科研項目預(yù)算績效管理中問題探究

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摘要:目前，科研事業(yè)單位依據(jù)國家和地方預(yù)算績效管理的政策法規(guī)，逐步在預(yù)算管理中落實績效管理，將科研項目預(yù)算與績效考核深度融合，以提升科研項目資金使用效益。以科研項目的預(yù)算績效管理現(xiàn)階段發(fā)展?fàn)顩r為切入點，闡述實施預(yù)算績效管理的現(xiàn)實意義，針對績效管理中存在的項目管理體制不健全、績效目標(biāo)缺乏可行性、評價指標(biāo)體系不健全、內(nèi)外監(jiān)督管理不到位、信息化應(yīng)用不深入等問題，結(jié)合科研項目管理實際情況，切實提出了科學(xué)制定績效目標(biāo)、健全科研項目預(yù)算績效評價指標(biāo)體系、推進預(yù)算績效過程跟蹤管理、構(gòu)建績效管理系統(tǒng)平臺等對策。

關(guān)鍵詞:科研項目;預(yù)算績效管理;評價體系

0引言

進入新時期后，國家對財政資金的使用提出了更高要求:在保證廉潔辦公的基礎(chǔ)上，做好預(yù)算績效評價，不斷提高資金的使用效益。理論上，預(yù)算績效管理包括事前、事中及事后績效評價及結(jié)果應(yīng)用，目前多數(shù)行政單位已經(jīng)實施了預(yù)算績效管理，但實際應(yīng)用效果差異較大，且多集中于事后評價，預(yù)算績效評價效果不明顯?；诖?，加強科研項目預(yù)算績效管理對提高科研項目管理效率有重要意義。

1科研項目預(yù)算績效管理現(xiàn)狀

2017年黨的十九大提出的“全面績效管理”為科研事業(yè)單位預(yù)算績效改革提供了強勁的推動力;2018年國務(wù)院印發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》中提出要“加快構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”的意見，標(biāo)志著預(yù)算管理將從“重投入”到“重結(jié)果”的績效管理模式轉(zhuǎn)變，全面績效管理模式已成為未來發(fā)展的必然選擇。本文將事業(yè)單位科研項目預(yù)算績效管理現(xiàn)階段發(fā)展?fàn)顩r作為研究起點，從績效管理的體系、內(nèi)容、特點3個方面分析:第一，從預(yù)算績效管理的體系看，我國最高國家權(quán)力機關(guān)人民代表大會處于預(yù)算績效管理體系的戰(zhàn)略層面，發(fā)揮監(jiān)督科研項目預(yù)算績效管理執(zhí)行情況的作用;財政部、科研事業(yè)單位上級部門、同級審計部門處在宏觀層面，在發(fā)揮監(jiān)督作用的同時，承擔(dān)著確定審計的籌劃職責(zé)及事前評審、事中監(jiān)控、事后評價等工作;科研事業(yè)單位則主要負(fù)責(zé)科研項目預(yù)算績效管理具體活動的管控和自主監(jiān)督。第二，從預(yù)算績效管理的內(nèi)容看，科研事業(yè)單位是科研項目績效管理的主體，承擔(dān)科研項目的預(yù)算編制、績效目標(biāo)設(shè)定、績效追蹤、績效自評、績效監(jiān)控等工作。第三，從預(yù)算績效管理的特點看，科研事業(yè)單位在實施科研項目預(yù)算績效管理過程中，具有重心偏向事前、事后階段，忽視預(yù)算績效監(jiān)督和項目事中控制［1］的特點。

2科研項目實施預(yù)算績效管理的現(xiàn)實意義

實施預(yù)算績效管理對科研項目管理具有重要的現(xiàn)實意義，主要體現(xiàn)在以下3個方面:第一，預(yù)算績效管理對科研項目管理的制約能夠推動科研項目資金使用效益的提高。全面預(yù)算管理理念要求將預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、財務(wù)決算等納入評價體系，實施全過程跟蹤問責(zé)和無效追責(zé)，科研項目預(yù)算管理模式逐漸轉(zhuǎn)向績效型，科研項目資金和資源的使用效益穩(wěn)步提升。第二，預(yù)算績效管理有助于科研項目完善激勵約束機制，推動項目創(chuàng)新和管理水平提升。通過構(gòu)建全面預(yù)算績效管理體系，科研事業(yè)單位將科研項目預(yù)算績效評價結(jié)果與下一期項目預(yù)算結(jié)合，建立全程監(jiān)督、全程評價、結(jié)果反饋、落實整改的預(yù)算績效管理機制，有助于強調(diào)激勵約束對科研項目預(yù)算的關(guān)鍵作用。另外，建立獎懲制度，并依據(jù)績效評價結(jié)果落實該制度，可使相關(guān)人員牢固樹立績效意識，嚴(yán)格履行職責(zé)，切實提升科研項目預(yù)算績效。第三，借助預(yù)算績效管理，可提高科研項目資金管理的嚴(yán)肅性，提升科研項目財政支出透明度。財政部門批復(fù)的科研項目資金有明確的用途，對項目資金的管理起始于申報財政預(yù)算，終止于財政決算。科研事業(yè)單位在預(yù)算績效管理指導(dǎo)下，對科研項目資金支出情況進行監(jiān)督，實時控制預(yù)算差異，保證預(yù)算資金按照既定的預(yù)算統(tǒng)籌規(guī)劃支出［2］。對于部門決算和預(yù)算績效評價中暴露的問題，科研事業(yè)單位應(yīng)制定有效的整改措施，逐步規(guī)范科研項目資金的支出內(nèi)容和支出方式等，使資金管理更加規(guī)范。

3科研項目預(yù)算績效管理中存在的主要問題

3.1項目管理體制不健全

科研事業(yè)單位的科研項目管理頂層設(shè)計相對完善且靈活度高，但缺少整體層面的實施細則，帶來單位管理措施無法準(zhǔn)確、完整地落實到位的風(fēng)險，不完善的預(yù)算績效管理機制甚至還會加劇腐敗，造成科研人員因項目資金使用不規(guī)范而承擔(dān)刑事責(zé)任?？蒲许椖烤哂袆?chuàng)新性強和不確定性強的特點，在執(zhí)行過程中難免遇到與最初制定的項目方案和預(yù)算不一致的情況。這時，如果沒有實施細則來指導(dǎo)，可能會滋生挪用資金的現(xiàn)象。同時，在科研項目的預(yù)算績效管理過程中，仍然存在撥款不及時、預(yù)算靈活性低、績效獎懲機制缺失等問題，不僅加大了項目管理的難度，而且增加了項目預(yù)算被壓減的風(fēng)險，從而使項目難以達成預(yù)期效益目標(biāo)，影響下一年度的科研項目預(yù)算。

3.2預(yù)算編制不合理，績效目標(biāo)缺乏可行性

目前，科研項目預(yù)算績效管理中存在的一個共性問題是重視業(yè)務(wù)管理而輕視經(jīng)費管理，這成為預(yù)算績效管理的一大痛點。一方面，科研項目的預(yù)算編制沒有引起足夠重視，準(zhǔn)確性低、預(yù)決算銜接不順暢等問題突出，疊加設(shè)定的預(yù)算績效目標(biāo)缺乏科學(xué)性、一致性等問題，使預(yù)算指標(biāo)僅僅依據(jù)合理性原則核定，具體的預(yù)算內(nèi)容則主要基于歷史經(jīng)驗數(shù)據(jù)做加減法，填報人員為了便于績效監(jiān)控和績效自評，甚至故意降低指標(biāo)值的完成難度。加上財政部門留給科研事業(yè)單位進行預(yù)算編制的時間較短，編制工作量大，預(yù)算人員難以全面核對項目組所提供預(yù)算方案的真實性，導(dǎo)致項目預(yù)算與實際執(zhí)行產(chǎn)生偏差［3］。另一方面，科研項目人員與財務(wù)人員存在溝通不充分的問題。科研項目申報和財政預(yù)算申報相互獨立，科研項目任務(wù)書中的預(yù)算申報主要是項目成員面向科研項目的上級部門，財政預(yù)算則是科研事業(yè)單位財務(wù)人員面向財政部門，二者面向的對象不一樣，預(yù)算口徑存在差異，科研項目人員與財務(wù)人員缺乏有效溝通，導(dǎo)致財政預(yù)算不準(zhǔn)確?？蒲腥藛T和財務(wù)人員之間信息不對稱問題還表現(xiàn)為科研人員不熟悉財政政策規(guī)定，財務(wù)人員對科研項目需求考慮不全面，從而導(dǎo)致項目預(yù)算和績效目標(biāo)與實際脫節(jié)，造成預(yù)算流于形式。

3.3預(yù)算績效管理評價指標(biāo)體系不健全

目前，科研事業(yè)單位已經(jīng)基本建立了預(yù)算績效管理評價指標(biāo)體系，但仍有許多方面需要完善和提升，存在的突出問題主要表現(xiàn)在:第一，預(yù)算績效評價指標(biāo)缺乏科學(xué)性、準(zhǔn)確性。針對基本科研業(yè)務(wù)費、修繕項目、國家(重點)實驗室專項經(jīng)費等不同類型的科研項目，尚未健全和完善相應(yīng)的預(yù)算績效評價指標(biāo)體系，缺少統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)，財務(wù)人員在設(shè)定績效評價指標(biāo)時缺少可靠指導(dǎo)，進而容易出現(xiàn)績效目標(biāo)僵硬、指標(biāo)偏離行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)出和效益指標(biāo)設(shè)置不全面、定量定性指標(biāo)分配不合理、指標(biāo)設(shè)計存在濃重的主觀色彩、重局部而忽視整體項目績效評價等問題，造成預(yù)算績效評價結(jié)果與真實情況存在較大誤差，不能準(zhǔn)確反映科研項目預(yù)算績效實際情況。第二，大部分科研事業(yè)單位尚未設(shè)立獨立的績效管理部門。這導(dǎo)致在預(yù)算編制過程中，財務(wù)部門多以科研項目承擔(dān)單位提供的資料和數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，先入為主的思想導(dǎo)致財務(wù)人員缺少對績效指標(biāo)真實性、合理性的考量，嚴(yán)重影響預(yù)算績效評價質(zhì)量。第三，預(yù)算績效監(jiān)控和自主評價考核機制不健全，績效管理的跟蹤、問效措施落實不到位。預(yù)算績效管理作為衡量和考核科研項目預(yù)算資金投入產(chǎn)出效益的關(guān)鍵措施，需要預(yù)算績效監(jiān)管及評價機制實時糾正預(yù)算執(zhí)行實際情況偏離績效目標(biāo)問題，但從目前的實際情況看，預(yù)算單位科研項目預(yù)算績效管理中產(chǎn)生了監(jiān)控和自評考核落實不到位、績效管理未落到實處、管理目標(biāo)難以順利實現(xiàn)等問題。

3.4內(nèi)外監(jiān)督管理不到位

大部分科研項目資金來源于財政撥款，一方面，科研項目人員重視科研成果，相對忽視資金管理，科研事業(yè)單位也往往將科研成果作為考核科研人員的標(biāo)準(zhǔn)，同時，單位內(nèi)控制度部分內(nèi)容流于形式，僅為應(yīng)對上級檢查，沒有發(fā)揮應(yīng)有的內(nèi)部監(jiān)督作用;另一方面，由于科研事業(yè)單位的科研項目支出在整體財政資金中占比較低，財政部門和審計部門作為外部監(jiān)督的主體，難以及時、準(zhǔn)確地識別科研事業(yè)單位預(yù)算績效管理中存在的問題。這樣一來，科研事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)管與外部監(jiān)管力度薄弱導(dǎo)致科研項目績效監(jiān)管流于形式，項目資金浪費和流失風(fēng)險增大。

3.5信息化應(yīng)用不深入，預(yù)算績效管理效率低下

科研項目預(yù)算績效管理幾乎全面覆蓋預(yù)算管理流程，同時，項目種類多、數(shù)量大，使科研項目預(yù)算績效管理工作量巨大且內(nèi)容復(fù)雜，傳統(tǒng)的人工數(shù)據(jù)采集方式已經(jīng)無法滿足管理需求。盡管科研事業(yè)單位的信息化建設(shè)逐步開展，但就實際情況而言，預(yù)算單位的預(yù)算績效管理信息化進程相對緩慢，科研事業(yè)單位缺少自主的預(yù)算績效管理系統(tǒng)，仍然使用中央部門預(yù)算系統(tǒng)推行的預(yù)算績效管理系統(tǒng)。受信息化應(yīng)用不深入的影響，科研項目的預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)置、績效監(jiān)控、考評等工作還需要財務(wù)人員和科研人員手工處理，導(dǎo)致預(yù)算績效管理效率偏低。

3.6獎懲和問責(zé)機制不健全

科研項目預(yù)算績效管理中缺少完善的獎懲和問責(zé)機制，勢必造成科研項目中存在的問題無法得到全面、高效的解決。對于績效考核評價過程中發(fā)現(xiàn)的項目績效問題，若未能及時追究負(fù)責(zé)人的責(zé)任及實施懲處，則難以保障預(yù)算績效管理的嚴(yán)肅性，從而導(dǎo)致科研項目人員對績效管理的重視程度進一步降低，整體預(yù)算績效管理效益無法達到預(yù)期。

4科研項目預(yù)算績效管理對策

4.1貫徹預(yù)算績效管理理念，做好宣傳推廣工作

科研事業(yè)單位需要加強對預(yù)算績效管理理念的宣傳推廣，力求使單位從上到下都能充分領(lǐng)悟預(yù)算績效管理的重要意義和必要性，建立科學(xué)、可持續(xù)的預(yù)算績效管理理念，將編制有目標(biāo)、執(zhí)行有監(jiān)管、完成有評價、評價有反饋、反饋有應(yīng)用的理念融入全體人員的日常工作?？蒲惺聵I(yè)單位應(yīng)在上級部門和財政部門的指導(dǎo)下，勇于突破局限，制訂完善的培訓(xùn)計劃，組織員工參與預(yù)算績效管理培訓(xùn)，提高各部門員工參與預(yù)算績效管理工作的配合度，夯實預(yù)算編制和績效目標(biāo)設(shè)置基礎(chǔ)［4］。此外，科研事業(yè)單位應(yīng)促進科研項目預(yù)算績效管理制度在本單位準(zhǔn)確落地。《預(yù)算法》及國家其他相關(guān)法律、政策中明晰了預(yù)算績效管理的主體、客體、范圍、評價體系等，各地方政府也制定了績效評價方法，科研事業(yè)單位應(yīng)按照政策規(guī)定并參考以往年度預(yù)算績效管理經(jīng)驗，對內(nèi)部制度和規(guī)范進行優(yōu)化、細化，盡快制定科研項目預(yù)算績效管理實施細則，指導(dǎo)具體的預(yù)算績效管理工作，增強科研項目運行效率，加強項目資金管理。

4.2合理編制預(yù)算，科學(xué)制定績效目標(biāo)

為應(yīng)對科研項目資金使用效益低等問題，科研事業(yè)單位的首要任務(wù)是合理編制預(yù)算和科學(xué)制定績效目標(biāo)，建議以3個方面作為切入點進行優(yōu)化:一是科研項目人員與財務(wù)人員溝通，共同分析科研項目達到預(yù)期的績效目標(biāo)需要做的工作，并評估工作的可行性;二是以雙方溝通結(jié)果為基礎(chǔ)，進一步測算確定的科研項目達成績效目標(biāo)的可能性，經(jīng)多方考量，修訂并確定績效目標(biāo);三是基于績效目標(biāo)規(guī)劃科研項目，由科研項目負(fù)責(zé)人按照項目規(guī)劃編制預(yù)算。此外，對于已經(jīng)立項的科研項目，其預(yù)算績效目標(biāo)需要進行調(diào)整時，科研事業(yè)單位應(yīng)遵守政策規(guī)定，先分析調(diào)整的必要性，重新規(guī)劃和調(diào)整項目目標(biāo)后，再更新績效目標(biāo)和項目預(yù)算。

4.3健全科研項目預(yù)算績效評價指標(biāo)體系

科研項目預(yù)算績效評級指標(biāo)體系是一個動態(tài)發(fā)展的體系，健全評價指標(biāo)體系也是一個持續(xù)的過程，需要不斷地將共性指標(biāo)與個性指標(biāo)、定量指標(biāo)與定性指標(biāo)結(jié)合，并重視效益指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)。與科研事業(yè)單位自評機制相比，財政部門的重點績效評價提升了績效管理評價機制的必要性和客觀性，因此，可將自評與重點績效評價的結(jié)果及時反饋給相關(guān)部門和單位，同時將結(jié)果作為下一年度預(yù)算安排和政策調(diào)整的依據(jù)。另外，科研事業(yè)單位也需要實現(xiàn)預(yù)算績效評價主體多元化，優(yōu)化事后績效評價質(zhì)量。

4.4推進預(yù)算績效過程跟蹤管理

科研事業(yè)單位應(yīng)及時推進預(yù)算績效過程跟蹤管理，具體包括采集科研項目基礎(chǔ)數(shù)據(jù);動態(tài)、實時評價項目預(yù)算執(zhí)行情況，核定已完成的預(yù)算績效目標(biāo);比較已經(jīng)完成的預(yù)算績效目標(biāo)和預(yù)期目標(biāo)，定位偏差并加以修正，力求使偏差趨于零。一方面，科研項目負(fù)責(zé)人要跟蹤預(yù)算績效指標(biāo)的下達情況，確保科研項目順利開展及預(yù)算績效跟蹤管理的落實。通常情況下，項目負(fù)責(zé)人可以選擇合適的時間節(jié)點對預(yù)算績效指標(biāo)落實情況和預(yù)算執(zhí)行情況進行跟蹤評價。另一方面，科研項目管理人員需要時時關(guān)注并采集預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)，科學(xué)推測預(yù)算績效目標(biāo)實現(xiàn)的可能性。如果推測可能性較小，則需要與項目負(fù)責(zé)人和財務(wù)人員溝通，修訂績效目標(biāo)。此外，科研事業(yè)單位也應(yīng)清楚過程反饋的必要性，重視應(yīng)急機制的建立工作，明確預(yù)算執(zhí)行異常情況的處理辦法，對異常數(shù)據(jù)進行采集分析，及時采取措施控制項目預(yù)算。

4.5加快信息化建設(shè)，構(gòu)建績效管理系統(tǒng)平臺

大數(shù)據(jù)時代下，科研事業(yè)單位應(yīng)針對預(yù)算績效管理的需求，盡快建設(shè)績效管理系統(tǒng)，采用信息技術(shù)完成數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)評價、評價結(jié)果分析等工作，對科研項目實現(xiàn)績效目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行、績效評價結(jié)果等內(nèi)容的數(shù)字化管理。建議科研事業(yè)單位在現(xiàn)有預(yù)算管理系統(tǒng)基礎(chǔ)上，建立和完善適合本單位實際情況的預(yù)算績效管理系統(tǒng)，加快績效管理與科研項目預(yù)算管理的融合，并將預(yù)算績效管理系統(tǒng)與財政部門預(yù)算系統(tǒng)對接，大幅提升科研項目預(yù)算績效管理水平，提高管理效益。

4.6健全結(jié)果獎懲機制，落實評價必有反饋

科研項目實施預(yù)算績效管理形成的績效評價結(jié)果對完善和健全預(yù)算績效管理體系發(fā)揮著重要作用，要將結(jié)果中反映的項目績效問題立即反饋至相關(guān)部門和單位，落實整改意見。同時，績效評價結(jié)果對科研項目的資金決策具有現(xiàn)實指導(dǎo)意義?？冃гu價好的項目可以在下一年度預(yù)算資金安排中有所傾斜，績效評價結(jié)果較差的科研項目則在下一年度的預(yù)算安排中縮減資金規(guī)模，或不予安排［5］?？蒲惺聵I(yè)單位還應(yīng)依據(jù)財政部門的具體獎懲機制，圍繞單位科研項目預(yù)算績效管理設(shè)置獎懲機制，對參與科研項目預(yù)算管理的人員和部門“論功行賞”，并且也要保證賞罰分明，在單位內(nèi)部通報績效評價結(jié)果較差的項目及行為嚴(yán)重影響科研項目預(yù)算績效的部門或人員?？傊蒲惺聵I(yè)單位應(yīng)積極、全面地將科研項目預(yù)算績效評價結(jié)果落實到本單位預(yù)算績效管理體系建設(shè)和資金決策中，充分發(fā)揮預(yù)算績效評價結(jié)果的反饋作用，進一步提升科研項目預(yù)算績效管理水平和科研項目的使用效益。

5結(jié)語

綜上所述，科研項目預(yù)算績效管理是科研事業(yè)單位推進項目管理改革的重要途徑。各單位在完善的體系支撐下，在平穩(wěn)推進科研項目的預(yù)算績效管理工作的同時，也需要重視預(yù)算績效管理中發(fā)現(xiàn)的問題，通過內(nèi)部溝通和協(xié)調(diào)共同解決實際問題，彌補預(yù)算績效管理體系缺陷，提升預(yù)算績效評價的科學(xué)性和科研項目財政資金使用效益。在下一階段工作中，科研事業(yè)單位仍要重點關(guān)注科研項目預(yù)算績效管理的研究工作，不斷強調(diào)預(yù)算績效管理的重要作用，進一步明確“績效管理是科研項目管理的必然選擇”這一理念，通過長期和持續(xù)探索，建設(shè)更具深度、更有現(xiàn)實指導(dǎo)意義的科研項目預(yù)算績效評價體系。

參考文獻

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作者:王平 單位:中國科學(xué)院生物物理研究所