鄉(xiāng)村旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度研究

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［提要］不同于高度成熟的旅游景區(qū)，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施較落后、違法經(jīng)營亂象、政府監(jiān)管力度不足，導(dǎo)致鄉(xiāng)村旅游市場更加復(fù)雜。而我國尚未健全針對鄉(xiāng)村旅游市場的法律規(guī)范，消費(fèi)者權(quán)益屢受侵害。應(yīng)當(dāng)健全鄉(xiāng)村旅游市場相關(guān)制度、加強(qiáng)旅游巡回法庭建設(shè)、創(chuàng)建鄉(xiāng)村旅游協(xié)會投訴途徑，以保障消費(fèi)者權(quán)益。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村旅游；消費(fèi)者權(quán)益；法律制度

目前，我國鄉(xiāng)村旅游大多為家庭式經(jīng)營，依靠畜牧、種植、漁業(yè)等特色農(nóng)業(yè)來發(fā)展農(nóng)家樂、漁家樂等，缺少提供規(guī)范、統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的鄉(xiāng)村旅游合作社。而農(nóng)家樂基礎(chǔ)設(shè)施不健全、存在安全隱患，從業(yè)人員未經(jīng)過系統(tǒng)的上崗培訓(xùn)、經(jīng)營不規(guī)范、相關(guān)部門對鄉(xiāng)村旅游市場的監(jiān)管還不到位等問題，不能滿足消費(fèi)者的合理期待，表現(xiàn)為供給不足。因此，鄉(xiāng)村旅游市場供需關(guān)系不平衡，市場需求量大，而供給不足，消費(fèi)者合法權(quán)益受損嚴(yán)重。

一、鄉(xiāng)村旅游消費(fèi)者權(quán)益受侵害現(xiàn)狀

消費(fèi)者與經(jīng)營者之間普遍存在利益沖突，且因雙方信息不對稱，消費(fèi)者通常處于弱勢地位。鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營者作為與鄉(xiāng)村旅游消費(fèi)者相對的物質(zhì)利益實(shí)體，為追求利益最大化，不吝侵害消費(fèi)者的權(quán)益。首先，安全保障權(quán)易受到侵害。鄉(xiāng)村旅游消費(fèi)者的安全保障權(quán)包括人身安全與財(cái)產(chǎn)安全，該權(quán)利在《旅游法》與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中均有規(guī)定。但因農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、人居環(huán)境還較為落后，在交通、住宿、餐飲等消費(fèi)者基本需求上還存在安全隱患，致使消費(fèi)者健康權(quán)、身體權(quán)、甚至生命權(quán)受損。雖然消費(fèi)者可依據(jù)相關(guān)侵權(quán)責(zé)任法律制度做事后救濟(jì)，但缺乏針對鄉(xiāng)村旅游民宿或農(nóng)家樂資質(zhì)、管理上的立法，導(dǎo)致對鄉(xiāng)村民宿或農(nóng)家樂監(jiān)管不足、經(jīng)營不規(guī)范，大多都未配備基礎(chǔ)消防設(shè)施、未設(shè)置消防通道，無法滿足事前預(yù)防。另外，在一些特色農(nóng)場有騎馬、滑道等危險(xiǎn)體驗(yàn)項(xiàng)目，若鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營者采取的安全措施不到位，消費(fèi)者的人身安全容易受損。其次，知悉真情權(quán)易受到侵害。知悉真情權(quán)的“情”是產(chǎn)品或服務(wù)的真實(shí)情況，是消費(fèi)者與經(jīng)營者進(jìn)行交易時(shí)的首要權(quán)利，規(guī)定于《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的第8條，以及《旅游法》的第9條第2款。消費(fèi)者通常將品嘗綠色有機(jī)食物作為鄉(xiāng)村旅游主要體驗(yàn)項(xiàng)目，但部分經(jīng)營者為牟取暴利，以次充好，用冒充綠色有機(jī)的食品高價(jià)出售給消費(fèi)者。市場監(jiān)管部門對鄉(xiāng)村旅游餐飲的監(jiān)管遠(yuǎn)不及市區(qū)內(nèi)，甚至出現(xiàn)監(jiān)管的真空狀態(tài)，部分經(jīng)營者通過假冒知名餐飲公司注冊商標(biāo)的手段誤導(dǎo)、欺詐消費(fèi)者，既侵害了其他公司的商標(biāo)權(quán)，也侵害了消費(fèi)者的知情權(quán)。再次，公平交易權(quán)易受到侵害。市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求是公平交易，公平交易權(quán)旨在保護(hù)消費(fèi)者獲得產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量保障、價(jià)格公允、計(jì)量正確的公平交易條件，且有權(quán)拒絕強(qiáng)制交易。雖然該項(xiàng)權(quán)利明確規(guī)定于《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的第10條，但是鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營者“宰客”的行為屢禁不止，極大地?fù)p害了鄉(xiāng)村旅游消費(fèi)者的合理期望，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村旅游市場健康、可持續(xù)地發(fā)展。在鄉(xiāng)村旅游過程中，時(shí)常出現(xiàn)經(jīng)營者提供不能保障消費(fèi)者安全的民宿；為牟取暴利對旅游體驗(yàn)項(xiàng)目不合理地加價(jià)；使用不符標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)量工具而缺斤少兩；設(shè)定最低消費(fèi)額來強(qiáng)制消費(fèi)，加重消費(fèi)者責(zé)任。這些違法經(jīng)營行為均侵害了鄉(xiāng)村旅游消費(fèi)者的公平交易權(quán)。最后，自主選擇權(quán)易受到侵害。依據(jù)《旅游法》，旅游者有自主選擇旅游產(chǎn)品和服務(wù)、拒絕強(qiáng)制交易行為的權(quán)利。然而，設(shè)置最低消費(fèi)、綁定消費(fèi)、搭售在鄉(xiāng)村旅游市場中屢見不鮮。農(nóng)家樂內(nèi)張貼“謝絕自帶酒水”的告示，在實(shí)質(zhì)上含有“若需飲品，須在本店購買”之意。該非法經(jīng)營行為屬于《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》禁止的，用店堂告示限制、排除消費(fèi)者權(quán)利，侵犯了消費(fèi)者的自主選擇經(jīng)營者的權(quán)利。鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營者向消費(fèi)者推薦特色體驗(yàn)項(xiàng)目無可厚非，但搭售或綁定消費(fèi)卻損害了消費(fèi)者自愿購買商品或接受服務(wù)的權(quán)利。

二、鄉(xiāng)村旅游消費(fèi)者權(quán)益受侵害的原因

（一）實(shí)體法立法不健全。目前，我國無規(guī)范性法律文件來直接調(diào)整鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營者與鄉(xiāng)村旅游消費(fèi)者之間的法律關(guān)系。立法缺失是導(dǎo)致鄉(xiāng)村旅游消費(fèi)者權(quán)益易受損的重要原因，若達(dá)不到有法可依，就更談不上執(zhí)法監(jiān)管是否嚴(yán)格，救濟(jì)時(shí)是否有實(shí)體法可適用的問題。1、法律、行政法規(guī)、部委規(guī)章。雖在《旅游法》中設(shè)有旅游者專章，在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中設(shè)有消費(fèi)者權(quán)利專章，但無專門保護(hù)鄉(xiāng)村旅游消費(fèi)者權(quán)益的法律、行政法規(guī)、部委規(guī)章，也未設(shè)專章規(guī)定。所以，對鄉(xiāng)村旅游消費(fèi)者合法權(quán)益的保護(hù)還應(yīng)適用相關(guān)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)以及旅游者保護(hù)的法律制度。雖然整合現(xiàn)行有效的相關(guān)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、旅游者權(quán)益保護(hù)的法律制度，使零散的涉及保護(hù)鄉(xiāng)村旅游消費(fèi)者權(quán)益的規(guī)定系統(tǒng)化，在一定程度上也能有效保障其合法權(quán)益。但是，鄉(xiāng)村旅游消費(fèi)者既不同于一般消費(fèi)者，也不同于普通旅游者，與成熟的旅游景區(qū)相比，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施較落后，從業(yè)人員缺少上崗前的培訓(xùn)，政府監(jiān)管力度不足、違法經(jīng)營行為缺乏規(guī)制，導(dǎo)致鄉(xiāng)村旅游市場更加復(fù)雜。因此，鄉(xiāng)村旅游市場對法律規(guī)范的可操作性要求更高。當(dāng)然，考慮到立法的成本、法律的穩(wěn)定性以及避免法律規(guī)范之間的沖突，編撰專門的法典還不實(shí)際可行，在現(xiàn)階段也沒有必要。但是相關(guān)的法律、行政法規(guī)、部委規(guī)章過于分散，無疑成為規(guī)制經(jīng)營者違法經(jīng)營行為以及消費(fèi)者維權(quán)的阻礙。且涉及鄉(xiāng)村旅游消費(fèi)者保護(hù)的相關(guān)法律制度本來也不健全，在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》與《旅游法》中雖均設(shè)有專章規(guī)定了消費(fèi)者或旅游者權(quán)利，但很多規(guī)定傾向原則化，確少規(guī)則化的條款，法律制度的可操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致政府監(jiān)管不力甚至真空，還不能與發(fā)展迅速的鄉(xiāng)村旅游市場相匹配，不能全面、有效地規(guī)制違法經(jīng)營活動。2、地方人大法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件。地方人大法規(guī)中，《湖州市鄉(xiāng)村旅游促進(jìn)條例》不同于主體之一為消費(fèi)者或旅游者的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度、旅游法律制度，該條例使用了“鄉(xiāng)村旅游者”。雖然在首條明確了保障鄉(xiāng)村旅游消費(fèi)者合法權(quán)益，但是保障效果不盡如人意。首先，在適用范圍上，該條例性質(zhì)為地方人大法規(guī)，所以在適用地域范圍上僅限于湖州市行政區(qū)域。其次，在內(nèi)容上，該條例總共僅33條，并且為“促進(jìn)法”，內(nèi)容主要涉及鄉(xiāng)村旅游的監(jiān)督管理、宣傳推廣、行業(yè)培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)拓展等方面，對鄉(xiāng)村旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)無實(shí)質(zhì)規(guī)定，僅在第一條做了綱領(lǐng)性點(diǎn)綴。地方政府規(guī)章中，新疆出臺的地方政府規(guī)章《新疆維吾爾自治區(qū)鄉(xiāng)村旅游促進(jìn)辦法》，其調(diào)整的對象相似于湖州的鄉(xiāng)村旅游促進(jìn)條例，即為產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法而非對消費(fèi)者的保護(hù)法。地方規(guī)范性文件中，雖不見對鄉(xiāng)村旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的專門規(guī)定，但存在直接規(guī)范鄉(xiāng)村旅游民宿或農(nóng)家樂資質(zhì)與經(jīng)營活動，而間接保障了鄉(xiāng)村旅游消費(fèi)者權(quán)益的規(guī)定。蘇州市政府的《關(guān)于促進(jìn)蘇州市鄉(xiāng)村旅游民宿規(guī)范發(fā)展的指導(dǎo)意見》規(guī)定了鄉(xiāng)村旅游民宿的衛(wèi)生條件、消防安全設(shè)施、從業(yè)人員的上崗培訓(xùn)等，升級傳統(tǒng)型農(nóng)家樂為鄉(xiāng)村旅游民宿，維護(hù)了鄉(xiāng)村旅游消費(fèi)者的安全保障權(quán)。

（二）救濟(jì)程序制度不完善。鄉(xiāng)村旅游消費(fèi)者權(quán)益受侵害后，由于資金、時(shí)間、精力上維權(quán)救濟(jì)的成本較高而往往選擇放棄救濟(jì)，從而滋生了鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營者的侵權(quán)行為。目前，解決鄉(xiāng)村旅游中的糾紛有民事訴訟、投訴、和解等方式，可分為司法解救制度與非司法救濟(jì)制度。1、司法救濟(jì)制度。訴訟是鄉(xiāng)村旅游中產(chǎn)生民事糾紛的司法解決方式。消費(fèi)者不愿使用司法救濟(jì)手段的原因往往不是訴訟費(fèi)用高，而是訴訟期間太長、精力投入太多，且由鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)生糾紛的訴訟標(biāo)的額本身就不大。綜合考慮訴訟效益后，鄉(xiāng)村旅游消費(fèi)者通常都選擇放棄司法救濟(jì)途徑。雖然絕大多數(shù)因鄉(xiāng)村旅游引發(fā)的經(jīng)濟(jì)糾紛都可適用小額訴訟程序一審終審，但是依據(jù)《民事訴訟法》及相關(guān)司法解釋規(guī)定，即使適用小額訴訟程序，也有舉證期限不超過七日、書面答辯期間不超國15日等期間的規(guī)定。若履行義務(wù)的一方不配合執(zhí)行，再加上執(zhí)行程序的時(shí)間，因此對于消費(fèi)者來說時(shí)間與精力上的成本太高。并且依據(jù)最高人民法院司法解釋中關(guān)于小額訴訟適用除外制度的規(guī)定：首先，涉外民事糾紛不能適用小額訴訟程序。因此，外籍游客的權(quán)利不能得到及時(shí)保障。其次，需要評估、鑒定或者在訴前對評估、鑒定結(jié)果有異議的適用除外規(guī)定。因此，若需要對在鄉(xiāng)村旅游過程中財(cái)物損害的價(jià)值進(jìn)行評估的，也不能適用小額訴訟程序。再次，小額訴訟程序需雙方高度配合，否則很容易被破壞。一方當(dāng)事人變更訴訟請求、提出反訴等就很可能改為適用普通程序或非小額訴訟簡易程序。2、非司法救濟(jì)制度。相比于司法救濟(jì)，非司法救濟(jì)程序更加普遍適用。最常用的就是投訴，包括向當(dāng)?shù)匦姓O(jiān)管部門投訴、向當(dāng)?shù)叵M(fèi)者協(xié)會投訴。按照消費(fèi)者協(xié)會的工作程序，在消費(fèi)者投訴后7個(gè)工作日內(nèi)決定是否受理，受理后15個(gè)工作日內(nèi)才進(jìn)行調(diào)解。因此，消費(fèi)者協(xié)會不是對所有投訴都受理，并且在等待22個(gè)工作日后又會使消費(fèi)者不愿意投入時(shí)間、精力再參與爭議標(biāo)的不大糾紛。所以，對很多鄉(xiāng)村旅游消費(fèi)者來說，投訴的意義就等同于“告狀”。同時(shí)，對于和解與在非法院主持下的調(diào)解來說，其缺點(diǎn)就是無法律強(qiáng)制執(zhí)行力。若鄉(xiāng)村旅游消費(fèi)者與經(jīng)營者之間達(dá)成的和解、調(diào)解協(xié)議得不到履行，還得通過司法途徑來實(shí)現(xiàn)權(quán)益救濟(jì)。

三、鄉(xiāng)村旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度的完善

（一）健全鄉(xiāng)村旅游市場相關(guān)制度。目前，應(yīng)整合現(xiàn)行有效的相關(guān)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、旅游者權(quán)益保護(hù)制度，使零散的涉及保護(hù)鄉(xiāng)村旅游消費(fèi)者權(quán)益規(guī)定系統(tǒng)化。長遠(yuǎn)來看，應(yīng)通過立法手段健全鄉(xiāng)村旅游相關(guān)制度，保障鄉(xiāng)村旅游消費(fèi)者合法權(quán)益。1、健全鄉(xiāng)村旅游民宿管理制度。鄉(xiāng)村旅游的核心是農(nóng)家樂，而鄉(xiāng)村旅游民宿是運(yùn)用法律手段對傳統(tǒng)型農(nóng)家樂的規(guī)范改良。目前，我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展較好的地區(qū)已有較為完善的管理制度，在我國臺灣現(xiàn)行的《民宿管理辦法》中，詳盡規(guī)定了經(jīng)營規(guī)模、經(jīng)營變更制度、住宿登記制度、資格審查等，讓當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村民宿行業(yè)有章可循，有利于鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。雖然直接規(guī)范的是鄉(xiāng)村民宿，但是同時(shí)也間接保障了鄉(xiāng)村旅游消費(fèi)者的合法權(quán)益。2、健全鄉(xiāng)村旅游從業(yè)人員培訓(xùn)制度。加強(qiáng)對鄉(xiāng)村旅游從業(yè)者的培訓(xùn)，提高服務(wù)理念與水平，預(yù)防違法經(jīng)營，也有利于對鄉(xiāng)村旅游消費(fèi)者合法權(quán)益的保護(hù)。例如，甘肅省編制了《農(nóng)家樂案例與實(shí)務(wù)》等教材資料，并且開辦了如《鄉(xiāng)村旅游服務(wù)禮儀》《農(nóng)家樂發(fā)展案例》等實(shí)訓(xùn)課程。該制度應(yīng)當(dāng)積極推廣，值得全國各地參考學(xué)習(xí)，因地制宜地開展對鄉(xiāng)村旅游從業(yè)人員的培訓(xùn)。3、健全對鄉(xiāng)村旅游的監(jiān)管制度。一方面監(jiān)管不到位是由于立法缺失以及法律的滯后性導(dǎo)致；另一方面在有法可依的領(lǐng)域，監(jiān)管不嚴(yán)是由各監(jiān)管部門之間權(quán)利分配、協(xié)調(diào)配合機(jī)制不合理，以及部分監(jiān)管人員的懶政行為所致。應(yīng)當(dāng)明確、細(xì)化監(jiān)管職責(zé)，各部門之間加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，防止職權(quán)部門之間互相推脫，并且還應(yīng)當(dāng)完善對監(jiān)管人員的工作考核制度，實(shí)現(xiàn)“責(zé)權(quán)利效相統(tǒng)一”。

（二）改良救濟(jì)程序，保障鄉(xiāng)村旅游消費(fèi)者權(quán)益。救濟(jì)制度是對鄉(xiāng)村旅游消費(fèi)者獲得賠償權(quán)的保障，是保護(hù)其權(quán)益的最后一道防線。良好的救濟(jì)制度能提高消費(fèi)者維權(quán)的積極性，同時(shí)也能間接抑制經(jīng)營者違法經(jīng)營行為。1、加強(qiáng)旅游巡回法庭的建設(shè)。相比于普通民事訴訟程序，旅游法庭具有便捷性、高效性。相比其他非司法救濟(jì)途徑，旅游巡回法庭具有司法權(quán)威性。在熱門的鄉(xiāng)村旅游地區(qū)設(shè)立旅游巡回法庭，或?qū)⑧l(xiāng)村旅游糾紛案件納入該區(qū)域現(xiàn)有旅游景區(qū)巡回法庭中，將方便即時(shí)取證與訴訟，節(jié)約訴訟時(shí)間成本。旅游巡回法庭就地化解旅游糾紛，使得司法審判更加快捷，既能在司法程序上保障鄉(xiāng)村旅游消費(fèi)者的合法權(quán)益，同時(shí)也能指導(dǎo)當(dāng)?shù)厝嗣裾{(diào)解工作。目前，海南、廣西、陜西等地法院均設(shè)有旅游法庭，全國其他各地也可視當(dāng)?shù)芈糜伟l(fā)展情況決定是否加強(qiáng)旅游巡回法庭的建設(shè)。2、創(chuàng)建鄉(xiāng)村旅游協(xié)會投訴途徑。隨著越來越多的省、市、縣民政部門批準(zhǔn)登記了鄉(xiāng)村旅游協(xié)會，鄉(xiāng)村旅游消費(fèi)者也將多一條除消費(fèi)者協(xié)會外的投訴新途徑。鄉(xiāng)村旅游協(xié)會作為行業(yè)自律、監(jiān)督的社會團(tuán)體，其屬于非營利性法人，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)該行業(yè)社會責(zé)任。各地鄉(xiāng)村旅游協(xié)會可建立消費(fèi)者信息溝通平臺、社會公眾對自律失范的舉報(bào)機(jī)制。為提高爭議解決效率，各地鄉(xiāng)村旅游協(xié)會應(yīng)當(dāng)規(guī)定必要回應(yīng)情形。對于違反法律、行業(yè)協(xié)會規(guī)定的鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營者，行業(yè)協(xié)會可作出說服教育，發(fā)送整改通知書，行業(yè)內(nèi)部公示、社會公示，開除會籍等懲戒措施。鄉(xiāng)村旅游協(xié)會應(yīng)當(dāng)配合監(jiān)管部門調(diào)查違法經(jīng)營行為。

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作者:竇一博 單位:首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院