行政管理體制改革與優(yōu)化策略

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［摘要］自20世紀(jì)60年行政生態(tài)學(xué)作為一門交叉學(xué)科開始興起以來，對世界各國尤其是發(fā)展國家產(chǎn)生了較大的影響。本文將從行政生態(tài)學(xué)的視角，以齊齊哈爾市為例，分析行政管理內(nèi)外環(huán)境現(xiàn)狀，尋找行政管理過程中存在的困境，探索行政管理體制改革的優(yōu)化路徑，從內(nèi)外環(huán)境兩個方面探尋行政管理體制改革的有益啟示。

［關(guān)鍵詞］行政生態(tài)；系統(tǒng)、行政主體；行政管理體制

現(xiàn)代行政學(xué)研究表明，特定的環(huán)境因素會在很大程度上影響政府行政系統(tǒng)的行政行為及其行政功能。行政系統(tǒng)作為社會的一個子系統(tǒng)，其構(gòu)成要素之間、系統(tǒng)之間、行政系統(tǒng)與外部社會環(huán)境之間也存在著密切的互動關(guān)系并保持某種和諧，從而構(gòu)成了行政生態(tài)的基本樣貌。因此，任何行政系統(tǒng)的活動都與其所處的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等環(huán)境要素息息相關(guān)，并且只有當(dāng)行政系統(tǒng)與其他社會要素處于“生態(tài)平衡”中，政府的行政系統(tǒng)才能良好運(yùn)行，優(yōu)化社會發(fā)展環(huán)境。齊齊哈爾市作為黑龍江省第二大城市，社會經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，政府行政管理能力不斷提高，行政管理體制不斷優(yōu)化。尤其在黨的十八以來，更是把依法全面履行政府職能作為行政體制改革的重點(diǎn)，對下一步的政府行政管理體制改革具有重要的指導(dǎo)意義。黨的十八屆五中全會對于依法行政提出了更高的要求，在具體落實(shí)全會精神時(shí)，將會面臨歷史與現(xiàn)實(shí)的錯綜復(fù)雜的矛盾，即未來的改革必然要存在路徑依賴，必然要受歷史因素與現(xiàn)實(shí)環(huán)境的影響，固有的行政生態(tài)很可能會桎梏行政體制改革的步伐，從當(dāng)前所面臨的問題和困境出發(fā)，尋求探討優(yōu)化齊市推進(jìn)行政管理體制改革發(fā)展環(huán)境的實(shí)踐路徑，為促進(jìn)我市行政管理體制改革提供新思路具有重要的社會效益。

一、齊齊哈爾市行政管理的現(xiàn)狀分析

里格斯在對美國行政管理研究過程中總結(jié)了影響行政的五個外部因素，即所謂的“行政環(huán)境”，包括經(jīng)濟(jì)、社會、溝通網(wǎng)絡(luò)、政治制度和符號體系，這五方面的要素都對行政具有重要影響。在齊市的具體行政體制中，具有較大影響是前四個方面，但在具體的行政行為過程中，影響行政行為的外部環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境同樣重要。隨著齊齊哈爾市社會經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，政府行政管理能力不斷提高，行政管理體制不斷優(yōu)化。從行政生態(tài)的外在因素分析，齊齊哈爾市政府各機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)合作的機(jī)制相對健全，并且在近年來的項(xiàng)目以及政府合作上取得了很大的成績。2014年全市生產(chǎn)總值增長5.2%，人均地區(qū)生產(chǎn)總值增長7.1%；〔1〕2015年前三季度齊齊哈爾市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行平穩(wěn)，全市地區(qū)生產(chǎn)總值同比增長5.6%，增幅比去年同期和今年上半年均提高0.1個百分點(diǎn)?！?〕經(jīng)濟(jì)保持了平穩(wěn)增長，科教文衛(wèi)全面發(fā)展，各項(xiàng)社會事業(yè)穩(wěn)步提高，人民生活水平也得到了極大的改善。政府行政管理向著公開化、透明化、法制化的方向發(fā)展。尤其隨著移動智能網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，政府的行政行為越來越透明化，擴(kuò)寬了我國公民監(jiān)督和參與行政管理的渠道，獲得了較好的社會效益。

從行政生態(tài)的內(nèi)在因素分析，齊齊哈爾市依法行政工作不斷加強(qiáng)，一系列管理規(guī)定得到落實(shí)。2011年12月齊齊哈爾落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，2012年6月齊齊哈爾市開通政府網(wǎng)站行政執(zhí)法平臺，2012年8月齊齊哈爾市出臺行政機(jī)關(guān)工作人員監(jiān)管新規(guī)，2013年7月齊齊哈爾市推進(jìn)行政權(quán)力收費(fèi)事項(xiàng)公開，實(shí)行行政執(zhí)法檢查審批制度……，一系列新規(guī)的施行從大政方針方面為政府行政管理體制改革指明了方向，同時(shí)在具體改革的細(xì)節(jié)方面也有較為詳細(xì)的實(shí)踐路徑。十八大以來，按照國家權(quán)利在陽光下運(yùn)行的的行政監(jiān)督要求，齊齊哈爾市權(quán)力清單如期公示，簡政放權(quán)強(qiáng)力推進(jìn)；政府人事制度、公務(wù)員制度以及干部人事制度不斷完善，政務(wù)服務(wù)體系成效顯著，極大的推進(jìn)了齊齊哈爾市行政內(nèi)外環(huán)境的改善。

二、行政管理中的困境

行政生態(tài)環(huán)境反應(yīng)的是行政系統(tǒng)賴以生存和發(fā)展的內(nèi)外部條件，因此，一個國家和地區(qū)的行政管理模式要和行政生態(tài)環(huán)境保持一致。齊市在推進(jìn)行政體制改革的過程中，優(yōu)化外部環(huán)境，改善內(nèi)部機(jī)制，取得了較大的進(jìn)步，但是仍然存在一系列問題。在政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化等外部環(huán)境層面上，受到固有客觀社會環(huán)境的影響。在政治上，中國長期以來黨政二元行政結(jié)構(gòu)是中國社會最重要、最基本的政治關(guān)系，無形中增加了管理環(huán)節(jié)，阻礙了行政效率的提高。簡政放權(quán)的一直以來呼聲高漲，但具體的實(shí)踐活動是一個逐步的過程。在部分領(lǐng)域過度放權(quán)，把握不好尺度，就會導(dǎo)致“放手不管”，工作效率低下，抓著權(quán)力不放又會導(dǎo)致政府職能的錯位。在經(jīng)濟(jì)上，雖然經(jīng)濟(jì)在持續(xù)發(fā)展，但是社會仍然處于由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會過度的形態(tài)，收入差距較大，行政生態(tài)中并存并相互沖突地融匯著傳統(tǒng)生態(tài)和現(xiàn)代生態(tài)的多重特質(zhì)。

雖然中國經(jīng)濟(jì)朝著市場經(jīng)濟(jì)方向大踏步前進(jìn)，但在其沖擊下，社會多元價(jià)值觀的沖擊導(dǎo)致不安定因素增多，尤其是利己主義、拜金主義思想在逐漸侵蝕著在社會主義核心價(jià)值理念，行政主體的行政行為也很容易受到經(jīng)濟(jì)及經(jīng)濟(jì)文化的侵蝕，偏離依法行政的正確軌道。在社會和文化方面，西方國家以自由、理性、人權(quán)為標(biāo)榜，這種觀念也深植與公民的信仰。然而在我國，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對緩慢、相對保守的北方地區(qū)，理性思維受制于權(quán)力等級和財(cái)富狀況，傳統(tǒng)的道德信仰體系以及世俗功利主義仍然有其存在的土壤，導(dǎo)致行政環(huán)境缺乏批判精神，延緩了現(xiàn)代行政生態(tài)的生成。行政生態(tài)內(nèi)部環(huán)境中存在的問題也是制約行政體制改革的重要方面。

第一，系統(tǒng)各要素之間缺乏聯(lián)系協(xié)調(diào)機(jī)制。各行政部門相互獨(dú)立，缺少統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，往往權(quán)利相互交叉，部門職能劃分不統(tǒng)一，這樣會導(dǎo)致各區(qū)和各部門之間很難快速、有效的針對具體事項(xiàng)找到對應(yīng)的協(xié)作部門，不利于充分合作；另一方面，社會溝通機(jī)制不健全，使得系統(tǒng)與外部環(huán)境之間的溝通不暢通，政府職權(quán)行使中存在弊端。雖然齊市在十八大以來，公開政府業(yè)務(wù)，打造陽光政府，但是民眾與政府之間的溝通仍然不是完全對等的，下層群眾往往不了解或不會使用相應(yīng)的溝通渠道。

第二，行政主體隊(duì)伍素質(zhì)有待進(jìn)一步提高。雖然干部人事制度不斷完善，但是仍然存在部分行政人員法律意識淡薄和法律法規(guī)運(yùn)用不當(dāng)?shù)膯栴}，如部分行政人員法律意識不強(qiáng)，對違法行為定性不準(zhǔn)，適用法律法規(guī)不當(dāng)，違反法定程序、執(zhí)法不到位、濫罰濫收和執(zhí)“人情法”等現(xiàn)象仍然存在。

第三，行政決策中對行政生態(tài)特征的忽視?！靶姓Q策是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員，為了國家和公眾的利益，運(yùn)用科學(xué)的決策理論與方法，為一定的行政行為確定行政目標(biāo)，制訂、優(yōu)選并實(shí)施行政方案的過程?！薄?〕由于行政決策對社會往往會產(chǎn)生較為深遠(yuǎn)的影響，因此行政決策過程中必須結(jié)合行政生態(tài)學(xué)理論，深入考察地域特色，結(jié)合當(dāng)?shù)氐恼谓?jīng)濟(jì)和文化社會現(xiàn)狀，甚至是民眾期待和地域性格。然而，在現(xiàn)實(shí)的行政決策過程中，卻往往關(guān)注單一目標(biāo)，忽視了行政生態(tài)大系統(tǒng)，過度的單向度脫離地域?qū)嶋H，在行政決策過程中往往會帶來一系列的問題。

三、行政管理改革與完善路徑探析

行政生態(tài)理論對行政體制改革具有較大的啟示作用，結(jié)合齊齊哈爾市政府在現(xiàn)實(shí)行政管理方面所存在的弊端，應(yīng)從以下幾個方面著力進(jìn)行行政管理改革與完善。第一，繼續(xù)大力推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。齊齊哈爾市在精簡政府機(jī)構(gòu)，提高工作效率等方面取得了一系列進(jìn)展。但是由于傳統(tǒng)的政府本位思想很難在短期內(nèi)徹底改觀，因此在轉(zhuǎn)變政府職能的過程中還存在著不平衡、不徹底等現(xiàn)象。市場經(jīng)濟(jì)條件下，要避免不必要的政府干預(yù)。

首先，加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)，設(shè)置專門的部門協(xié)作機(jī)構(gòu)，切實(shí)加強(qiáng)系統(tǒng)要素之間的協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮系統(tǒng)加合性，使效能得到最大發(fā)揮；其次，要本著精簡機(jī)構(gòu)的原則，明確部門職責(zé)，明確工作權(quán)限，做到依法行政，切實(shí)做到有所為有所不為；再次，擴(kuò)大權(quán)力下放力度，縮減不必要的組織層級，將競爭機(jī)制引入管理，提高工作效率，創(chuàng)新績效考評機(jī)制，充分調(diào)動工作積極性。

第二，全面提高行政人員素質(zhì)。隨著全面推進(jìn)依法治國的深入推進(jìn)，對行政人員的素質(zhì)提出了更高的要求，要在實(shí)踐中鍛煉行政人員成長，通過培訓(xùn)提高行政人員素質(zhì)，在競爭促進(jìn)行政人員終身學(xué)習(xí)，有針對性、實(shí)用性、并注重效果的全方面提高行政人員素質(zhì)。另外，由于我國的法律制度還處在不斷完善的過程，齊齊哈爾市的行政規(guī)范也在日臻完善，這就對行政人員提出了不斷學(xué)習(xí)的要求。因此，在加強(qiáng)崗位培訓(xùn)和業(yè)務(wù)練兵的同時(shí)，也要深入學(xué)習(xí)行政法規(guī)，提高行政法律素質(zhì)，培養(yǎng)對法律的崇高信仰，更重要的是進(jìn)行職業(yè)道德和理想信念教育，在個人私利與公共利益發(fā)生矛盾時(shí)，能夠抵御誘惑，切實(shí)依法行政。

第三，營造良好的行政生態(tài)環(huán)境。把行政與生態(tài)有機(jī)辯證地統(tǒng)一起來，促進(jìn)政府行政行為與行政環(huán)境相協(xié)調(diào)。我們不能忽視的是市級政府是省級政府大系統(tǒng)的子系統(tǒng)，因此，要正確處理、并善于利用大系統(tǒng)的方針政策和大環(huán)境，按照省里的統(tǒng)一部署和工作重點(diǎn)，有的放矢地開展各項(xiàng)工作，不僅能夠促進(jìn)省內(nèi)各項(xiàng)工作的順利開展，也有利于掃除市級常規(guī)障礙，提高工作成效。針對市級系統(tǒng)，也要注重行政外環(huán)境。在政治上，一方面完善政策法規(guī)，填補(bǔ)空白，使行政行為有章可循；另一方面要完善監(jiān)督機(jī)制，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，通過程序嚴(yán)密，形式多樣的監(jiān)督預(yù)防腐敗的發(fā)生。在經(jīng)濟(jì)上，要大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善公共服務(wù)體系，縮小與東部發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，為政治民主和行政體制改革提供更加堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和財(cái)力保障；在社會層面，在營造良好的社會環(huán)境，加強(qiáng)宣傳教育，提高公民素質(zhì)，提高公民參與行政行為的意愿和能力，暢通政府與公民的溝通渠道，鼓勵雙向溝通，增加互信。我國社會發(fā)展的不平衡性決定了我國政府的行政改革不能一刀切。

齊齊哈爾市應(yīng)該根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)狀和特色，借鑒其他地市先進(jìn)的行政改革經(jīng)驗(yàn)，在國家政治體制改革的大潮下，把握機(jī)遇，尋找行政改革的持續(xù)動力源，從行政生態(tài)的系統(tǒng)視角探索與齊齊哈爾市政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等因素相協(xié)調(diào)的政治生態(tài)平衡，推進(jìn)行政管理體制改革內(nèi)外環(huán)境的不斷優(yōu)化。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕齊齊哈爾市統(tǒng)計(jì)局．齊齊哈爾市2014年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)〔N〕．2015-04-16.

〔2〕趙阿寶．前三季度齊齊哈爾市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行平穩(wěn)〔N〕.齊齊哈爾日報(bào),2015-11-17.

〔3〕麻寶斌．公共行政學(xué)〔M〕．大連:東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社,2012:157.

作者：邢佳妮 單位：齊齊哈爾大學(xué)