探究文化事業(yè)單位的改革

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一、改革探索

1.現(xiàn)代事業(yè)制度模式

文化事業(yè)單位工作是文化，體制是事業(yè)，因而其改革必然與事業(yè)體制改革緊密聯(lián)系。対傳統(tǒng)事業(yè)體制的最早沖擊來自市場化改革，企業(yè)化管理、雙軌體制、集團化運行等必然要求文化事業(yè)體制進行調(diào)整與之適應(yīng)：1986年人事部頒發(fā)《關(guān)于加強事業(yè)單位編制管理的幾項規(guī)定》明確鼓勵一些有條件的科研、設(shè)計、文藝新聞、出版等事業(yè)單位實行企業(yè)化管理，做到經(jīng)濟上完全自給；1989年財政部頒發(fā)《關(guān)于事業(yè)單位財務(wù)管理的若干規(guī)定》，要求采取多種預(yù)算管理方式（全撥、差撥、自收自支），并鼓勵自收自支事業(yè)單位實行企業(yè)化管理，執(zhí)行國家對企業(yè)的有關(guān)規(guī)定；2003年開始的文化體制改革試點工作引入事業(yè)單位分類改革原則，將文化事業(yè)單位分為公益性單位、實行事業(yè)體制企業(yè)化運行單位及確定為企業(yè)單位三種類型并分別提出不同的改革要求。這樣，如何通過體制改革構(gòu)建新型文化事業(yè)制度成為現(xiàn)實改革與理論研究亟待解決的問題。一些學者對事業(yè)單位改革提出建立政事分開、企事分開、資事分開、責任明確、多方籌資、多元約束、管理科學的現(xiàn)代事業(yè)制度的設(shè)想，并設(shè)計和論述了這種新型事業(yè)制度的基本框架與主要特征。一些學者在此基礎(chǔ)上將現(xiàn)代文化事業(yè)制度作為改革模式：“堅持分類改革，構(gòu)建有中國特色的現(xiàn)代文化事業(yè)制度”，“要從積極探索構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟體制下有中國特色的現(xiàn)代文化事業(yè)制度的高度上給予戰(zhàn)略安排”。

2.公共文化服務(wù)模式

進入新千年后，建設(shè)服務(wù)型政府、強化政府公共服務(wù)職能由理論探討進入改革實踐；2002年，黨的十六大首次將文化分成文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)；2005年，黨的十六屆五中全會強調(diào)要構(gòu)建公共文化服務(wù)體系；2007年，《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強公共文化服務(wù)體系建設(shè)的若干意見》明確提出構(gòu)建公共文化服務(wù)體系以公益性文化單位（主要是事業(yè)單位）為骨干。事業(yè)與產(chǎn)業(yè)分途發(fā)展、文化事業(yè)成為公共服務(wù)重要內(nèi)容，這為體制改革提供新的要求與理路：文化事業(yè)單位改革不是簡單“廢與立”的問題，而是如何適應(yīng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)、如何有效供給公共文化服務(wù)問題。這樣，“非營利性文化事業(yè)單位向公共文化服務(wù)機構(gòu)的轉(zhuǎn)變”成為文化事業(yè)體制改革應(yīng)有之義。對于公共文化服務(wù)與文化事業(yè)單位體制重構(gòu)關(guān)系，不同學者從不同層面予以闡述：一是立足保障公民文化權(quán)利實現(xiàn)探討公共文化服務(wù)組織重構(gòu)問題，一是引入公共產(chǎn)品理論，從文化產(chǎn)品與服務(wù)的“公共性”尋找文化事業(yè)單位改革依據(jù)。

3.多元供給模式

在國外新公共管理、公民社會等理論與實踐影響下，包括文化服務(wù)在內(nèi)的公共服務(wù)多元供給模式受到理論界與實務(wù)界重視。20世紀90年代后期部分學者提出一種“非營利化”事業(yè)體制改革思路：“參考國外普遍通行的非營利單位的體制及運行機制，研究制定出我國事業(yè)單位改革的目標模式?！焙笔∴l(xiāng)鎮(zhèn)文化事業(yè)單位改制為民辦非企業(yè)單位、建立以錢養(yǎng)事新機制，上海市成立民間組織性質(zhì)的社區(qū)文化中心等，可視為這一思路的現(xiàn)實實踐。其后，上述改革思路逐步納入國家文化發(fā)展戰(zhàn)略：《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》提出“鼓勵和引導(dǎo)社會資金興辦國家允許的各類公共文化設(shè)施，開展公共文化服務(wù)”政策要求，十七屆六中全會進一步要求“引導(dǎo)文化非營利機構(gòu)提供公共文化產(chǎn)品和服務(wù)”。多元供給另一種模式則提出更為開闊的思路，從公共文化服務(wù)體系構(gòu)建乃至文化改革發(fā)展的整體框架思考文化事業(yè)單位改革問題：“關(guān)于未來文化事業(yè)單位的組織模式的設(shè)計。不應(yīng)該有先驗的框架，而應(yīng)該根據(jù)具體情況、具體領(lǐng)域和具體任務(wù)，靈活務(wù)實地采用多種組織形式，如非政府公共機構(gòu)、非營利機構(gòu)、各種形式的信托和基金以及協(xié)會，等等。應(yīng)該明確的是，未來文化事業(yè)單位組織模式的最核心的問題是，與有關(guān)政府主管部門的直接控制的脫離和自主運營?！鄙鲜鏊姆N改革模式均從不同層面觸及傳統(tǒng)體制的痼疾，特別是探討了事業(yè)單位與公共文化服務(wù)關(guān)系，及如何改變激勵模式、轉(zhuǎn)變運行機制、改革組織體制等問題，為改革提供有益思路并程度不同地影響了改革進程。但諸多涉及改革基礎(chǔ)、改革方向、組織屬性等的重大問題還有待進一步探討：如社會轉(zhuǎn)型、文化產(chǎn)業(yè)與事業(yè)分途發(fā)展條件下改革方向如何確定？未來文化事業(yè)單位體制如何構(gòu)建？政事關(guān)系如何理順？國家公共管理者與所有者關(guān)系如何把握？分類改革如何設(shè)計與推進？治理機制如何完善？公共文化服務(wù)多元供給模式如何形成？„„加之事業(yè)單位體制改革滯后，文化體制改革許多深層次矛盾尚未解決，致使文化事業(yè)單位改革目標模式選擇依然有待明確。因此，如何按照十七屆六中全會“進一步深化改革開放，加快構(gòu)建有利于文化繁榮發(fā)展的體制機制”要求，明確改革目標模式加快文化事業(yè)單位改革成為重大戰(zhàn)略性任務(wù)。

二、模式選擇

所謂目標模式即通過改革將文化事業(yè)單位向什么方向、何種組織轉(zhuǎn)變。對此，學界尚未形成明確共識，改革政策也未予以清晰、系統(tǒng)表達。一個深層原因是：事業(yè)單位是計劃體制下發(fā)展起來、“中國特色”極為鮮明且難以與國際接軌的我國特有組織，是在社會轉(zhuǎn)型過程中相關(guān)法律認可（如《民法通則》關(guān)于四類法人的劃分）、行政管理予以“體制保護”（如機構(gòu)編制管理關(guān)于機關(guān)、事業(yè)等的編制分類）的組織類型，如何通過改革將事業(yè)單位改造成適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型條件下提供公共服務(wù)的新型組織，是整個事業(yè)單位改革沒能徹底解決的問題，文化事業(yè)單位改革自然概莫能外。

1.選擇依據(jù)

目標模式選擇首先需要明確選擇的依據(jù)。選擇既要面向未來、具有戰(zhàn)略思維，又不能超越現(xiàn)實基礎(chǔ)、路徑依賴。因此，社會轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌、組織變遷、文化分途發(fā)展條件下探討改革目標模式選擇，必須在回答以下四個基本問題基礎(chǔ)上進行：第一，三元社會結(jié)構(gòu)下文化機構(gòu)如何分工？第二，多元文化主體環(huán)境下公益性文化事業(yè)（公共文化服務(wù)）如何提供？第三，事業(yè)與產(chǎn)業(yè)分途發(fā)展背景下政府舉辦的非營利性文化機構(gòu)功能如何定位？第四，中國特殊國情條件下文化事業(yè)單位如何存續(xù)與轉(zhuǎn)型？第一，總體性社會向三元社會轉(zhuǎn)型是社會變遷基本趨勢。在國家、市場、社會三元社會結(jié)構(gòu)條件下，社會組織通常分為公共部門（以政府機關(guān)為核心）、市場部門（企業(yè)特別是非公企業(yè)為主體）、第三部門（由非政府非營利的民間組織構(gòu)成）。市場是資源配置最有效機制，企業(yè)是文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要力量；國家除了承擔維護意識形態(tài)安全、提供市場規(guī)則等公共管理職責外，基本職能是保障公民文化權(quán)益、實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化而提供公共文化服務(wù)；“以志愿求公益”的第三部門則主要在市場、國家機制外提供準公共文化產(chǎn)品與服務(wù)。第二，多元供給是當代公共文化服務(wù)的基本形態(tài)。即使政府是提供公共文化服務(wù)的主要責任主體，公共文化服務(wù)并非只能由政府及其舉辦的文化事業(yè)單位提供。一方面市場部門特別是第三部門可以其特有方式參與公共文化服務(wù)提供，如美國70％的博物館、藝術(shù)館和幾乎所有的交響樂團為民間非營利機構(gòu)。另一方面，政府有多種政策工具、可通過多種方式（直接生產(chǎn)、公私合作、管制、許可經(jīng)營等）實現(xiàn)公共文化服務(wù)職能，政府通過出資舉辦事業(yè)組織直接生產(chǎn)只是發(fā)展文化事業(yè)、保證公共文化服務(wù)供給的基本手段之一。第三，文化事業(yè)單位是公益性文化產(chǎn)品與服務(wù)主要提供主體。作為政府舉辦的公共文化機構(gòu)，其職能是以服務(wù)方式履行政府向社會提供公共文化產(chǎn)品與服務(wù)。雖然許多掛名文化事業(yè)單位實際從事經(jīng)營性文化活動、提供市場化的私人物品，但這只是改革過程發(fā)生的特殊現(xiàn)象、職能錯位引發(fā)的行為偏差，文化事業(yè)單位的真正角色是提供公共文化服務(wù)、成為國家公共文化服務(wù)體系的骨干。第四，傳統(tǒng)事業(yè)單位是新型公共文化服務(wù)機構(gòu)的形成基礎(chǔ)。盡管“關(guān)于未來文化事業(yè)單位的組織模式的設(shè)計。不應(yīng)該有先驗的框架„„”但新型公共文化服務(wù)機構(gòu)不可能無中生有、憑空產(chǎn)生；盡管社會變遷導(dǎo)致各類組織分化重組、資源配置機制變化導(dǎo)致多種組織參與文化生產(chǎn)與服務(wù)，但本來意義上的文化事業(yè)單位（公益型機構(gòu)）作為政府舉辦的文化服務(wù)組織，其職能（提供公共文化服務(wù)）依然存在并隨著經(jīng)濟社會發(fā)展、文化需求增長而不斷強化，其機構(gòu)則為未來文化事業(yè)組織模式的設(shè)計提供組織基礎(chǔ)。

2.公立文化事業(yè)法人

基于以上分析，筆者認為：社會轉(zhuǎn)型條件下履行政府向社會提供公共文化服務(wù)職能的組織，應(yīng)當是脫胎于傳統(tǒng)事業(yè)單位、與文化事業(yè)與產(chǎn)業(yè)二元發(fā)展相適應(yīng)、體現(xiàn)公共文化服務(wù)性質(zhì)、剝離了非公益型單位的新型公共文化服務(wù)組織。其與傳統(tǒng)文化事業(yè)單位存在直接的組織淵源關(guān)系，通過職能提純、機制優(yōu)化、組織再造實現(xiàn)傳統(tǒng)文化事業(yè)單位向新型公共文化服務(wù)機構(gòu)的轉(zhuǎn)型，而這種轉(zhuǎn)型實際就是改革目標模式。為表示新型公共文化服務(wù)機構(gòu)與傳統(tǒng)文化事業(yè)單位的區(qū)別，可將其稱為“公立文化事業(yè)法人”，其性質(zhì)與主要特征如下：一是“公立”。依據(jù)文化機構(gòu)分類的普遍規(guī)則，政府出資舉辦的公共文化機構(gòu)屬于公共部門范疇?！肮ⅰ北磉_組織的屬性：組織是承擔公共責任、履行政府向社會提供公共文化服務(wù)的公共機構(gòu)；組織由政府舉辦：或直接依據(jù)法律設(shè)立，或依據(jù)法律的一般要求以政令等形式設(shè)立；資產(chǎn)屬于公有（非經(jīng)營性國有資產(chǎn)），公共財政予以方式、程度不同的支持。二是“文化”?！拔幕备爬ńM織的活動內(nèi)容：從事公益性文化事業(yè)、提供公共文化服務(wù)。我國的120多萬個事業(yè)單位涵蓋科教文衛(wèi)體等多類機構(gòu)，教育事業(yè)單位可一般地稱為公立學校、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位多數(shù)可稱為公立醫(yī)院；但歸之于“文化”名下的事業(yè)單位職能、類型眾多，且與其他事業(yè)單位的邊界并不清晰，比如教科書劃分的政府文化職能乃包括科教文衛(wèi)體等多個方面。實際上組織分類意義上的“文化”更多取決于管理機構(gòu)的認定，或等同于宣傳文化部門的管轄范圍。由于沒有如公立學校、公立醫(yī)院那樣更簡明、通俗的表達，可用“文化”涵蓋現(xiàn)行管理體制下的文化單位活動內(nèi)容。三是“事業(yè)”。“事業(yè)”表征組織的活動方式：以非機關(guān)（層級節(jié)制）及非企業(yè)（商業(yè)運作）的直接服務(wù)方式持續(xù)提供文化服務(wù)。其與機關(guān)化的政府機構(gòu)的基本區(qū)別是：政府機關(guān)以管理的方式保障公共文化服務(wù)得以提供，文化事業(yè)單位以直接生產(chǎn)與服務(wù)方式提供公共文化服務(wù)，因而屬于非機關(guān)形態(tài)的公共機構(gòu)。四是“法人”。“法人化”是各國公共服務(wù)機構(gòu)改革的重要趨勢。就我國而言，“法人”反映組織的法律地位：機構(gòu)應(yīng)是具有法人資格、擁有獨立財產(chǎn)、獨立核算并具備完備組織特征的組織實體，可以自己名義行使權(quán)利，承擔義務(wù)；法人型單位應(yīng)是未來我國文化事業(yè)單位的主體部分。當然，也可以根據(jù)實際需要設(shè)置部分非法人型單位，主要是一些責任機制與人事安排等不能與所屬政府部門明確分離，或資金等方面達不到法人要求等的文化事業(yè)機構(gòu)。

三、推進戰(zhàn)略

文化事業(yè)單位改革是一項復(fù)雜而艱巨的任務(wù)，是在艱難探路中逐步梳理思路、明確方向的過程。改革既受制于文化體制改革也受制于事業(yè)體制改革，在改革制約因素較多、改革目標與路徑有待形成共識條件下，傳統(tǒng)文化事業(yè)單位向“公立文化事業(yè)法人”轉(zhuǎn)變可以“兩步走”戰(zhàn)略分步推進：一是在界定職能基礎(chǔ)上清理規(guī)范，剝離非事業(yè)性職能（行政管理、生產(chǎn)經(jīng)營等）、劃轉(zhuǎn)非事業(yè)性單位，對保留事業(yè)體系內(nèi)、提供公共文化服務(wù)的機構(gòu)進行改革，使其成為公益文化事業(yè)組織；二是通過完善法人體系、理順政事關(guān)系、健全治理結(jié)構(gòu)等，使其成為“公立文化事業(yè)法人”。“兩步走”戰(zhàn)略的實施應(yīng)結(jié)合文化體制改革與事業(yè)單位體制改革，以推進分類改革為基礎(chǔ)，以構(gòu)建現(xiàn)代事業(yè)制度、創(chuàng)新人事管理機制為重點，以完善政府文化管理體制、形成文化服務(wù)多元供給模式為保障，分類、分步、分業(yè)推進。

1.積極推進分類改革

分類改革是創(chuàng)新文化事業(yè)體制、重塑公共文化服務(wù)微觀主體的基本戰(zhàn)略，但其困難在于：文化單位行業(yè)特性與組織類型多樣，改革推進進度不一，意識形態(tài)屬性鮮明，其分類設(shè)計與改革始終在協(xié)調(diào)“意識形態(tài)前置”與遵循文化發(fā)展規(guī)律、事業(yè)體制改革原則中不斷探索、調(diào)整，不同時期乃至不同地區(qū)存在差異。因此，明確分類體系設(shè)計及改革的原則成為前提性工作：一是既要遵循事業(yè)單位改革與發(fā)展的一般規(guī)律，又要反映文化單位特殊要求，實現(xiàn)事業(yè)體制改革與文化體制改革對接；二是體現(xiàn)新聞、出版、廣電、演藝、文博等不同行業(yè)特征并適應(yīng)不同改革進展，分業(yè)推進；三是在明確改革目標模式基礎(chǔ)上，從現(xiàn)實條件出發(fā)，按照“循序漸進、逐步推開”原則，依據(jù)制度環(huán)境與文化單位本身演進分步推進。第一，科學劃分類別。依據(jù)職能分工、產(chǎn)出性質(zhì)并參考事業(yè)單位一般分類原則，形成“三加三”的分類體系，即首先將現(xiàn)有文化事業(yè)單位分為經(jīng)營類、行政類、事業(yè)類三大類，再対事業(yè)類進一步細化為公益服務(wù)類、新聞宣傳類、企業(yè)運營類小三類。與2005年推開的文化體制改革、2011年制定的事業(yè)單位分類改革意見兩種分類的主要區(qū)別是多出企業(yè)運營類，即対保留事業(yè)體制的一般時政類報刊、高水平藝術(shù)院團等實行企業(yè)化管理。雖然“事業(yè)體制、企業(yè)化管理”在一般事業(yè)單位分類體系已經(jīng)取消，但文化領(lǐng)域某些高度市場化的行業(yè)如報刊、出版、演藝等，行業(yè)內(nèi)大部分單位都實施轉(zhuǎn)企，即使出于意識形態(tài)安全、弘揚民族文化等考慮將部分單位保留事業(yè)體制，實行企業(yè)化管理理論上不僅可以使其能夠生存，而且可改革運營機制、激發(fā)活力從而更好更快發(fā)展；當然，隨著改革的推進與上述行業(yè)的發(fā)展，“事業(yè)體制、企業(yè)化管理”政策是可以調(diào)整的。第二，剝離非事業(yè)性單位。按照政事分開、事企分開原則，対行使行政執(zhí)行、執(zhí)法監(jiān)督等政府職能的單位，通過政事分開，逐步使其轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)，或?qū)⑵湫姓毮軇潥w行政機構(gòu)；対一般國有文藝院團、非時政類報刊社、新聞網(wǎng)站等經(jīng)營性單位實施轉(zhuǎn)企改制，脫離事業(yè)體制，成為獨立市場主體，進而通過創(chuàng)新體制、轉(zhuǎn)換機制增強活力；対出版、發(fā)行、影視等已改制單位應(yīng)加快體制機制轉(zhuǎn)化，完善法人治理機制，形成符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求、體現(xiàn)文化企業(yè)特點的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和經(jīng)營管理模式。第三，分類改革事業(yè)類單位。一是從事公益服務(wù)單位（如美術(shù)館、公共圖書館、文化館和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站“三館一站”等）圍繞構(gòu)建公共文化服務(wù)體系，突出公益屬性、強化服務(wù)功能，轉(zhuǎn)換機制，增強活力，成為公益文化服務(wù)的主要載體。二是黨報黨刊、廣播電視臺等承擔宣傳方針政策任務(wù)的重要新聞宣傳單位保留事業(yè)體制，完善管理和運行機制：堅持正確輿論導(dǎo)向，保證意識形態(tài)安全；理順政事關(guān)系，強化政策扶持并改進扶持方式；調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，優(yōu)化運行流程，整合內(nèi)部資源，將經(jīng)營性業(yè)務(wù)從事業(yè)體制中剝離出來，并通過產(chǎn)權(quán)分離轉(zhuǎn)為獨立實體，以市場化方式運作并更好地為主業(yè)服務(wù)。三是一般時政類報刊、公益性出版社、代表民族特色和國家水準的文藝院團等單位，改變原有“國辦、國營、國養(yǎng)”模式，按照“事業(yè)體制、企業(yè)化運營”方向進行改革，轉(zhuǎn)變運行方式與激勵模式，引入競爭機制，增強服務(wù)能力、市場運作能力，在面向市場、服務(wù)群眾過程中不斷發(fā)展壯大。

2.構(gòu)建現(xiàn)代事業(yè)制度

作為改革目標模式、提供公共文化服務(wù)的“公立文化事業(yè)法人”，需要一系列有別于傳統(tǒng)事業(yè)體制的制度支撐，包括有關(guān)文化事業(yè)單位法人、組織、產(chǎn)權(quán)、人事、財務(wù)、評估等制度，從而架構(gòu)起現(xiàn)代文化事業(yè)制度。第一，明確法人主體地位。通過賦予法人資格使其具有獨立人格和自主性質(zhì)，為理順政事關(guān)系、構(gòu)建現(xiàn)代事業(yè)制度奠定基礎(chǔ)。雖然“法人化”是改革方向，然而文化事業(yè)單位功能、類型、規(guī)模復(fù)雜多樣，并非所有單位都必須、都能夠成為獨立法人；法人的組織形式可以多樣化，既可以賦予單個機構(gòu)（大型圖書館、交響樂團等）法人資格，也可以將多個同類或不同類文化機構(gòu)組合成一個法人實體。第二，建立法人治理機制。借鑒大陸法系公務(wù)法人制度和香港、新加坡的法定機構(gòu)制度，在法人型單位建立以理事會（或管理委員會）為中心、不同于公司企業(yè)的法人治理機制。單位設(shè)立理事會、管理層、專業(yè)委員會及職工大會，分別行使決策、管理執(zhí)行、專業(yè)咨詢、監(jiān)督約束等職能，協(xié)調(diào)政府、文化單位、職工、社會公眾等多類利益相關(guān)者在法人治理機制中的權(quán)責關(guān)系。由于文化事業(yè)單位行業(yè)、規(guī)模及與政府主管部門、服務(wù)對象關(guān)系多樣，治理機制可有多種選擇：理事會可以單個單位獨立設(shè)置；也可以設(shè)在包含多個同類文化單位的行業(yè)層次上（即所謂主管級事業(yè)單位）；一些規(guī)模較小單位可以采取由行政負責人一人負責體制，也可引入歐美法系由擔任特定職務(wù)的一人組成的獨體法人制度，在基層文化站等構(gòu)建新型法人治理機制。第三，形成與現(xiàn)代事業(yè)制度相適應(yīng)的財政供養(yǎng)、資產(chǎn)管理、績效評估等制度。在逐步增加政府財政投入的同時，形成以政府投入為主導(dǎo)的多元文化事業(yè)投資與經(jīng)營補償機制；改革財政支持方式，對不同機構(gòu)、不同任務(wù)分別采取財政保障、財政補貼及以事定費、購買服務(wù)等多種供養(yǎng)方式；建立出資人制度，逐步形成管人管事管資產(chǎn)管導(dǎo)向相結(jié)合的國有文化資產(chǎn)監(jiān)管體制，規(guī)范文化事業(yè)資產(chǎn)管理與運營；政府與文化事業(yè)單位間形成法定化的績效責任關(guān)系，同時，針對不同行業(yè)、不同資產(chǎn)構(gòu)成與財政供養(yǎng)方式單位，設(shè)計社會效益優(yōu)先、社會效益和經(jīng)濟效益相統(tǒng)一、分類化的考核體系，健全績效管理與評估制度。

3.創(chuàng)新人事管理機制

“改到難處是人事”。經(jīng)過30余年改革，傳統(tǒng)“大一統(tǒng)”干部人事制度、政事一體化管理制度逐步分解為三部分：企業(yè)勞動人事制度，公務(wù)員制度，事業(yè)單位以“人事關(guān)系”為基礎(chǔ)的人事制度。分類化的勞動人事與社會保障制度雖有助于適應(yīng)機關(guān)、企事業(yè)單位不同工作性質(zhì)與特點，但并未解決官本位、單位制及體制內(nèi)外分割等問題，反而強化了以編制為基礎(chǔ)的身份制、固化了不同組織人群的利益差異。同時，由于可以“意識形態(tài)的堂皇托詞”抵制改革，導(dǎo)致與其他系統(tǒng)相比“文化系統(tǒng)人事體制與體制改革之間的滯后性”更突出；加之文化領(lǐng)域相對獨立，三項制度改革與其他部門改革存在政策不銜接等問題，使與人員利益攸關(guān)的三項制度改革成為改革最大難點。第一，明確改革目標、前提。無論基于現(xiàn)實問題還是面對未來發(fā)展，均應(yīng)以打破官本位、身份制、單位制及公共部門與非公部門分割，優(yōu)化文化人才資源配置、激發(fā)人才活力，改變傳統(tǒng)的用人方式、管理制度、激勵與保障模式，形成人員能進能出、職務(wù)能上能下、待遇能高能低、保障體系完備的制度機制，使傳統(tǒng)身份性的“事業(yè)人”轉(zhuǎn)型為具有公益使命與專業(yè)能力、服務(wù)社會的“公益人”作為改革目標。同時，無論機關(guān)、事業(yè)、企業(yè)勞動人事制度分割體制何時及如何打破，“公立文化事業(yè)法人”工作職位屬于公職性質(zhì)應(yīng)是確定無疑的，因而改革應(yīng)以確認“事業(yè)人”是從事公益服務(wù)，不同于公務(wù)員也有別于企業(yè)員工的特殊公職人員為前提，并以此為基礎(chǔ)進行相關(guān)政策設(shè)計與實施。第二，深化三項制度改革。以轉(zhuǎn)換用人機制為核心，改變因人設(shè)事、人浮于事狀況，重點是建立以聘用制為基礎(chǔ)的用人制度，符合文化事業(yè)特點的崗位管理制度，有助于總量控制、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動態(tài)化的編制管理制度。推行崗位績效工資制，完善工資正常調(diào)整與激勵約束機制，構(gòu)建起符合文化發(fā)展需要與事業(yè)單位特點、體現(xiàn)崗位績效和分級分類管理的收入分配制度。建立多渠道、多層次、社會化的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會保險制度；鑒于雙軌制導(dǎo)致社會保障體系“碎片化”，不合理拉大公務(wù)員、事業(yè)單位、企業(yè)退休養(yǎng)老金數(shù)額差距（2010年達到1：1.8：2.1[11]），應(yīng)以深化養(yǎng)老保險制度改革為中心，努力實現(xiàn)機關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)保障制度、保障水平、統(tǒng)籌辦法等的銜接，進而形成統(tǒng)一的社會保障體系。第三，堅持以人為本，妥善解決單位轉(zhuǎn)制、人員分流等問題。在單位制、身份制沒有打破，特別是可為改革“兜底”的社會保障體系尚未健全條件下，對人員分流、身份變化導(dǎo)致的利益損失，除在工作安排、就業(yè)培訓等方面制定相應(yīng)政策規(guī)定外，還應(yīng)支付具有補償性質(zhì)的身份置換成本。充分考慮職工多年積累的年功貢獻、事業(yè)身份喪失導(dǎo)致的收入與職業(yè)穩(wěn)定性下降、社會保障體系不統(tǒng)一造成的保障水平差距等因素，準確、全面計算身份置換成本，設(shè)計多種方式支付置換成本；身份置換成本原則上由職工所在單位支付，單位無力支付則須政府財政兜底，不能以文化事業(yè)單位是所謂的“獨立法人”予以拒絕，嚴格地說，至少目前我國事業(yè)單位既不“獨立”也非“法人”。

4.深化政府體制改革

改革事業(yè)的政府主導(dǎo)性與政事關(guān)系的特殊性，決定政府文化管理體制不進行實質(zhì)性改革文化事業(yè)單位改革難以縱深推進。但長期延續(xù)的高度集中行政體制，政事一體化的事業(yè)體制，“泛意識形態(tài)化”形成的文化領(lǐng)域管理及改革相對獨立乃至相對封閉等問題，導(dǎo)致政府文化管理職能轉(zhuǎn)變步履維艱，權(quán)責配置、機構(gòu)設(shè)置、運行流程等尚需優(yōu)化，政府與企事業(yè)單位，政府與市場、社會乃至政府部門之間的關(guān)系有待理順。因此，應(yīng)圍繞建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府管理、行業(yè)自律、社會監(jiān)督、企事業(yè)單位依法運營的文化管理體制，以加快政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶€，以實現(xiàn)管制政府向服務(wù)政府、“權(quán)力”政府向公共政府轉(zhuǎn)化為目標，深化政府文化管理體制改革。第一，改革管理體制。一是轉(zhuǎn)變職能，強化政府政策調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)職能，將政府文化行政職能轉(zhuǎn)變到指導(dǎo)、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和宏觀管理上來。二是創(chuàng)新管理方式，“建設(shè)服務(wù)型政府需要在政府內(nèi)部與外部都進行管理方式創(chuàng)新?！睂嵭写蟛恐聘母?，完善綜合文化行政責任主體，理順職能、權(quán)責，整合機構(gòu)、資源，形成“大文化”管理格局；實現(xiàn)管理方式主要由行政手段為主向綜合運用法律、經(jīng)濟、行政手段轉(zhuǎn)變，特別是調(diào)整主管部門與文化單位長期形成且固化的權(quán)力格局、利益關(guān)系，為文化事業(yè)單位改革創(chuàng)造良好政務(wù)環(huán)境。第二，理順政事關(guān)系。從總體上看，政事關(guān)系屬于公共部門內(nèi)部縱向控制、機關(guān)化的核心部門與橫向控制的服務(wù)機構(gòu)之間的關(guān)系。全面系統(tǒng)地進行職能審查，在實體職能方面通過公務(wù)分權(quán)將政府的服務(wù)性職能與管理性職能分開，將服務(wù)職能中的面向社會提供的非商業(yè)性公益服務(wù)、面向政府部門提供的支持性服務(wù)、面向社會提供的可商業(yè)化運作服務(wù)分開；在運作職能方面以決策與執(zhí)行分離為原則，首先分離決策與執(zhí)行職能，其次將執(zhí)行事務(wù)細分為執(zhí)法性質(zhì)、管理性質(zhì)與服務(wù)性質(zhì)的執(zhí)行。通過職能審查，明確政府機關(guān)與文化事業(yè)單位的職能分工并進行相應(yīng)職能分離，從而構(gòu)建新型政事關(guān)系。第三，實行管辦分離。現(xiàn)代國家雙重性（集公權(quán)與所有權(quán)一身）決定其既是文化舉辦者，又是文化管理者。應(yīng)在政府與企事業(yè)單位機構(gòu)編制層面分開（如新聞出版系統(tǒng)“局社分設(shè)”，廣電系統(tǒng)“局臺分離”等），初步實現(xiàn)政府由辦文化向管文化轉(zhuǎn)變基礎(chǔ)上，以分離政府公共管理者職能（“管文化”即管宏觀、定政策、做規(guī)劃、抓監(jiān)管職能）與出資者職能（“辦文化”即行使文化單位人、財、物管理的出資者職能）入手，理順政府自身管辦職能，以及管辦職能與政府所屬企事業(yè)單位形成的不同關(guān)系。同時，立足政府職能復(fù)雜性與法律人格雙重性，針對不同文化活動、不同文化單位探索理順管辦職能關(guān)系多樣實現(xiàn)機制，設(shè)計管辦分離多種實現(xiàn)形式，如監(jiān)管者與出資者職能、機構(gòu)分離三重治理，主管部門、中間型治理組織、事業(yè)單位三級治理，主管部門、事業(yè)單位二級治理等。

5.形成多元供給模式

形成多元供給體制既是激活社會活力、完善公共文化服務(wù)供給機制的重要方式，也是改革文化事業(yè)單位的重要推力。按照六中全會“引導(dǎo)和鼓勵社會力量通過興辦實體、資助項目、贊助活動、提供設(shè)施等形式參與公共文化服務(wù)”等要求，在保證公共部門承擔主要職能特別是基本公共文化服務(wù)職能基礎(chǔ)上，積極引導(dǎo)和鼓勵企業(yè)、公民個人特別是文化非營利機構(gòu)參與公共文化服務(wù)，形成政府主導(dǎo)、多方參與、公平競爭、共同發(fā)展的格局。第一，把握產(chǎn)業(yè)與事業(yè)關(guān)系。現(xiàn)代社會，不存在產(chǎn)業(yè)與事業(yè)、機構(gòu)（企業(yè)、事業(yè)單位、非營利組織等）與公益性文化事業(yè)或經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)嚴格的一一對應(yīng)關(guān)系，甚至文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)二分也是我國特有的政策話語：各類文化生產(chǎn)都程度不同受經(jīng)濟運行規(guī)則的支配；同時，隨著文化產(chǎn)品科技含量不斷提高、工藝流程與環(huán)節(jié)日益復(fù)雜、制作規(guī)模與資金需求日趨增大、傳播方式越來越依賴數(shù)字技術(shù)，文化與經(jīng)濟、科技等關(guān)系日益緊密。事業(yè)與產(chǎn)業(yè)、公共部門與非公部門等相互滲透、融合發(fā)展成為當今文化發(fā)展的趨勢，這一趨勢內(nèi)在地要求發(fā)揮各類機制的作用，強化各類組織的合作與競爭，形成文化服務(wù)多元供給格局。第二，多方參與、多元供給。一是引導(dǎo)企業(yè)與政府及事業(yè)單位建立合作關(guān)系，介入某些服務(wù)環(huán)節(jié)、共同提供公共文化服務(wù)，或獨立提供可市場化的文化服務(wù)，通過市場機制的參與提高資源配置效率。二是發(fā)揮社會機制作用。從國際經(jīng)驗看，非營利組織已是“提供集體產(chǎn)品的優(yōu)先機制”、發(fā)展公益文化重要力量：在國際范圍內(nèi)全部非營利從業(yè)人員中文化娛樂占到19%，而美國的文化預(yù)算50%來自文化機構(gòu)自有收入、7%來自政府補貼、43%來自社會捐贈。重點是激活社會活力，培育基金會、社會團體、民辦非企業(yè)單位等各類文化非營利機構(gòu)；完善民間力量參與機制，探索新增公共文化服務(wù)不再設(shè)立新機構(gòu)、不再新增事業(yè)編而是通過政府向社會組織購買服務(wù)做法，為各類文化非營利機構(gòu)發(fā)展創(chuàng)造職能空間。第三，完善政策支持體系。貫徹六中全會“落實和完善文化經(jīng)濟政策，支持社會組織、機構(gòu)、個人捐贈和興辦公益性文化事業(yè)”要求，落實民辦文化公益事業(yè)“國民待遇”，在用地、稅收、人事、評獎等方面制定公私平等的激勵性政策。推進國有文化單位與民辦文化機構(gòu)相互合作，實現(xiàn)公共文化資源共建共享，為各類企業(yè)、非營利機構(gòu)及公民個人參與公共文化服務(wù)創(chuàng)造條件。重點是建立競爭性的政府購買文化服務(wù)制度，根據(jù)社會需求、文化服務(wù)性質(zhì)與特點，科學設(shè)計購買程序與購買方式；結(jié)合文化體制、社會體制等改革，在購買文化服務(wù)中対文化非營利機構(gòu)與轉(zhuǎn)企文化事業(yè)單位等予以優(yōu)先支持。藝流程與環(huán)節(jié)日益復(fù)雜、制作規(guī)模與資金需求日趨增大、傳播方式越來越依賴數(shù)字技術(shù)，文化與經(jīng)濟、科技等關(guān)系日益緊密。事業(yè)與產(chǎn)業(yè)、公共部門與非公部門等相互滲透、融合發(fā)展成為當今文化發(fā)展的趨勢，這一趨勢內(nèi)在地要求發(fā)揮各類機制的作用，強化各類組織的合作與競爭，形成文化服務(wù)多元供給格局。第二，多方參與、多元供給。一是引導(dǎo)企業(yè)與政府及事業(yè)單位建立合作關(guān)系，介入某些服務(wù)環(huán)節(jié)、共同提供公共文化服務(wù)，或獨立提供可市場化的文化服務(wù)，通過市場機制的參與提高資源配置效率。二是發(fā)揮社會機制作用。從國際經(jīng)驗看，非營利組織已是“提供集體產(chǎn)品的優(yōu)先機制”、發(fā)展公益文化重要力量：在國際范圍內(nèi)全部非營利從業(yè)人員中文化娛樂占到19%，而美國的文化預(yù)算50%來自文化機構(gòu)自有收入、7%來自政府補貼、43%來自社會捐贈。重點是激活社會活力，培育基金會、社會團體、民辦非企業(yè)單位等各類文化非營利機構(gòu)；完善民間力量參與機制，探索新增公共文化服務(wù)不再設(shè)立新機構(gòu)、不再新增事業(yè)編而是通過政府向社會組織購買服務(wù)做法，為各類文化非營利機構(gòu)發(fā)展創(chuàng)造職能空間。第三，完善政策支持體系。貫徹六中全會“落實和完善文化經(jīng)濟政策，支持社會組織、機構(gòu)、個人捐贈和興辦公益性文化事業(yè)”要求，落實民辦文化公益事業(yè)“國民待遇”，在用地、稅收、人事、評獎等方面制定公私平等的激勵性政策。推進國有文化單位與民辦文化機構(gòu)相互合作，實現(xiàn)公共文化資源共建共享，為各類企業(yè)、非營利機構(gòu)及公民個人參與公共文化服務(wù)創(chuàng)造條件。重點是建立競爭性的政府購買文化服務(wù)制度，根據(jù)社會需求、文化服務(wù)性質(zhì)與特點，科學設(shè)計購買程序與購買方式；結(jié)合文化體制、社會體制等改革，在購買文化服務(wù)中対文化非營利機構(gòu)與轉(zhuǎn)企文化事業(yè)單位等予以優(yōu)先支持。

作者：趙立波 單位：青島行政學院 基礎(chǔ)教研部