政府預算財務會計相融合

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一、現(xiàn)行預算會計存在的主要問題

現(xiàn)行預算會計由財政總預算會計、行政單位會計以及事業(yè)單位會計組成。目前的預算會計是極不完善的預算會計與財務會計的混合體，既不是真正意義的政府財務會計，不能全面反映政府的財務狀況、運營結果和現(xiàn)金流量，也非真正意義上的政府預算會計，難以完全發(fā)揮預算管理的作用。這主要是由于現(xiàn)行預算會計在確認、計量、核算和報告方面存在不足，例如現(xiàn)金制、單一歷史成本模式、會計科目不健全、會計核算方法不足、會計報表體系不科學等。

(一)不能滿足政府財務管理的需要

一是無法準確反映政府的資產狀況。政府的資產始終是以其初始實際成本計量和反映的，在資產持有期間不確認減值損失，資產價值可能被高估。在單一歷史成本模式下，貨幣的時間價值得不到反映，資產反映的價值不準確。具體如下。

(1)部分存貨沒有作為資產確認。現(xiàn)行制度規(guī)定，行政事業(yè)單位庫存材料是大宗購入進入庫存的并陸續(xù)耗用的物資。對于數(shù)量不大的辦公用品，隨買隨用的，按購入價值直接列為支出。

(2)無形資產沒有作為資產確認。行政單位會計制度沒有無形資產會計科目。在歷史成本模式下，軟件技術、知識產權等無形資產由于沒有歷史成本而無法計量。

(3)對固定資產的核算和反映不全面。主要是固定資產不計提折舊，不能反映固定資產的真實價值。

(4)結轉自籌基建科目存在的問題。

二是無法準確反映政府的負債狀況。在現(xiàn)金制上，當期已經發(fā)生，但尚未用現(xiàn)金支付的政府債務不確認，形成隱性債務和或有債務，這可能夸大政府真正可支配的財政資源，掩蓋當前財政困難，加大政府未來的財政風險。

三是行政運行成本無法進行確認、計量和報告。

(1)政府部門核算的支出不能涵蓋其全部的成本信息。在現(xiàn)金制下，資產按照取得時的費用作為支出，不能客觀反映政府部門運轉過程中的實際耗費成本。政府部門在現(xiàn)金制基礎上確認支出，支出項目基本上只反映行政單位流動資產的耗費，對固定資產的耗費反映不足；只反映有償取得實物的耗費。

(2)沒有為專項資金設立支出類一級科目。專項資金支出目前是在撥出經費和經費支出的明細科目核算，導致明細核算相當復雜。

(3)缺乏行政運行成本科目，不能準確地計量機關運行成本。

四是政府的財務績效無法確認、計量和報告。由于現(xiàn)金制、資產占用不實、缺乏成本核算等，政府財務績效評價不準確。

(1)不能客觀公正地反映政府各期提供公共產品和服務的實際耗費與效率水平，不利于對政府活動的效率效果進行評價和監(jiān)督，也不利于政府內部的效率改進。

(2)預算會計只反映國家財政預算的收支活動和收支情況，至于這些收入是否合理，有無遺漏流失，支出是否合規(guī)、是否有效益、效果等，則得不到反映。

(3)預算會計僅核算和反映財政預算收支情況，對于基本建設投資以及來自這些投資所產生的權益等，則未包含在預算會計的核算范圍。對用于資本性支出的基本建設投資的效果、經常性開支的成本效益等，也沒從會計角度進行評價。

五是提供的預決算報告難以滿足政府財務管理的需求。

(1)預算會計報表體系設計存在缺陷。從總體上看，財務報表的內容過于簡單，沒有披露國有資產預算、社會保障預算和債務收支預算等會計信息，也沒有提供反映政府績效與成本的信息。從報表結構上看，財務報表項目設置不科學。例如，行政事業(yè)單位的收入和支出項目既在收入支出表中列示，又在資產負債表中列示。

(2)提供的財務信息存在明顯的缺陷。預算會計過分強調以預算管理為中心，忽視了政府部門作為一個獨立的會計主體所應反映的必要信息，只側重披露預算執(zhí)行情況信息，對報告使用者范圍適用過于狹窄，未能提供政府績效和成本報告，對資產和負債報告也不充分。

(二)不能滿足政府預算管理的需要

一是預算資金計量不準確，分配預算的依據(jù)不科學。政府部門的預算資金來源多樣化，除財政撥款外，還有預算外資金。而預算外資金的確認與計量存在一些問題，例如有些預算外資金沒有按照收支兩條線管理。預算內資金也沒有計量清楚，例如基本支出與項目支出被人為的用于調節(jié)收支。基本建設投資被反映在預算會計外。

二是預算執(zhí)行方面的問題。現(xiàn)行預算會計主要披露財政部門的預算分配信息，沒在統(tǒng)一系統(tǒng)中反映預算單位的實際執(zhí)行信息，難以反映預算資金運動全貌，也難以真實、完整地核算國庫集中收付制度和政府采購制度，無法為編制部門預算、實施零基預算提供信息，不能客觀反映財政實際結余和預算執(zhí)行結果。

三是預算執(zhí)行結果不準確，不利于正確年終結轉。在年度預算執(zhí)行過程中，各級財政部門經常會遇到預算已經安排，由于各種原因當年無法支出，如果按照現(xiàn)金制的要求處理，容易造成當年結余不實，給人為調節(jié)財政平衡提供技術缺口，造成財政虛假平衡。

四是單位財務決算敞口以及部門決算對預算調整問題。由于諸多方面的局限，使財政部門對行政事業(yè)單位的決算審批與監(jiān)督檢查工作一直難以深入進行，絕大多數(shù)部門單位的年度財務決算長期敞口。重預算、輕決算，財政決算審批權限形同虛設，財政監(jiān)管缺位。

二、目前政府預算會計與財務會計相結合的兩種觀點

針對現(xiàn)行預算會計面臨的諸多問題，將現(xiàn)行預算會計拆分為政府預算會計和政府財務會計已被理論界和實務界廣泛接受，但新的政府預算會計和政府財務會計究竟該如何結合存在不同看法。實務界主要贊同通過修補現(xiàn)行預算會計制度來提供兩套信息，即方式一；理論界主要贊同新設統(tǒng)一的政府預算會計制度和政府財務會計制度，即方式二。筆者認為方式一和方式二并不沖突，在某些事項上可以選擇方式一，在其他事項上可以選擇方式二。以方式二為主，以方式一為補充。具體而言，在會計制度設計上選擇方式二，按總預算、行政單位、事業(yè)單位分別構建政府預算會計和政府財務會計兩套制度；在報告環(huán)節(jié)選擇方式二，分別提供政府預算會計報告和政府財務會計報告，分別滿足內外使用者的不同信息需求；在日常會計核算時選擇方式一，通過設計一整套包括預算會計科目和財務會計科目的科目體系，一套人馬，一套核算系統(tǒng)，一次錄入數(shù)據(jù)，一次編制分錄，通過計算機實現(xiàn)兩套賬自動生成；在會計基礎的上選擇方式二，政府預算會計仍采用現(xiàn)金制，政府財務會計則采用修正的應計制，以提供成本、績效等信息。方式一和方式二的整合運用要求政府預算會計和政府財務會計要適度分離和整合(制度上分離，核算上融合，報告上分離)，以最低的改革成本，滿足實際工作的需要。選擇分設政府預算會計制度和政府財務會計制度主要是為了滿足預算管理和財務管理雙重需要，選擇維持目前總預算、行政單位和事業(yè)單位的劃分來設計新會計制度是為了不增加工作量和與行政管理體制相銜接。

三、政府預算會計與財務會計相結合的新思考

(一)整體思路

筆者構建的政府會計體系由財政總預算預算會計制度和財政總預算財務會計制度、行政單位預算會計制度和行政單位財務會計制度、事業(yè)單位預算會計制度和事業(yè)單位財務會計制度組成。一是建立專門用于追蹤整個預算執(zhí)行過程的政府預算會計系統(tǒng)，支持國庫集中支付等財政支出管理改革，防范政府部門和預算單位在預算執(zhí)行過程對預算資金的擠占、截留、挪用、超支等道德風險行為，以強化財政支出過程對合規(guī)性行為受托責任的履行。政府預算會計的建立應和國庫集中支付、政府集中采購制度密切結合起來，明細賬戶的設置應和政府收支分類改革相匹配；在具有較大財務自主權的支出機構中，應根據(jù)部門預算的內容和預算執(zhí)行的各環(huán)節(jié)，建立擁有一套自我平衡賬戶體系的機構預算會計。二是建立獨立于政府預算的政府財務會計體系，關注和追蹤政府活動的長期結果和影響，客觀反映政府財務狀況和財務業(yè)績情況，促進和完善政府財務管理。在此基礎之上，適時建立政府成本會計，對政府履責所耗費的公共資源進行歸集、分攤與核算，它不但能為成本管理與控制提供支持，而且能為外部績效審計、評價以及績效預算撥款等提供相關成本信息，最終促進政府績效性公共受托責任的履行。新公共管理的績效管理要求政府財務會計系統(tǒng)能夠全面、完整、系統(tǒng)地反映政府公共部門的財務狀況和財務活動結果，全面、客觀、真實地反映政府公共部門的成本費用，全面、客觀地反映政府公共部門的受托業(yè)績。構建滿足這一要求的政府財務會計系統(tǒng)需要解決會計模式選擇、應計制會計基礎引入、會計對象確定、會計信息披露方式與形式、政府財務報告體系構建等問題。

(二)具體措施

建立以預算收支為核心的政府預算會計和以政府及其單位的整個財務活動為核心的政府財務會計，從政府會計的組成體系、會計核算模式、會計核算要素和會計科目、財務報告體系等整個會計確認、計量、核算與報告方面進行規(guī)范。政府財務會計側重反映政府及其部門一切財務活動情況及其結果的會計分支，服務于財務管理。政府預算會計側重核算和報告預算收支情況和結果，服務于預算管理。

1.重構政府財務會計

一是財務會計確認與計量的改進。

(1)財務會計應采用修正應計制，采用與企業(yè)會計相似的確認原則與計量方法，反映政府財務狀況與運營業(yè)績。應計制應逐步引入，先短期項目再長期項目，先會計、后財務報告、再預算，先修正應計制再完全應計制。需要注意的是，我國現(xiàn)行預算會計主要還是依賴現(xiàn)金制信息，至少是修正現(xiàn)金制信息，如何克服現(xiàn)金制的不足，是需要解決的現(xiàn)實難題。

(2)綜合運用多種計量屬性。例如固定資產計量引入重置成本，以衡量政府持有資產當前的市場價格水平，較準確地反映維持資產再生產能力所需的物質補償。無形資產計量引入可變現(xiàn)凈值，以實物資本保持概念為基礎，日常會計處理采用現(xiàn)行售價計量屬性，能使計價在時間和方法上保證一致性，會計信息對各利益方更相關、更有利于財務決策。政府投資引入現(xiàn)值，側重于計量未來，考慮貨幣時間價值，充分反映資產的未來經濟價值。自然資源和或有負債適度引入公允價值，有助于反應其真實價值。

(3)各會計要素確認的關注點各不相同。①政府資產的確認主要關注非金融資產。絕大部分國家在政府財務報告中僅要求確認金融資產，以反映政府清償負債或承諾、或者為未來活動提供資金的能力。但金融資產僅是政府受托管理國家資源中的極小部分，大量政府資產以非金融資產的形式存在。非金融資產源于各屆政府項目的產出積累，以及祖先遺留或戰(zhàn)爭中獲取，對其合理披露是評價政府資源管理績效和產出效率的前提。在不影響國家安全的前提下，盡可能地在財務報告中確認并披露更廣泛的政府資產，以反映政府控制資源的整體情況。需計提折舊的資產還須考慮折舊。②政府負債的確認主要關注推定義務。目前多數(shù)國家僅確認法定義務，如應付工資等。而社會福利引致的巨額未來支出承諾、政治承諾事項、環(huán)境負債等導致的推定義務，因其產生時尚未發(fā)生法定義務，往往未在政府財務報告中確認為負債。推定義務的處理可以考慮披露成本和績效評價的需求，采用適當方式在表內或表外確認或披露政府推定義務。③政府凈資產主要關注政府履責能力的持續(xù)性。政府凈資產為負表示政府現(xiàn)有資源無法履行當前和未來的義務與責任，需要通過征稅等方式補充額外的經濟資源。而凈資產能否真實反映政府履行責任的持續(xù)能力，有賴于政府資產與負債確認的合理性與對稱性。④政府收入是政府履行職責資源耗費的補充，它表示能實際為政府帶來的可支配經濟資源。政府不能采用應計制確認收入，政府收入的可支配特性決定了政府只有在其有權動用該項資源時才能確認為收入，而不是取得收款權利就應確認收入。⑤政府費用應與政府履行職責的情況配比，其合理地確認與計量是正確評價政府履責成本、政府行為效率和效果的前提。為了全面反映政府資源的總耗費，應按照應計制的要求，將政府所有的付現(xiàn)成本和非付現(xiàn)成本都確認為費用。增設運營成本科目，反映成本核算情況。

二是財務會計核算的改進。

(1)為了規(guī)范會計核算和報告行為，提高會計信息質量，財務會計核算應遵循客觀性、相關性、可比性、一貫性、及時性、明晰性、?？顚Ｓ谩M足財務管理和全面性等一般原則。

(2)財務會計的核算對象，應涵蓋財政部門、主管部門及所屬單位、參與預算執(zhí)行的國庫和稅務部門、承擔政府資產負債的管理部門的經濟業(yè)務活動，包括政府收支預算、部門預算收支和納入部門預算管理的單位預算，具體包括財政支出形成的資本金、政府債務的發(fā)生和償還、政府債券的發(fā)生和收回、預算單位的全部收支和財務活動、與政府預算緊密相連的稅收征繳、國庫繳撥、政府代管性質的社會保障基金及住房公積金等。

三是財務報告的改進。

(1)明確財務會計目標。財務報告是對行政事業(yè)單位財務狀況和財務收支結果的總結，是進行財務管理和業(yè)務管理的重要依據(jù)。新的財務報告目標應符合宏觀經濟管理的要求，適應業(yè)務管理和有關方面了解財務狀況和收支結果的需要，有利于加強部門財務管理。

(2)新設會計報表體系。目前會計報表體系基本由資產負債表、收入支出表及相關的明細表、附表和附注組成，已不能適應政府部門財務管理和業(yè)務管理的需要，應新增一些內部會計報表，例如成本明細表、績效相關報表、統(tǒng)計報表等。通過通用目的財務報告披露政府財務狀況、運營成果和現(xiàn)金流量。財務會計系統(tǒng)的主要目標是披露有關政府提供公共服務的水平、履行到期債務的能力，以及政府運營成果等方面的信息。凡是引起政府資源存量發(fā)生變化的事項或交易都應包括在財務會計系統(tǒng)中。政府財務會計系統(tǒng)需通過資產負債表、運營業(yè)績表和現(xiàn)金流量表等通用財務報表實現(xiàn)上述目標。行政事業(yè)單位可以編制部門財務報告，根據(jù)需要，可以編制各級政府合并財務報告，乃至國家主體政府財務報告。

2.重構政府預算會計

一是預算會計確認與計量的改進。

(1)分階段選擇會計基礎。政府預算會計仍應以現(xiàn)金制或修正現(xiàn)金制為主，反映政府預算收支的執(zhí)行情況。當預算系統(tǒng)以保證預算資金使用的合規(guī)性為目標時，它將側重于資金的過程控制。在該目標要求下，由于現(xiàn)金制下的現(xiàn)金信息將比應計制下的資產與負債信息更能方便信息使用者理解，預算系統(tǒng)往往采用現(xiàn)金制。當預算系統(tǒng)以控制政府全部資源的使用績效為目標時，它將側重于對政府資產與負債的存量、結構與流量的反映，應計制將彌補現(xiàn)金制在資產與負債信息披露方面的不足。當預算系統(tǒng)處于過渡狀態(tài)時，它可能采用修正現(xiàn)金制或修正應計制，預算系統(tǒng)主要報告流動資產與流動負債，以反映政府財務資源的使用情況。

(2)預算的計量。預算會計旨在追蹤撥款及其使用，即追蹤和記錄涉及財政撥款及其使用的營運事項，它覆蓋撥款、撥款分配、撥款增減變動、承諾、核實/服務交付階段的支付義務，以及現(xiàn)金撥付。各國預算會計模式存在很大差異。多數(shù)發(fā)達國家通過預算會計對支出周期各個階段的交易進行會計記錄，至少在承諾和付款階段有此記錄，要么由支出機構，要么通過集中控制程序進行會計記錄，這兩種預算會計都是不充分的。

二是預算會計核算的改進。

(1)預算會計的核算對象是預算資金流轉的全過程。實施國庫集中支付制度后，各級財政部門的國庫管理機構直接對用款單位預算資金的使用情況進行控制。新的預算會計系統(tǒng)可由各級財政部門代表本級政府預算會計主體，核算本級預算資金的取得、分配與實際使用等資金流轉過程。政府預算會計制度與政府收支分類改革密切相關，政府預算科目的設置應按照政府預算收支科目口徑反映政府預算執(zhí)行情況。當然，政府預算科目的設置，也要考慮到會計技術和方法的內在規(guī)律。預算收支執(zhí)行核算要素包括預算收入、預算支出和預算結余。

(2)加強非稅收入的管理，合理制定日常公用經費定額。要求將非稅收入納入各級政府財政預算或事業(yè)單位預算，實行統(tǒng)一收支、統(tǒng)一核算和統(tǒng)一管理。首先，要求預算會計的收支計劃，必然根據(jù)綜合預算的要求，全面反映本部門收支活動的完整情況，不能是有的收支反映，有的收支不反映。改進各個部門的支出預算按“兩類三塊”的支出結構編制方法，兩類是指基本支出預算與項目支出預算，可以采用新的分類標準，例如經濟分類。三塊是指人員經費、日常公用經費和項目經費。在一定的人員編制與工資性收入政策下，人員經費是固定成本與不可控成本，而日常公用經費與項目經費是可控成本。實際工作中應將內容完整作為規(guī)范部門預算的前置條件。合理制定日常公用經費定額是規(guī)范部門預算的關鍵環(huán)節(jié)，核心是與日常公用經費相對應的工作任務的確定。大多數(shù)財政部門在制定日常公用經費定額時，往往將注意力集中在定額本身，而對與定額所對應的日常工作任務的劃分則重視不夠，進而與完成特定工作任務的項目支出相互混淆。

(3)實施項目績效評價是規(guī)范預算會計的努力目標。項目績效評價是指公共支出項目決策時，必然按照項目績效評價的要求對項目進行全面分析。公共部門的主要任務是為社會提供公共服務。由于社會對公共服務的需求與政府提供公共服務財力的矛盾的，項目的選擇只能按先急后緩，優(yōu)先安排急需的公共服務項目。編制項目支出預算時，堅持以結果為導向，以項目成本為衡量標準，以項目績效為目標，將分配財政資金與提高預算績效有機結合起來。

三是預算報告的改進。預算報告是在財政年度結束時的實際與預算的比較財務報表。報告期間實際預算執(zhí)行情況和該期間預算的比較時政府受托責任的組成部分。預算報告可按兩種方式編制和提供：將法定年度預算的會計主體按預算基礎編制收入、支出和基金余額變動表，作為基本財務報表對外提供；將預算比較表作為必要的補充信息對外提供?？紤]到我國目前預算弱化、預算的核算和報告不充分等，將預算比較表作為基本財務報表提供是一種更為可取的辦法。預算執(zhí)行情況主要通過預算與實際對比表實現(xiàn)。該表按照與預算相同的確認基礎來確認實際收支，并與預算收支相比較。

3.政府財務會計和預算會計的協(xié)調

政府預算會計和政府財務會計在履行政府財務受托責任時相互補充，盡管研究時分開，但它們是政府會計整體的有機組成部分。兩者通過信息的協(xié)同，實現(xiàn)功能的協(xié)同。兩者協(xié)調的取向包括會計基礎的協(xié)調、會計要素的協(xié)調、會計科目的協(xié)調和會計報告的協(xié)調等。

一是會計基礎的協(xié)調。根據(jù)政府會計的目標，政府會計應提供以財政資金收支信息為主，同時提供財務活動和結果方面的信息。通常，預算會計以現(xiàn)金制為基礎，財務會計以應計制為宜，兩者的會計基礎不一致。財務會計采用現(xiàn)金制時，預算會計可以采用承諾制+現(xiàn)金制，使用承諾制旨在對預算的執(zhí)行加以控制，防止預算超支，而使用現(xiàn)金制旨在反映預算執(zhí)行的完畢。事實上，如果采用現(xiàn)金制，財務會計將完全融入到預算會計之中；財務會計采用修正現(xiàn)金制時，預算會計應采用承諾制+修正的現(xiàn)金制；財務會計采用修正應計制時，預算會計應采用承諾制+修正的應計制；財務會計采用完全應計制時，預算會計仍應采用承諾制+修正的應計制，因為預算資源主要是財務資源，而完全應計制對應經濟資源流動觀念，預算會計主要關注預算資源的流量，不需要對實物資產加以確認和反映，因此，預算會計沒必要采用完全應計制。為了降低改革成本，大部分會計賬戶可仍采用現(xiàn)金制，期末通過數(shù)據(jù)轉換或調整方法編制部分事項應計制的財務報告；對部分會計事項，例如折舊，采用應計制核算。

二是會計要素的協(xié)調。由于政府財務會計和政府預算會計的基本原理不同，兩者會計要素的設置也不同。原有預算會計要素劃分為資產、負債、凈資產、收入和支出五類，以提供預算執(zhí)行情況的會計信息為目標，服務于政府預算管理。而政府財務會計需要提供政府部門所有的公共財務資源的交易或事項，其會計要素設置應有區(qū)別，它不但關注資源流量，更關注資源的存量及其狀態(tài)，而政府預算會計主要關注預算資源流量，對兩者共同部分加以協(xié)調。

三是會計科目的協(xié)調。為了克服現(xiàn)行預算會計體系三張皮的問題，如果維持目前的總預算、行政和事業(yè)三套系統(tǒng)，則要求會計主體使用相同的會計科目和預算分類記錄交易，這是實現(xiàn)信息在支出機構與財政部門之間實時傳輸?shù)幕A。財務會計與預算會計要做到內在協(xié)調，從會計科目的設置原則、核算范圍、分類、提供會計信息的詳細程度以及核算口徑等方面，使兩個子系統(tǒng)所提供的會計信息具有協(xié)調性，有利于兩個系統(tǒng)會計信息的可比，從兩個不同的側面反映政府各項活動的綜合信息。在會計核算上，通過修改和完善目前的預算會計科目體系，使修改后的會計科目具備預算會計科目和財務會計科目，具備預算會計和財務會計核算功能，實現(xiàn)一套核算系統(tǒng)提供兩類信息。在現(xiàn)金制或修正現(xiàn)金制下，財務會計的會計科目的設置相對簡單，財務會計更像預算會計，兩者在會計科目上的協(xié)調也相對簡單。在修正應計制下，財務會計將采用資產、負債、凈資產、收入、支出要素，預算會計的基本原理是將預算數(shù)與實際數(shù)進行比較來反映預算的執(zhí)行。

四是會計報告的協(xié)調。對于中期報告來說，政府財務會計報告主要滿足于公共財務管理的需要，而政府預算會計報告主要滿足監(jiān)督和控制政府預算的需要，兩者之間不必協(xié)調；對于年度報告來說，政府財務會計主要提供政府的財務狀況、財務業(yè)績、現(xiàn)金流量等財務報表，而政府預算會計報告主要提供收支的預算和實際比較報表以及預算資源狀態(tài)表。收入費用表和收入支出表都是關注資源流量的財務報表，收入和費用按照期間的配比，能夠說明本屆政府是否存在向下屆政府轉嫁受托責任；而當期收入對當期支出的彌補情況，可用于判斷和解釋政府財政的可持續(xù)性，兩者反映的含義不同，但容易混淆。因此，在年度對外的綜合財務報告中，應在報表附注或其他地方對收入費用表和收入支出的預算和實際比較報表進行協(xié)調和說明。此外，還應注意財務報告主體的協(xié)調等。財務報告主體不同于會計主體。對于政府財務會計來說，除主體政府對外報告以外，一些關聯(lián)性的主體也要包含在政府財務會計報告之內；而實施政府預算會計的主體應當是采用了法定預算的，某一會計主體是否應包含在政府預算會計報告之內的判定標準是預算資源的分配。兩者在判定標準上的不同也是政府會計報告協(xié)調應重點考慮的一個方面。