稅收執(zhí)法風(fēng)險形成客觀因素及預(yù)防措施

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摘要:稅收執(zhí)法風(fēng)險是指稅務(wù)部門及其執(zhí)法人員在行使稅收執(zhí)法過程中潛在的、因執(zhí)法主體作為和不作為可能需要承擔法律責任的危險因素的集合。稅收執(zhí)法風(fēng)險，包括稅款征收風(fēng)險、稅務(wù)管理風(fēng)險、納稅服務(wù)風(fēng)險、出口退(免)稅風(fēng)險、稅收法制風(fēng)險等。執(zhí)法風(fēng)險的形成，有執(zhí)法主體的主觀原因，也有管理機制的客觀因素。為有效規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險，強化風(fēng)險預(yù)防，需要深入分析執(zhí)法風(fēng)險形成的客觀因素，采取有效應(yīng)對措施，力避風(fēng)險形成。本文從不同層面，針對稅收執(zhí)法風(fēng)險形成的客觀因素以及加強稅法執(zhí)法風(fēng)險預(yù)防，進行綜合性的論述。

關(guān)鍵詞：稅法;執(zhí)法風(fēng)險;形成;客觀因素;預(yù)防措施

一、稅收執(zhí)法風(fēng)險形成的客觀因素

當前，如何有效摒棄稅收執(zhí)法風(fēng)險形成的客觀因素，有效地預(yù)防和化解執(zhí)法風(fēng)險，對于深入推動稅收執(zhí)法，建立高效的執(zhí)法體系，顯得尤為突出和重要。稅收執(zhí)法風(fēng)險形成的客觀因素，集中體現(xiàn)在以下三個層面：

(一)制度層面一是政策制定人員風(fēng)險意識薄弱。政策的制定往往只單純強調(diào)稅務(wù)人員的責任落實，這在推動制度落實方面的確能起到較好的推動作用，但同時也往往忽視了對執(zhí)法人員的法律保護，超出了執(zhí)法人員的一般水準，將執(zhí)法人員定位在必須具有較高專業(yè)執(zhí)法水平的層面，一旦出現(xiàn)問題，往往為司法機關(guān)追究稅務(wù)人員責任提供了法律依據(jù)；二是行業(yè)專業(yè)性強。有些稅收政策帶有很強的行業(yè)專業(yè)性，吃透政策的前提是掌握該行業(yè)的生產(chǎn)工藝特點，這對稅務(wù)執(zhí)法人員的行業(yè)專業(yè)知識提出了很高的把控要求，由于稅務(wù)人員知識面的掌握程度不一，經(jīng)驗不一，水平參差不齊，往往導(dǎo)致風(fēng)險；三是政策缺乏可操作性。任何政策的執(zhí)行必須依靠強有力的監(jiān)管手段，措施得力才能達到監(jiān)管效果，尤其是基層稅務(wù)部門受制于資金、技術(shù)等各方面影響較大，往往形成一定的執(zhí)法風(fēng)險。比如，有些政策需要準確核實貨物產(chǎn)地，這在理論上是成立的，但在實際操作中，以目前的稅務(wù)監(jiān)管手段，單靠稅務(wù)部門自身的力量進行產(chǎn)品溯源，產(chǎn)品流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管，很難準確確定具體每批貨物的產(chǎn)地和出處。稅收政策復(fù)雜，可操作性低，無形中提高了一線稅務(wù)干部的執(zhí)法風(fēng)險。

(二)管理層面一是層層兜底定責。兜底式的定責固然能促使下級監(jiān)管者想盡一切辦法加強監(jiān)管，但在實踐中往往囿于條件局限，并沒有很好的措施可供采取和使用，達不到初設(shè)的理想效果；二是稅企責任不清。政策能否落實到位，需要行政主體和行政相對人兩方共同完成，部分政策還需要由其他相關(guān)職能部門共同參與、認定。為落實政策精神，上級機關(guān)往往要求基層稅務(wù)部門對政策百分百落實到位，而忽視了企業(yè)作為獨立的市場主體，其行為對稅收管理帶來的影響；三是“放管服”改革滯后。在“放管服”改革的大背景下，應(yīng)加快審批事項清理力度和速度，能不審批的事項，堅決不再審批，把更多的行政資源放在“事后”監(jiān)管上來。對不再審批的事項，采取事后抽查和社會化管稅相結(jié)合的方式強化監(jiān)管。

(三)執(zhí)法層面一是執(zhí)法手段滯后。任何政策的執(zhí)行，都必須輔之以相應(yīng)的措施或手段，比如，有些政策需要對某類人員的從業(yè)情況進行準確掌握，而這本身屬于企業(yè)內(nèi)部管理的范疇。由于稅企之間信息的不對稱，信息的主動權(quán)完全掌握在企業(yè)一方。比如，在“放管服”的大背景下，如果沒有“大數(shù)據(jù)”支持的后續(xù)監(jiān)管措施，納稅人就可能存在利用管理漏洞，虛假申報虛開發(fā)票，然后走逃，造成稅款流失。以目前稅務(wù)部門的監(jiān)控手段，很難獲取從業(yè)人員的準確情況，也就增加了企業(yè)隱瞞真實情況的道德風(fēng)險，提高了一線稅務(wù)干部的執(zhí)法風(fēng)險；二是執(zhí)法力量分散。一線稅務(wù)人員除稅源監(jiān)控、風(fēng)險應(yīng)對事項之外，同時還負擔著一些的非業(yè)務(wù)事項，伴隨著人員的老齡化，一線執(zhí)法人員偏少。執(zhí)法人員個體執(zhí)法往往缺少執(zhí)法合力，執(zhí)法事項多，取證難度大，周期長，時間成本高；三是稅收共治格局尚未形成。當前經(jīng)濟發(fā)展中稅源主體數(shù)量呈現(xiàn)幾何級爆發(fā)式增長，新經(jīng)濟業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，社會經(jīng)濟發(fā)展正發(fā)生結(jié)構(gòu)性變革，經(jīng)濟形態(tài)日益多元化。單靠稅務(wù)部門自身的力量，在稅源管理和稅收執(zhí)法中已明顯“勢單力薄”，而目前的社會化管稅機制及平臺建設(shè)進展緩慢，尚未形成比較成熟的模式，稅收共治格局路途漫長。

二、稅收執(zhí)法風(fēng)險形成的預(yù)防措施

就以上三個層面對稅法執(zhí)法風(fēng)險形成的分析結(jié)果來看，筆者認為，稅收執(zhí)法風(fēng)險形成的根本原因是變化的稅源形勢與滯后的稅源管理之間的矛盾。從執(zhí)法風(fēng)險預(yù)防角度，筆者認為應(yīng)該做好以下幾個方面：

(一)優(yōu)化稅收制度設(shè)計，強化風(fēng)險意識稅收政策及具體辦法的制定，既要考慮到具體的部署、執(zhí)行、落實，又要兼顧對執(zhí)法人員的法律保護，從制度的層面做好風(fēng)險防范工作：一是樹立“無責推定”新理念。涉及監(jiān)管職責的政策，改變過去層層兜底式的責任設(shè)定方式，合理設(shè)定政策執(zhí)行責任。按照“無責推定”的原則，只有在有證據(jù)證明稅務(wù)執(zhí)法人員存在主觀故意的情況下，確定稅務(wù)執(zhí)法人員責任，摒棄以行政結(jié)果來定責的陳舊思路。二是建立部門執(zhí)法責任制。以稅收執(zhí)法風(fēng)險管理為導(dǎo)向，創(chuàng)新執(zhí)法方式方法，建立集約高效、分權(quán)制約的新型執(zhí)法模式。采取部門負責制，執(zhí)法責任落實到部門，不再定崗定責到個人，由部門統(tǒng)一、隨機分配執(zhí)法任務(wù)，匯總分析執(zhí)法結(jié)果，部門統(tǒng)一進行風(fēng)險研判，按事項分配執(zhí)法任務(wù)。三是明確界定稅企責任。目前的稅收制度設(shè)計中缺少清晰的責任設(shè)定，往往導(dǎo)致稅企責任不清，帶來納稅人一旦出現(xiàn)問題，稅務(wù)機關(guān)和執(zhí)法人員無端背負責任的問題。在以后制度及規(guī)則制定中應(yīng)該明確界定，企業(yè)不作為、不能為的情況下，稅務(wù)部門應(yīng)該且可以采取哪些措施或手段，措施采取了，“窮盡目前手段”盡力做好了，職責也就應(yīng)該界定為落實到位了。

(二)加快“放管服”改革，深入落實簡政放權(quán)按照“放管服”改革的思路設(shè)計，全面梳理稅收管理中的“不到位”事項，能不審批的堅決不再審批，該服務(wù)的一定強化服務(wù)，寓執(zhí)法于服務(wù)之中，在面向納稅人的前臺盡可能多的體現(xiàn)出“納稅服務(wù)”，在稅收“大數(shù)據(jù)”的后臺，在不干擾納稅人經(jīng)營的情況下，實現(xiàn)“悄無聲息”的稅收執(zhí)法。一是尊重企業(yè)的主體地位。企業(yè)是獨立的市場主體，在稅企關(guān)系中，也應(yīng)該相應(yīng)的成為責任主體，如實提供經(jīng)營管理信息，并對稅收行為承擔法律責任。只有把稅企責任分清，才能讓企業(yè)具有強烈的責任意識，才能不斷提高納稅人的稅法遵從度，在稅收中主動擔責，在全社會培育健康的稅收法治環(huán)境。二是加快稅收“簡政放權(quán)”。不需要審批的稅收事項，堅決不再審批，“可批可不批”的事項，也不再審批，把事前事項的工作重點放到優(yōu)化納稅服務(wù)上來。某項審批事項，如果不能起到監(jiān)管的目的就失去了審批的意義，增加行政成本和執(zhí)法風(fēng)險。因此，應(yīng)該不斷梳理審批事項，及時下放審批權(quán)限，改變管理模式，將工作重點轉(zhuǎn)移到稅務(wù)事項的后續(xù)管理中來。三是強化稅務(wù)事項的后續(xù)管理。以風(fēng)險管理為導(dǎo)向，依托信息化技術(shù)，利用稅收“大數(shù)據(jù)”強化風(fēng)險識別、排查，分類排除風(fēng)險。加大綜合治稅平臺的第三方信息采集，篩選出風(fēng)險較大的涉稅事項，進行提醒、核查、評估、稽查。充分做好信用管理機制建設(shè)，建立納稅信用積分制度，采取正向激勵和負面清單相結(jié)合方式，不斷完善稅收信用體系，并不斷將信用機制與稅收信息化機制結(jié)合，提高信息化信用機制建設(shè)水平。

(三)夯實征管基礎(chǔ)，創(chuàng)新內(nèi)控監(jiān)督機制一是強化部門分權(quán)制約。以征管改革為切入點，全面理順機構(gòu)職能、崗責設(shè)置、業(yè)務(wù)流程，實現(xiàn)機構(gòu)與事項相匹配，形成分權(quán)制約的內(nèi)部管理格局，改變執(zhí)法權(quán)過于集中少數(shù)部門和個別崗位的格局，有效分散部門執(zhí)法風(fēng)險。二是弱化個人執(zhí)法權(quán)。建立集體執(zhí)法責任制，將執(zhí)法權(quán)限設(shè)置在基層科室，不再細化到個人，實行集體決策、統(tǒng)一分配、因事分工、匯總反饋的新型執(zhí)法責任制。三是加強內(nèi)控監(jiān)督制約。完善內(nèi)控監(jiān)督制約機制，強化稅收執(zhí)法權(quán)的督查內(nèi)審和稅收執(zhí)法事項復(fù)審復(fù)查力度，由法制部門定期梳理執(zhí)法風(fēng)險，利用內(nèi)部執(zhí)法內(nèi)控平臺，不斷強化執(zhí)法數(shù)據(jù)篩查，有效甄別執(zhí)法風(fēng)險，常態(tài)化進行風(fēng)險提示、紅線警示。

(四)依托社會化管稅平臺，形成稅收共治格局一是構(gòu)建社會化管稅平臺機制。破解當前稅源管理手段單一，力量薄弱的問題，必須依靠社會力量，多方獲取稅源信息，加速社會化管稅平臺機制建設(shè)步伐。二是加強稅源社會化管理體系建設(shè)。充分發(fā)揮政府在稅源管理中的主導(dǎo)作用，協(xié)調(diào)各部門及社會中介機構(gòu)等各方力量參與配合，建立起政府主導(dǎo)、稅務(wù)主辦、部門協(xié)作、社會協(xié)同、公眾參與的稅收共治格局。三是充分利用“大數(shù)據(jù)”，強化稅收管稅。稅收社會化管理中，必須依托大數(shù)據(jù)和人工智能的發(fā)展，依托信息化從各種渠道獲取數(shù)據(jù)資源，依靠人工智能進行數(shù)據(jù)篩查和甄別。

三、結(jié)束語

綜上所述，面對稅源形勢的變化，傳統(tǒng)的稅收制度設(shè)計和稅源管理方式已很難適應(yīng)當前的需要。適應(yīng)經(jīng)濟和稅源形勢的發(fā)展，建立新型q2稅源管控體系，是解決當前矛盾的根本選擇和有效途徑。

參考文獻

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作者：張艷艷 單位：煙臺業(yè)達環(huán)衛(wèi)有限公司