行政執(zhí)法在煙草專賣的實施與探索

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［摘要］行政執(zhí)法三項制度對促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法、增強執(zhí)法透明度、全面提升執(zhí)法能力和執(zhí)法公信力具有重要意義。本文結(jié)合淄博市局專賣行政執(zhí)法實際情況，首先對專賣行政執(zhí)法三項制度實施中存在的問題進(jìn)行分析，然后構(gòu)建以“四項工作機制”和“1+6+6”制度流程體系為核心的試點推行工作方案，最后對淄博市局推行行政執(zhí)法三項制度試點改革工作的情況進(jìn)行了總結(jié)，提出了合理化的建議與對策。本文旨在為淄博市局接下來的行政執(zhí)法工作提供經(jīng)驗，進(jìn)一步促進(jìn)行政執(zhí)法工作開展。同時，也期望能給其他有關(guān)單位提供借鑒。

［關(guān)鍵詞］三項制度；煙草專賣；方案設(shè)計

隨著我國社會主義法治建設(shè)不斷加強，依法行政已經(jīng)成為不同執(zhí)法主體和行政相關(guān)人員的工作準(zhǔn)則。煙草專賣制度確立以來，行業(yè)在規(guī)范和改進(jìn)煙草專賣行政執(zhí)法方面取得了很大成效，但是與建設(shè)法治煙草的要求相比，煙草專賣行政執(zhí)法的現(xiàn)狀仍不容樂觀。根據(jù)國務(wù)院《通知》要求，國家局決定適度擴大試點任務(wù)，專門印發(fā)了《關(guān)于開展行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度試點工作的通知》（國煙專［2017］111號），將山東省淄博市、膠州市納入了行政執(zhí)法三項制度試點單位。2017年5月，淄博市局開始推行行政執(zhí)法三項制度試點改革工作任務(wù)，兩年來，淄博市局在山東省局的悉心指導(dǎo)和大力支持下，始終牢牢把握如何回答好行政執(zhí)法“三項制度”試點工作這一命題，堅持問題導(dǎo)向、大膽探索創(chuàng)新、制度機制先行、落實落地為重的試點思路，全面推行了試點工作。

1煙草專賣行政執(zhí)法三項制度實施中的問題分析

行政執(zhí)法三項制度實施是一項系統(tǒng)工程，需要在行政執(zhí)法公示、全過程記錄、重點執(zhí)法決定法制審核方面做出全方位優(yōu)化設(shè)計。為此，本文從設(shè)備、信息、實施、政府有關(guān)部門4個方面，對影響煙草專賣行政執(zhí)法“三項制度”試點工作的原因進(jìn)行了分析。1.1信息化水平與三項制度工作要求不匹配目前，市縣兩級局使用的網(wǎng)絡(luò)均是從省局端口接入的工作內(nèi)網(wǎng)，無法連接外網(wǎng)，所有工作資料及數(shù)據(jù)傳輸均通過內(nèi)網(wǎng)運行，導(dǎo)致部分信息無法更新維護(hù)。執(zhí)法設(shè)備無法完全滿足三項制度的需要，也未建立單獨的詢問室，存儲設(shè)備不能滿足實際工作需求。1.2“三項制度”實施上不夠深入、全面行政執(zhí)法決定公示的范圍、內(nèi)容、方式、時限有待完善；執(zhí)法全過程文字和音像記錄資料，保管、制作入卷方面還不夠規(guī)范；重大行政執(zhí)法決定法制審核方面，具備法律專業(yè)知識背景的人才少，業(yè)務(wù)能力不能完全滿足工作需要；試點工作整體開展情況不平衡，個別單位重視程度不夠。1.3與政府相關(guān)部門的溝通銜接力度有待進(jìn)一步提高試點工作離不開地方政府部門的支持與指導(dǎo)，仍需進(jìn)一步加強與政府法制等有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)。

2煙草專賣行政執(zhí)法“三項制度”試點的方案設(shè)計

淄博市局按照依法有序、科學(xué)規(guī)范、便捷高效的工作原則和可復(fù)制、易借鑒、便操作、能推廣的試點標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)過數(shù)次調(diào)研、反復(fù)論證、審慎研究，構(gòu)建起了以“四項工作機制”和“1+6+6”制度流程體系為核心的試點推進(jìn)工作框架方案。2.1全面推行“四項工作機制”。構(gòu)建上下聯(lián)動機制，成立以市局主要負(fù)責(zé)人為組長、分管負(fù)責(zé)人為副組長，專賣科、法規(guī)科和8個區(qū)（縣）局主要負(fù)責(zé)人為成員的“三項制度”試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組；完善調(diào)研溝通機制，深入開展“向基層問計、向先進(jìn)取經(jīng)、向政府謀方”活動；打造推進(jìn)落實機制，出臺《全面推進(jìn)三項制度工作方案》，厘清工作目標(biāo)、工作任務(wù)、實施步驟和完成時限；踐行考核問責(zé)機制，納入市局對區(qū)（縣）局的年度考核，切實發(fā)揮考核指揮棒的作用。2.2構(gòu)建“1+6+6”的制度流程體系。①“1”，即一個推進(jìn)意見。2017年10月，制定出臺了《淄博市煙草專賣局關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度的工作推進(jìn)意見》（淄煙專［2017］13號），清晰界定了市局9項、縣級局12項共計21項工作任務(wù)。②“6”，即6項配套制度。先后出臺《專賣監(jiān)管隨機抽查事項清單和工作細(xì)則》《淄博市煙草專賣局行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度實施辦法》等6個配套制度文件。③“6”，即6個三級流程。將試點工作與流程建設(shè)深度融合，結(jié)合工作實際，逐步建立并優(yōu)化與三項制度相關(guān)的三級流程。

3煙草專賣行政執(zhí)法“三項制度”試點工作成效

3.1行政執(zhí)法公示制度方面。①依托行政執(zhí)法信息平臺加強事前公開。按照誰執(zhí)法誰公示的原則，明確公示內(nèi)容采集、傳遞、審核、職責(zé)。2017年下半年，淄博市局依托政府網(wǎng)站——“行政執(zhí)法網(wǎng)”信息平臺，累計公示信息4300余條。②“三個百分百”規(guī)范事中公示。一是百分百主動亮明身份；二是百分百主動告知當(dāng)事人執(zhí)法事由、執(zhí)法依據(jù)、權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容；三是百分百進(jìn)行崗位信息明示。8個區(qū)（縣）局在專賣科、辦證服務(wù)窗口等場所設(shè)置崗位信息公示牌28個。③“四個平臺”推動事后公開。為確?！皥?zhí)法決定作出之日起7個工作日內(nèi)公開”的規(guī)定落實到位，淄博市局搭建4個事后公開平臺，及時向社會公布行政許可、行政處罰的執(zhí)法決定等信息。一是2017年6月-2018年12月，在“兩法銜接”網(wǎng)絡(luò)平臺公示假冒卷煙的行政處罰案件122件起；二是在“行政執(zhí)法網(wǎng)”或政務(wù)公開欄公示“雙隨機、一公開”事項719次，檢查零售戶9790戶次；三是2019年4月，淄博市局煙草行政許可和行政處罰成功納入淄博市社會信用體系范疇，通過信用中國（山東淄博）公共信用信息平臺公示公布；四是積極探索運用微信公眾號等新媒體手段。張店區(qū)局面向社會推出“張店煙草”微信公眾號，及時公示有關(guān)信息，推進(jìn)行政許可辦理向零跑腿升級。3.2執(zhí)法全過程記錄制度方面。①規(guī)范文字記錄。按照《國家煙草專賣局關(guān)于印發(fā)煙草專賣行政處罰文書（試行）的通知》（國煙專［2015］9號），分別于2018年3月、2018年5月，舉辦案件審理員、證件管理員參加兩期專賣執(zhí)法文書培訓(xùn)班，培訓(xùn)覆蓋率實現(xiàn)100%。在省局2017年度專賣執(zhí)法案卷評查活動中，淄博市局一份參評卷宗獲評全省優(yōu)秀案卷。切實規(guī)范檔案管理，2017-2018年，淄博市共計查獲涉煙違法案件1138件起，結(jié)案案件999件起，所有處罰卷宗均已歸檔保存。②推行音像記錄。制定《淄博市煙草專賣局音像記錄事項清單》，安排專人集中存儲音像資料。2017年以來，淄博市局共錄制執(zhí)法視頻5.1萬余條，視頻容量3600GB。召開執(zhí)法視頻回放點評活動等，把音像記錄情況納入績效考核。③加強執(zhí)法裝備建設(shè)。2018年3月，市局投資70余萬元用于執(zhí)法裝備建設(shè)，建立了《行政執(zhí)法音像記錄設(shè)備使用管理規(guī)定》。3.3重大執(zhí)法決定法制審核方面。①制定細(xì)則，明確目標(biāo)。制定了《淄博市煙草專賣局煙草專賣重大執(zhí)法決定法制審核實施細(xì)則》。②理清思路，劃定重點。針對重大執(zhí)法決定事項，編制了《重大執(zhí)法決定法制審核目錄清單》。③嚴(yán)格執(zhí)行，規(guī)范執(zhí)法?！蹲筒┦袩煵輰Ｙu局煙草專賣重大執(zhí)法決定法制審核實施細(xì)則》實施以來，共審核罰款1萬元以上或沒收違法所得1萬元以上的、沒收違法運輸?shù)臒煵輰Ｙu品價值5萬元以上或者卷煙數(shù)量100萬支以上、沒收違法收購的煙葉1000kg以上3種類型的重大行政處罰案件15件起；責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)或取消從事煙草專賣業(yè)務(wù)資格類型的重大行政處罰案件3件起，提出有效法制審核建議21條，整改率100%；審核重大行政許可案卷3件起，提出有效法制審核建議5條，整改率100%。

4行政執(zhí)法三項制度在煙草專賣中的對策

4.1行政執(zhí)法公示制度重在陽光執(zhí)法。要建立健全公開機制，梳理執(zhí)法內(nèi)容，明確事前、事中、事后公開事項，做到“應(yīng)公開、盡公開”。加強事前公開方面：編制隨機抽查事項清單，明確抽查主體、依據(jù)、對象、內(nèi)容、方式等須事前公開的內(nèi)容，明確具體操作流程，編制行政執(zhí)法服務(wù)指南，明確行政執(zhí)法事項名稱、受理機構(gòu)、審批機構(gòu)、申請材料、辦理流程、監(jiān)督方式、地址電話等內(nèi)容，方便群眾辦事。規(guī)范事中公開方面，全面實行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，行政執(zhí)法人員開展檢查、調(diào)查等執(zhí)法活動要主動亮明身份，出示證件。推動事后公開方面，按時主動向社會公布行政執(zhí)法決定、行政檢查情況等執(zhí)法結(jié)果，主動接受群眾監(jiān)督。4.2執(zhí)法全過程記錄制度重在規(guī)范執(zhí)法程序。要通過文字、音像等方式，對立案、調(diào)查、取證、審查、決定、送達(dá)、執(zhí)行等行政執(zhí)法活動進(jìn)行記錄并歸檔，實現(xiàn)行政執(zhí)法行為的全過程留痕和可回溯管理。按行政許可、行政處罰、行政檢查的執(zhí)法類別，修訂完善各類行政執(zhí)法全過程記錄制度，制定行政執(zhí)法流程，明確各個執(zhí)法環(huán)節(jié)記錄的內(nèi)容、方式、載體等事項，完善執(zhí)法信息采集、存儲、分析、歸檔等規(guī)范化建設(shè)制度。4.3建立完善執(zhí)法人員和重點執(zhí)法對象名錄庫。配套制定隨機抽查管理對象、隨機抽查執(zhí)法人員的“雙隨機”抽查制度，強化對行政執(zhí)法行為的事中和事后監(jiān)管，并積極與政府進(jìn)行平臺對接，推動執(zhí)法辦案、信息公示等平臺與執(zhí)法信息公示平臺的互聯(lián)互通。

參考文獻(xiàn)

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［4］張莉.行政執(zhí)法三項制度再出發(fā)［J］.中國司法,2019(2).

［5］章志遠(yuǎn).行政執(zhí)法三項制度的三重法治意義解讀［J］.中國司法,2019(2).

作者:孔強  賈春生 單位:山東淄博煙草有限公司