小型農(nóng)田水利建設投融資實現(xiàn)研究
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【摘要】隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，打破了計劃體制下農(nóng)田水利投融資二元結構的格局，水利投融資體制開始向多元化、多層次、多渠道的水利投融資體制轉(zhuǎn)變。本文以張家界市作為分析對象，通過對張家界市的農(nóng)田水利設施建設情況以及投融資現(xiàn)狀進行分析，得出張家界的小型農(nóng)田水利的投融資現(xiàn)狀中存在政府投入不足、管理制度落后、金融平臺作用得不到充分發(fā)揮等問題，從而提出張家界市小型農(nóng)田水利建設投融資的實現(xiàn)路徑，促進小型農(nóng)田水利建設的發(fā)展。
【關鍵詞】小型農(nóng)田水利；建設；投融資；實現(xiàn)路徑
一、引言
在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中，農(nóng)田水利設施是重中之重，小型農(nóng)田水利建設也是農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展不可或缺的基礎。2011年中央1號文件首次提出把農(nóng)田水利建設作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設不可或缺的首要條件，體現(xiàn)了農(nóng)田水利建設的重要性和緊迫性。2012至2016年中央一號文件多次強調(diào)加快重點水利工程建設，包括小型農(nóng)田水利的建設，把農(nóng)田水利作為農(nóng)業(yè)基礎建設的重點。但建設資金投入不足、投融資機制不完善等因素是造成我國小型農(nóng)田水利建設滯后的重要原因。如何有效化解農(nóng)田水利建設中的投融資問題，探討小型農(nóng)田水利建設投融資實現(xiàn)路徑是當前亟待解決的問題。
二、張家界市小型農(nóng)田水利建設投融資的現(xiàn)狀
（一）張家界灌區(qū)基本情況
張家界灌區(qū)位于湖南省西北部，以澧水干流為紐帶，水庫為源頭，7座中型水庫和2座水輪泵站為骨干水源，灌區(qū)內(nèi)小型水庫和山塘為輔助水源，以長藤結瓜的形式形成的完整的灌溉系統(tǒng)。張家界灌區(qū)現(xiàn)有7座中型水庫和84座小型水庫，其中大、中型水庫為國家所有，小型水庫可以租賃、拍賣。整個灌區(qū)控制耕地面積54.54萬畝，占全市耕地面積的51.4%，實際灌溉土地32.11萬畝，有效灌溉面積達22.69萬畝，受益人口30.4萬人，灌溉2區(qū)2縣36個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。據(jù)《2015年度張家界市冬春農(nóng)田水利基本建設實施方案》，張家界市農(nóng)田水利基本建設開工各類水利工程1萬處，投入各類資金6.2億元（其中中央投資4億元、省級投資0.8億元、市縣級配套0.9億元、群眾和社會資本投入0.5億元），投入工日309萬個，投放機械10.84萬臺，完成土石方8000萬立方米；修復水毀工程1744處，新修或加固堤防20.01公里，疏浚河道15.01公里，清淤溝渠191公里；完成中小河流域治理工程7處，整修堰塘451口，治理水土流失面積28平方公里；新建和改造泵站12座，整修病險水庫14座，新增蓄水能力245萬方。同時，全市還將加快實施農(nóng)村水電增效擴容改造、水電新農(nóng)村電氣化縣和小水電代燃料生態(tài)保護工程建設，計劃投資水電新農(nóng)村電氣化項目7355萬元，新增水電裝機13685千瓦①?，F(xiàn)階段張家界灌區(qū)資金來源基本上是靠政府財政作為資金支持，銀行業(yè)提供貸款僅占一小部分，而民營資本或是外資資本所占的比例更是微乎其微。
（二）張家界市小型農(nóng)田水利建設的投資機制與融資形式
張家界市的小型農(nóng)田水利建設資金來源于以政府為主導的多元化投資機制，歷年來，政府投資占了張家界農(nóng)田水利建設資金的大部分。2015年，中央計劃投入農(nóng)田水利建設資金4169萬元，實際投入資金3100萬元，占比76%。除了中央的投資之外，社會中的資金、地方配套和群眾個人籌集的資金也是張家界小型農(nóng)田水利投資機制中的資金來源。張家界市的小型農(nóng)田水利建設的融資形式以金融租賃為主。除了中央財政投入以外，張家界市小型農(nóng)田水利建設還廣泛吸收社會資金。例如，在87個水庫中，大峪灣水庫拍賣給了私人，大部分小型水庫則通過租賃的方式融資建設。
三、張家界市小型農(nóng)田水利建設投融資存在的問題及原因
（一）政府公共財政對水利建設的投入不足
近年來，雖然政府對張家界市小型農(nóng)田水利投入力度不斷加大，但是小型農(nóng)田水利工程仍然停滯不前。張家界小型農(nóng)田水利建設一部分是使用農(nóng)田水利項目資金、農(nóng)業(yè)開發(fā)項目資金，另一部分是由農(nóng)村個體或集體籌資興建的。一方面國家對農(nóng)田水利設施投入不足，雖然國家從2007年開始安排農(nóng)田水利建設資金，制定了8批計劃，但“十二五”期間，全國水利投資總額達1.8萬億元，其中農(nóng)田水利建設資金僅占20%，為3600億元。2015年，張家界市水利局實際到位資金305萬元，但全市小型農(nóng)田水利設施在維護、續(xù)建、改造方面仍缺少資金。另一方面地方配套資金不到位，各部門的項目多，每個項目有各自的配套比例，最終導致配套資金的投入不足。
（二）管理制度落后
張家界市建設的管理制度落后是制約小型農(nóng)田水利建設投融資的主要瓶頸。一是“一事一議”沒有起到應有的作用，在小型農(nóng)田水利建設中該制度主要指的是村民通過代表做決策，并且村集體自主管理。從張家界市的情況來看，一事一議制度在大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有產(chǎn)生顯著的效果，該制度隨意性很大，且沒有強制執(zhí)行力，許多項目工程，只要有少數(shù)村民不支持，那些本應該通過的工程便沒有獲得通過，因此農(nóng)民的積極性降低，農(nóng)民對出資建設、維護水利設施響應不大[1]。二是水管單位沒有行政職能，管理手段落后，“多頭管理”的問題嚴重，主要的小型農(nóng)田水利設施都靠人管理，管理經(jīng)費不足，信息化程度低，設施分散且老化嚴重。三是供水協(xié)會有名無實，實際上并未運作。
（三）金融平臺的作用發(fā)揮不充足
一方面，小型農(nóng)田水利建設項目可以惠及許多人，它帶有一部分公益性的色彩，由此決定了小型農(nóng)田水利建設的公有性與商業(yè)銀行的營利性之間存在矛盾。僅僅通過提供灌溉和排澇服務而建設的水利設施難以獲得利潤，低利潤抑制了銀行業(yè)，特別是商業(yè)銀行信貸投放的熱情[2]。水利建設資金需求大，期限長，而且風險較大且沒有完善的保險機制，因此降低了金融平臺參與進小型農(nóng)田水利建設的熱情。另一方面，小型農(nóng)田水利設施具有部分的非公益性和自利性，小型農(nóng)田水利建設長期缺少資金投入，政府、村集體和金融平臺也無法解決小型農(nóng)田水利建設投融資問題，只能靠村集體和農(nóng)戶進行籌資，小型農(nóng)田水利基礎設施老化，小型農(nóng)田水利建設停滯不前[3]。
四、完善小型農(nóng)田水利建設投融資的實現(xiàn)路徑
（一）加大投資力度，拓寬資金渠道
籌集資金是小型農(nóng)田水利建設投融資的主要目的，具體來說，可從以下幾個方面展開。一是政府財政占了小型農(nóng)田水利建設資金來源的主要部分，由于小型農(nóng)田水利建設具有較強的公益性特點，因此可納入財政補助的范圍，政府應當加大小型農(nóng)田水利建設的專項投資力度，穩(wěn)健的增加對小型農(nóng)田水利的資金投入，逐漸填補小型農(nóng)田水利建設的資金缺口[4]。政府的財政對小型農(nóng)田水利建設的關注重點應放在設施老化、環(huán)境惡劣和資金不足的地區(qū)。政府財政對小型農(nóng)田水利建設的支出要符合財政增長的水平，增加對資金不足的小型農(nóng)田水利項目的資金支持；同時適當降低或取消配套資金比例要求，從而避免“假配套”、“零配套”，如果配套比例太高，會導致經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)無力爭取資金進而產(chǎn)生虛假項目。二要將小型農(nóng)田水利建設作為地方投資的重點，做好相關預算保障水利建設。在土地出讓收益中取出一部分作為專項資金支持小型農(nóng)田水利建設，讓土地轉(zhuǎn)讓收益作用于水利建設的發(fā)展中，進而推動農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展[5]。三是廣泛吸收民間資本，規(guī)范和支持民間信貸組織的發(fā)展。一方面，政府應該調(diào)動農(nóng)民的積極性，對于農(nóng)民積極參與建設的以按勞分配，多勞多得的原則實行獎勵制度。另一方面，積極引導農(nóng)村基層自籌建設農(nóng)田水利設施，以承包、租賃和拍賣等形式取得小型農(nóng)田水利工程的使用權，通過發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)、收取水費電費等方法，獲取一定的勞動報酬。四是適度放開外資資本進入農(nóng)田水利領域。由于國家設置了很高的準入門檻限制外資的進入，這限制了外資進入水利領域。因此，可以通過轉(zhuǎn)變外資進入形式的方式，適度引入外資。例如在絕對控股為前提下，適度引進外資，讓國內(nèi)企止作為小型農(nóng)田水利建設的主體，在項目完成后按合約給外資投資人部分投資收益。
（二）優(yōu)化管理體制，實現(xiàn)部門機構合并
優(yōu)化管理體制是突破小型農(nóng)田水利建設投融資瓶頸的關鍵因素。一是明確水利項目的管轄權、監(jiān)督權和建設權，簡化水利項目的申報審批手續(xù)與時間，降低水利項目的申報成本和時間成本，使水利項目投融資概算透明化、簡單化。二是精簡水庫移民管理局、水利局等在小型農(nóng)田水利建設方面職能重復的部門機構，減少人們對于水利項目投資的疑慮，同時也降低政府和水利企業(yè)在投融資方面的壓力。三是提升村社自我管理，提高基層建設管理水平，針對點多面廣的“五小水利”（小水窖、小泵站、小水渠、小水池、小塘壩）等小型農(nóng)田水利項目，積極發(fā)動項目受益村民參與項目監(jiān)管，設置監(jiān)督舉報電話，鼓勵農(nóng)民擔當工程質(zhì)量義務監(jiān)督員，工程驗收讓群眾當裁判，工程驗收卡可實行至少5個受益農(nóng)戶簽字同意。
（三）合理制定投融資政策，完善金融市場金融平臺
從金融方面看，小型農(nóng)田水利有出色的發(fā)展?jié)摿Γ⌒娃r(nóng)田水利投融資政策和金融市場金融平臺對其起著重要作用。一是政府出臺相應的政策，鼓勵銀行或其他金融平臺以貸款的形式對小型農(nóng)田水利建設提供資金。一方面，充分發(fā)揮金融平臺對水利建設的投融資支持作用，在農(nóng)村以信用合作社、商業(yè)銀行等為平臺，深化農(nóng)村投融資體制改革，保證小型農(nóng)田水利建設投融資渠道的通暢和資金來源的穩(wěn)定[6]；另一方面，政府建立專項基金避免財政資金閑置或過度使用，同時也可向受益區(qū)征稅，讓受益區(qū)的企業(yè)或群眾參與到水利投融資建設中。二是發(fā)動群眾支持水利企業(yè)的發(fā)展，對現(xiàn)有小型農(nóng)田水利設施采取競標拍賣、租賃、承包等方式實施產(chǎn)權制度改革，解決承貸主體不明的問題，為金融機構信貸資金的投入創(chuàng)造條件，為金融機構信貸資金的投入創(chuàng)造條件。對于經(jīng)營性農(nóng)田水利設施，積極引入市場機制，吸引民間資本投入，按照現(xiàn)代企業(yè)制度組建法人實體，實行企業(yè)化運作；對于農(nóng)民自用為主的小型水利工程，產(chǎn)權應歸個人所有，由政府頒發(fā)產(chǎn)權證[7]。三是建立良好的農(nóng)村信用保險體系，它會促進小型農(nóng)田水利建設的發(fā)展。為此政府應加大力度建立健全農(nóng)村信用擔保、保險體系。一方面擴寬政府資金來源，使政府旗下的擔保公司能夠成為小型農(nóng)田水利等基礎設施建設的重要擔保主體，降低小型農(nóng)田水利建設的風險。在政府的擔保公司工作的同時，也可以建立部分民間擔保公司分擔政府的壓力。另一方面，在有政策和資金雙保險的前提下，建立良好的保險機制，其中以農(nóng)村政策保險為主，商業(yè)保險為輔。農(nóng)村政策保險和商業(yè)保險的良好運作保證了資金的投入，為小型農(nóng)田水利建設的持續(xù)發(fā)展起到了良好的促進促進作用。
參考文獻
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作者：卓子翔 劉輝 單位：湖南農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟學院
