行政管理革新促安全生產(chǎn)

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安全生產(chǎn)貫穿于經(jīng)濟社會發(fā)展的全過程，是保護和發(fā)展生產(chǎn)力、促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的基本條件，是社會文明進步和全面建設小康社會的重要標志。安全生產(chǎn)是公共安全的組成部分，是社會安定和諧的重要因素，安全生產(chǎn)監(jiān)管是社會管理的重要內(nèi)容，是政府履行社會管理和市場監(jiān)管職能的基本任務?！秶鴦赵宏P于印發(fā)全面推進依法行政實施綱要的通知》（國發(fā)〔2004〕10號）施行以來，我國安全生產(chǎn)依法行政工作取得了豐碩成果，在推動安全發(fā)展、施行依法治安、實現(xiàn)依法興安、轉變經(jīng)濟結構等方面，起到了十分重要的促進和保障作用。目前，涉及安全生產(chǎn)的法律、行政法規(guī)以及國家部門規(guī)章已有100多件，地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件逐步完善，約有幾百件之多，安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系初步建立。通過實施安全生產(chǎn)依法行政工作，制定和健全了安全生產(chǎn)法律法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件，基本實現(xiàn)了安全監(jiān)管監(jiān)察部門職責依法確立，機構隊伍建設持續(xù)推進，行政執(zhí)法行為不斷規(guī)范，安全保障能力日益增強，為安全生產(chǎn)形勢穩(wěn)定、明顯好轉提供了重要的制度保障。但是，我們也必須清醒地認識到，安全監(jiān)管監(jiān)察部門推進依法行政工作形勢依然十分嚴峻，任務非常艱巨。

主要表現(xiàn)在：一是法制體系缺乏科學性和完整性。現(xiàn)有的安全生產(chǎn)立法，是體制轉型時期的安全生產(chǎn)立法。安全監(jiān)管體制幾經(jīng)變化，立、改、廢等立法活動頻繁，安全生產(chǎn)法律法規(guī)穩(wěn)定性較差，法律、法規(guī)及規(guī)章之間銜接不夠、內(nèi)容有重復交叉現(xiàn)象。行政法規(guī)、規(guī)章的制定應急性、臨時性較多，尚未全面落實公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和政府決策相結合的法制建設機制，無形中降低了法規(guī)質(zhì)量及其適用性，缺乏法律體系的整體設計和完整性。二是執(zhí)行法律不嚴問題比較突出。在嚴格落實安全生產(chǎn)法律方面仍存在兩個問題，一方面是理解和把握安全生產(chǎn)法律法規(guī)規(guī)章精神不全面、不到位，導致寬嚴不一、主客體偏差，“重實體輕程序”、超過法定時限的現(xiàn)象時有發(fā)生，甚至用“下位法”頂替“上位法”，使法律的規(guī)制作用降低；另一方面，該制訂規(guī)范性文件的不按程序制訂，怕麻煩、圖省事，甚至用上級指導性文件、一般性文件作為法律法規(guī)加以運用，主次顛倒、本末倒置。三是行政執(zhí)法工作任務艱巨。一方面責任意識淡薄，工作不嚴作風不實。少數(shù)安全監(jiān)管人員責任意識淡薄，沒有真正樹立“安全第一”法治意識，工作嚴不起來、落實不下去，各項規(guī)章制度更多是寫在紙上，掛在口頭上，落實不到行動上，責任意識淡薄。安全檢查流于形式，即便對在檢查中發(fā)現(xiàn)的安全隱患，也有時以口頭或書面形式責令整改，沒有對整改情況跟蹤監(jiān)督，更沒有采取果斷措施消除安全隱患。另一方面，執(zhí)法不嚴、執(zhí)法不到位、執(zhí)法違法甚至徇私枉法的情況也時有發(fā)生。在執(zhí)法監(jiān)察和事故調(diào)查處理中，違反規(guī)定濫用行政裁量權，對該處罰的不處罰或處罰過輕、該移交刑事司法的用行政處罰，或妨礙事故調(diào)查處理和不執(zhí)行事故處理決定的行為；個別具有行政許可審批權的監(jiān)管人員在審查行政許可、頒發(fā)許可征以及前置審批過程中違規(guī)收取企業(yè)或安全中介機構的好處或費用，接受企業(yè)提供的財物或宴請等違法違紀行為，從而放松發(fā)證條件，亂發(fā)安全生產(chǎn)行政許可，或在培訓考核發(fā)證方面把關不嚴，存在亂發(fā)證、亂收費現(xiàn)象；干預插手安全生產(chǎn)經(jīng)營活動以及安全生產(chǎn)行政許可、監(jiān)督執(zhí)法、中介活動等行為；違反統(tǒng)一市場原則和國家或省規(guī)定，擅自設置準入門檻或搞地方保護等問題。這些問題雖不帶普遍性，但有代表性。四是法制素養(yǎng)有待提高。一些安全監(jiān)管部門領導干部運用法治思維、法律手段解決安全生產(chǎn)工作突出矛盾和重大問題的能力不強，有些行政執(zhí)法人員法律素質(zhì)不高，依法辦事的水平和遵紀守法的自覺性仍有待進一步改進和提高。

上述問題的出現(xiàn)，嚴重損害了黨和政府在人民群眾中的形象，損害了公眾利益特別是廣大人民群眾的合法利益，直接影響社會的和諧穩(wěn)定。其實，安全生產(chǎn)領域法紀松弛由來已久，社會上對安全生產(chǎn)執(zhí)法工作也有一些批評，認為失之于寬、失之于軟。這種情況，固然與全社會安全法制意識較為淡漠，現(xiàn)行安全法律法規(guī)不健全、某些法律條文較為寬松等有關，但根本上還是執(zhí)法主體，包括政府部門和司法機關，依法履行職責存在不到位現(xiàn)象，特別是企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任和法制意識欠缺，需要繼續(xù)解決好工作不實、執(zhí)法不嚴等問題。安全生產(chǎn)是一項復雜而艱巨的系統(tǒng)工程，涉及面廣，因素復雜。我國目前正處在工業(yè)化快速發(fā)展的時期，同時又處在安全生產(chǎn)基礎薄弱、矛盾凸顯、隱患增多、事故易發(fā)以及從業(yè)人員整體法制意識較差的特殊時期，嚴格實施并全面落實安全生產(chǎn)依法行政工作顯得尤為緊迫和重要。為此，安全生產(chǎn)依法行政工作必須緊緊圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展和安全生產(chǎn)中心工作，著力創(chuàng)新法制體制機制，為經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展提供強有力保障。

第一，進一步創(chuàng)新安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制。堅持以人為本，遵循社會管理的一般規(guī)律和普遍要求，進一步完善堅持黨和政府領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制和運行機制與有效實現(xiàn)形式。倡導安全生產(chǎn)陽光法治、法治惠民的準則，繼續(xù)探索建立與國情和艱巨繁重安全監(jiān)管任務相適應的安全生產(chǎn)工作格局。牢固樹立安全發(fā)展的理念，實現(xiàn)“三個切實”：切實貫徹黨的全心全意為人民服務的根本宗旨，把不斷實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益落實到監(jiān)管監(jiān)察全過程；切實把安全生產(chǎn)納入經(jīng)濟社會發(fā)展全局，堅持與經(jīng)濟社會發(fā)展工作同步規(guī)劃、同步部署、同步推進，把經(jīng)濟發(fā)展建立在安全生產(chǎn)有可靠保障的基礎上；切實把“預防為主、加強監(jiān)管、落實責任”實施到安全生產(chǎn)每一個環(huán)節(jié)。堅持深入開展矛盾糾紛排查化解工作，拓寬訴求表達渠道，健全社會矛盾調(diào)解機制，認真解決涉及群眾切身利益的安全生產(chǎn)問題，推進安全生產(chǎn)各項工作的制度化、程序化、法制化、規(guī)范化，進一步提高安全生產(chǎn)服務經(jīng)濟社會科學發(fā)展的能力與水平。

第二，切實加強安全生產(chǎn)法制建設。加強安全生產(chǎn)工作要堅持標本兼治、重在治本，建立規(guī)范完善的安全生產(chǎn)法治秩序。發(fā)達國家普遍重視用法治手段解決安全生產(chǎn)問題。二次世界大戰(zhàn)結束后，西方各國工業(yè)化進入快速發(fā)展階段，傷亡事故顯著增加，立法也進一步加快，并由單一的安全生產(chǎn)立法逐步過渡到綜合性的、適用范圍廣泛的職業(yè)安全健康立法。美國于1970年頒布了《聯(lián)邦職業(yè)安全與健康法》，日本于1972年頒布了《勞動安全健康法》，英國于1974年10月、1975年1月和4月分三批頒布了《職業(yè)安全與健康法》。其后德國、加拿大等國也分別制定并頒布了職業(yè)安全健康法律。研究表明，市場經(jīng)濟條件下加強安全生產(chǎn)立法和執(zhí)法監(jiān)察，是國家干預的基本途徑，對調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構、加大安全生產(chǎn)投入、改變粗放型經(jīng)濟增長方式等，都可以對安全生產(chǎn)起到積極作用。2006年3月27日，總書記在中共中央政治局第三十次集體學習時強調(diào)：“法制建設是加強安全生產(chǎn)工作的重要保障，要加強安全生產(chǎn)法制建設，加緊完善安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系，加快建立安全生產(chǎn)法治秩序”。因此，要按照《國務院關于印發(fā)全面推進依法行政實施綱要的通知》、《國務院關于加強法治政府建設的意見》（國發(fā)〔2010〕33號）、《法治廣東建設五年規(guī)劃（2011-2015年）》等要求，堅持“安全第一，預防為主，綜合治理”的方針，緊緊圍繞“調(diào)結構、保民生、保穩(wěn)定”為核心、提高安全生產(chǎn)行政執(zhí)法水平為中心、完善安全生產(chǎn)行政執(zhí)法監(jiān)督機制為手段、加強安全生產(chǎn)法制宣教工作為基礎、推進依法科學決策為重要任務、加強勞動者尤其是弱勢群體權益保護為基點，在暢通民意反映渠道、擴大安全生產(chǎn)立法的透明度和公眾參與度、保證監(jiān)管監(jiān)察對象的意見得到充分表達、合理訴求和合法利益得到充分體現(xiàn)的基礎上，加強安全生產(chǎn)法制建設。

第三，在法律貫徹執(zhí)行上要動真從嚴。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行；不難于聽言，而難于言之必效”。普遍的違法行為一旦得不到糾正和懲處，則可能導致法不責眾的后果，使法律形同虛設。2006年1月23日，總理在全國安全生產(chǎn)工作會議上指出：“做好安全生產(chǎn)工作，根本靠法制。當前和今后一個時期，要抓緊修改完善有關安全生產(chǎn)的法律法規(guī)，要加強安全執(zhí)法工作，提高執(zhí)法能力和水平，徹底改變有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的狀況”。一方面，要牢固樹立依法治國、依法治安、依法監(jiān)管、法治興安的理念。各級安全監(jiān)管監(jiān)察部門領導干部要率先垂范，爭做推進安全生產(chǎn)法治建設的表率，依法辦事、依法決策，并將依法行政工作納入領導干部年度考核的主要內(nèi)容之一；安全監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法人員要牢記職權法定、程序法定、責任法定的法制原則，依法辦事，把“預防事故、拯救生命、減少人員傷亡和財產(chǎn)損失”作為天大的責任，時刻把人民利益裝在心中，把維護群眾利益、保障安全穩(wěn)定作為執(zhí)法的唯一目標，以人民群眾高興不高興、滿意不滿意、答應不答應為最高標準。另一方面，要加強法律執(zhí)行的監(jiān)督檢查，建立權力運行的監(jiān)督制約機制，正確處理安全生產(chǎn)領域改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關系，做到依法決策、民主決策和科學決策，預防和減少社會不穩(wěn)定因素。要注重把握安全生產(chǎn)依法行政的內(nèi)涵和要求，自覺防止偏差，尤其要防止和糾正行政不作為、亂作為現(xiàn)象以及監(jiān)管不力、執(zhí)法不到位問題。同時要繼續(xù)強化內(nèi)部層級監(jiān)督，進一步貫徹《國務院辦公廳關于推進行政執(zhí)法責任制的若干意見》（國辦發(fā)〔2005〕37號），嚴格落實安全生產(chǎn)行政執(zhí)法責任制，做好行政執(zhí)法與刑事司法“兩法銜接”工作。認真貫徹《政府信息公開條例》，自覺接受社會監(jiān)督，建立公正透明行政管理體制，保障公民、法人和其他組織的安全生產(chǎn)知情權。

第四，嚴格執(zhí)行安全生產(chǎn)行政問責和責任倒查機制。一方面，要切實增強制度供給能力，不斷完善法定職責與實際安全監(jiān)管力量相匹配的履職方式，沒有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，不得作出影響監(jiān)管對象權益或者增加其義務的決定，凡是通過教育能夠達到執(zhí)法目的的，要慎用或者不用強制和處罰手段。同時要根據(jù)依法決策、民主決策和科學決策的原則，建立健全重大決策的程序規(guī)則，將公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。對各方反映強烈的擬決策事項，要按照隸屬關系，報本級人民政府審批。另一方面，要健全決策后評估制度和責任追究制度。首先要建立健全重大決策執(zhí)行情況后評估制度，在決策執(zhí)行過程中，定期通過多種途徑了解決策實施情況，評估決策執(zhí)行效果。其次，對于違反決策規(guī)定、出現(xiàn)重大決策失誤、造成重大損失的，要按照誰決策、誰負責的原則嚴格追究行政責任。對因有令不行、有禁不止、行政不作為、失職瀆職、違法行政等行為，導致一個地區(qū)、一個部門單位發(fā)生重大責任事故等，要依法依紀嚴肅追究有關領導直至行政首長的責任，督促和約束行政機關及其工作人員嚴格依法行使權力、履行職責。尤其對出現(xiàn)違法、違紀執(zhí)法行為，以及在行政管理中出現(xiàn)的失職瀆職及貪贓枉法等問題，要嚴格依照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》和《行政監(jiān)察法》、《黨員領導干部廉潔從政若干準則》等規(guī)定，從嚴追究行政和法律責任，維護法律權威、強化社會秩序、促進社會和諧、保障人民安居樂業(yè)。

第五，進一步增強綜合治理的能力。首先，通過建立健全各項行政管理制度，形成用制度管人、用制度管事、用制度管物的管理機制。要以制度建設為核心，以遏制重特大事故為重點，立足于建立長效機制，加強對執(zhí)法行為的制約和監(jiān)督，切實抓好安全文化、安全法制、安全責任、安全科技、安全投入等關鍵要素，實現(xiàn)安全發(fā)展。其次，進一步加強和完善基層安全管理和服務體系。健全完善安全生產(chǎn)法律法規(guī)、政策標準、技術服務“三個體系”，切實做好加大公共安全投入、行業(yè)領域安全專項治理、企業(yè)安全責任三個層面的工作。再次，要加強法制宣傳教育。加強安全生產(chǎn)法制宣傳陣地建設，注重發(fā)揮新聞媒體的引領作用，拓展宣傳方式，擴大覆蓋面，提高全民法制意識。加強對當事人依法維權的宣傳教育，引導當事人依法表達訴求，預防和減少纏訪纏訴現(xiàn)象。

最后，要全面學習貫徹總書記在省部級主要領導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班上的重要講話精神，牢固樹立社會主義核心價值體系。深入分析當前安全生產(chǎn)行政管理領域存在的突出問題及其原因，明確新形勢下加強和創(chuàng)新安全生產(chǎn)管理指導思想、根本目的、基本任務和重點工作，切實做好安全生產(chǎn)依法行政。要認真貫徹國務院《關于加強法治政府建設的意見》精神，高度重視行政機關工作人員依法行政意識與能力的培養(yǎng)，各級安全監(jiān)管部門行政機關工作人員特別是領導干部要帶頭學法、尊法、守法、用法，牢固樹立以依法治國、執(zhí)法為民、公平正義、服務大局、黨的領導為基本內(nèi)容的社會主義法治理念，自覺養(yǎng)成依法辦事的習慣，切實提高運用法治思維和法律手段解決安全生產(chǎn)突出矛盾和問題的能力，維護安全生產(chǎn)領域的社會公平正義，努力促進安全生產(chǎn)形勢的根本好轉，為經(jīng)濟社會又好又快和科學發(fā)展提供安全保障。