，公法屬性占據(jù)了絕大多數(shù)。雖然存款保險機構也具有代為償付存款的私法職能，由于銀行不能償付存款并不是經常發(fā)生的事情。存款保險機構的日常工作更多地集中在公法性質的職責之上，因此在法律職責上，存款保險機構的公法屬性是毋庸置疑的。
(三)與銀行業(yè)金融機構的關系體現(xiàn)公法屬性
存款保險機構和銀行業(yè)金融機構的主要關系在于銀行業(yè)金融機構需要根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，向存款保險機構繳納存款保險金。一旦銀行存款支付不能或者出現(xiàn)其他《條例》所規(guī)定的情形時，存款保險機構代替銀行業(yè)金融機構向存款人支付存款，并取得對銀行業(yè)金融機構的債權。從這一點上來看，似乎存款保險機構和銀行業(yè)金融機構的關系表現(xiàn)為保險法意義上的保險合同關系。保險合同關系是平等民事主體之間形成的法律關系，是私法性質。雖然很多國家的存款保險機構確實和銀行存在著這樣的法律關系，但是我國《條例》僅僅說明銀行業(yè)金融機構需要向存款保險機構繳納保費，沒有規(guī)定需要簽訂存款保險合同(《條例》第三條)。因此存款保險法律關系的法律基礎不是平等民事主體之間由于達成合意而產生的合同關系，而是基于行政法規(guī)的直接規(guī)定而形成的行政法意義上的法律關系。存款保險機構對銀行業(yè)金融機構行使著一定的監(jiān)管職能。第一，投保機構費率的確定依賴于存款保險機構對銀行業(yè)金融機構經營狀況的評價。各個銀行具體適用的費率由存款保險機關自主決定，存款保險機構享有自由裁量權。對于存款保險機構要求的費率，銀行如果持有不同的意見，能否提出司法救濟是一個尚且沒有法律規(guī)定的問題，如果可以尋求司法救濟應當提起何種形式的訴訟亦是不明確的。由于確定費率本身是一項專業(yè)化程度非常高的工作，即使銀行業(yè)金融機構持有不同意見而向法院提起訴訟，法院也缺乏必要處理相關事項的專業(yè)技術［1］。因此，銀行業(yè)金融機構很難尋求司法救濟，使得存款保險機構的權力體現(xiàn)出非常強烈的強制性，也即行政權的色彩。第二，存款保險機構有要求投保機構報送相關材料的權力(《條例》第十條第二款)。報送材料作為投保機構的一項法定義務，不能夠被拒絕。第三，存款保險機構有對銀行業(yè)金融機構的風險狀況，存款規(guī)模、結構，真實性以及報送的信息進行核查的權利。此項權力亦不屬于平等主體之間的私法關系。第四，存款保險機構有權力要求出現(xiàn)存款危機的銀行業(yè)金融機構采取積極的拯救措施(《條例》第十六條)?！洞婵畋ｋU機構》授予存款保險機構該項權力的目的，并不在于維護銀行自身的利益，而是為了防止銀行由于存款支付不能而導致儲戶的擠兌，進而引發(fā)銀行破產等危害性結果的出現(xiàn)。這種授權的性質是公益性的，體現(xiàn)出行政權的特點。第五，存款保險機構可以成為出現(xiàn)問題投保機構的接管組織和清算組織(《條例》第十九條第一款第一項)。根據(jù)《商業(yè)銀行法》第六十四、六十五、七十條的規(guī)定，接管和清算本來是由國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構主導下的活動。在《商業(yè)銀行法》不進行修改的前提下，存款保險機構如果要行使接管和清算的職能，必須得到國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構的授權。由于這種權力本身具備行政權的性質，授出的權力也必然具備行政權的性質。第六，存款保險機構有權在《存款保險機構》第二十一條第一規(guī)定法定情形出現(xiàn)的情況下，對銀行業(yè)金融機構發(fā)出強制的行政命令。為了強制投保機構繳納保費，存款保險機構可以采取行政強制措施(《條例》第二十一條第二款)。行政強制措施是行政機關或者行政機關申請人民法院對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制其履行義務的行為［2］。行政強制執(zhí)行的主體是行政機關，針對的法律關系是行政法律關系。由此看來，在該條文的框架下，存款保險機構具備行政主體的資格，相對的投保機構處于行政相對人的地位。從以上六個方面所展現(xiàn)出來的存款保險機構和銀行業(yè)金融機構的關系來看，二者存在著管理與被管理的關系、監(jiān)督與被監(jiān)督的關系。二者之間的法律地位是不平等的。因此存款保險機構在和銀行業(yè)金融機構的關系上表現(xiàn)出極度強烈的公法屬性，甚至在某些方面直接扮演著行政主體的角色。
(四)與其他國家機關關系體現(xiàn)公法屬性
存款保險機構，作為我國金融安全網的重要組成部分，和國務院、中國人民銀行、國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會有著密切的互動關系(在整個監(jiān)管體系中，存款保險機構始終在國務院的領導之下，盡管在一些事項上具備一定的自主權但無法改變其從屬地位。存款保險機構和中國人民銀行的互動主要以合作方式進行，雙方沒有直接隸屬關系，地位是平等的。存款保險機構和銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會的互動在平等地位的前提下，體現(xiàn)出多種形式的互動。從和上述三個行政機構的關系來看，存款保險機構已經成為我國金融監(jiān)管體系不可分割的一部分。在參與金融監(jiān)管合作時，存款保險機構的公法屬性顯而易見。
(五)內部人員身份體現(xiàn)公法屬性
一個組織的性質往往和其內部人員的身份性質有著一定的對應關系。如果能將存款保險機構工作人員的身份認定為國家工作人員或者公務員，那對存款保險機構的公法屬性是一個非常有力的證明，甚至可以將存款保險公司認定為國家機關。存款保險機構工作人員的身份問題在《條例》中沒有明文規(guī)定，但是從第二十條、第二十一條的文字表述中，可以找到一些有價值的線索?！稐l例》第二十條規(guī)定其工作人員在如果做出條例所規(guī)定的違法行為，就要依法給予處分。條例在這里使用了“依法”給予處分，并沒有用“依據(jù)法律法規(guī)”“依據(jù)紀律條例”等措辭，而我國規(guī)定對特定組織工作人員處分的法律只有《公務員法》。對存款保險機構的工作人員可以適用《公務員法》，說明存款保險機構的工作人員具備公務員身份(《公務員法》第一條)，具備行政編制(《公務員法》第二條)。我國公務員共有八類，存款保險機構的工作人員應當屬于各級國家行政機關工作人員，在這種角度上，存款保險機構應當屬于國家行政機關?！洞婵畋ｋU機構》第二十一條規(guī)定的是該機構工作人員的相應行為可以依據(jù)刑法追究刑事責任，其中濫用職權、玩忽職守的犯罪行為屬于瀆職罪的類罪［3］。瀆職罪的行為主體是國家機關工作人員，包括國家各級立法、行政、司法、軍事機關中從事公務的人員，不包括國有公司、企業(yè)中從事公務的人員［3］。如果可以對存款保險機構中的工作人員追究瀆職罪的刑事責任，那么其必定具備國家機關工作人員的身份，存款保險機構也就具備國家機關的性質。
三、結論
關于存款保險機構的性質，在學理上已經達成了存款保險機構具備公共管理的職能，從而成為存款保險機構奠定了強烈公法色彩的理論基礎?！稐l例》的有關條款，不論是從立法目的還是存款保險機構的法律職責，與銀行業(yè)金融機構的關系，與其他國家機關的關系上，都體現(xiàn)出非常明顯的公法屬性。在其工作人員的身份問題上，雖然沒有明文確定存款保險機構屬于國家行政機關，但是經過法律適用的邏輯推演之后，存款保險機構屬于國家行政機關的結論已經相當堅實。不可否認地是，從比較法的角度上，其他國家的存款保險機構與我國的存款保險機構在法律性質上有著明顯不同。我國金融領域內的相關法律也有可能在未來的時間內做出修改，但在現(xiàn)行的我國法律法規(guī)框架下，存款保險機構是在存款保險關系中行使國家行政權的行政機關———這是我國存款保險機構最鮮明的公法屬性。
參考文獻：
［1］［瑞士］艾娃•胡普凱．比較視野中的銀行破產法律制度
［M］．季立剛，譯．北京:法律出版社，2006:30．
［2］沈?？?，鄒榮．行政法與行政訴訟法學
［M］．北京:北京大學出版社，2013:222．
［3］張明楷．刑法學
［M］．北京:法律出版社，2011:1087．
作者：李晨 單位：香港城市大學法律學院