政府和社會資本合作項目投資估算

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摘要：政府和社會資本合作（PPP）項目投資包含項目識別到移交啟動過程中的全部預(yù)計和實際開支，各項投資費用是整體投資的重要控制目標(biāo)，關(guān)系到PPP項目參與各方的籌劃、決策、執(zhí)行各環(huán)節(jié)，PPP項目投資估算在PPP項目風(fēng)險評估中也是一項重要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。文章首先分析了PPP項目投資估算在重視程度、概念理解、制度設(shè)計、實際操作等方面存在的問題；進(jìn)而提出通過增設(shè)認(rèn)證環(huán)節(jié)，分類界定投資編制，明確投資方案設(shè)計以及工程預(yù)算定額等方式完善PPP項目投資行為。

關(guān)鍵詞：PPP項目；投資估算；方案

目前，PPP項目投資估算存在問題根源在于對其重要性認(rèn)識不足，概念模糊，導(dǎo)致制度設(shè)計過程中沒有可靠依據(jù)，引起操作中的偷工減料問題。這些都給PPP項目實施埋下了嚴(yán)重的安全隱患。從已經(jīng)開始實施的項目角度分析，方案設(shè)計、方案規(guī)模等級和設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)等不夠明確，相關(guān)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)模糊，這些都是投資估算不到位的重要問題，都將引發(fā)實施過程中的資金斷裂而需要追加投資，影響整體項目開展。據(jù)此本文將對PPP項目投資估算存在的問題和對策進(jìn)行系統(tǒng)化分析。

一、政府和社會資本合作（PPP）項目投資估算存在的問題

第一，對PPP項目投資估算重要性認(rèn)識不足。目前，大部分PPP項目投資估算未能發(fā)揮實效，僅僅是走形式和走流程，針對PPP項目開展的估算編制問題以及方案設(shè)計實際深度都沒有確立明確標(biāo)準(zhǔn)；與此同時，部分PPP項目估算單純依靠造價指標(biāo)信息，針對工程概算和預(yù)算的對應(yīng)程度較低。單位、單項、分類項目投資估算只是作為“擺設(shè)”，不能實現(xiàn)有效對接。單純進(jìn)行PPP項目建設(shè)總投資估算，會導(dǎo)致投資總額縮水。意識是指導(dǎo)實踐的前提和基礎(chǔ)，針對PPP項目建設(shè)投資估算沒有足夠重視，目前來看是導(dǎo)致投資估算薄弱，投資進(jìn)行過程中資金短缺和支出不合理問題的關(guān)鍵原因，針對PPP項目投資估算問題，單一強(qiáng)調(diào)重視和關(guān)注是很難發(fā)揮實效的，只有將投資估算納入到整體發(fā)展目標(biāo)和階段性的關(guān)鍵任務(wù)中才能盡快落實實踐。第二，對PPP項目投資估算的概念不清。目前部分PPP項目進(jìn)行投資估算，只是針對建設(shè)項目，然而對于政府和投資人的項目運營、維護(hù)、建設(shè)和籌劃各項投資費用完全沒有包括在內(nèi)。PPP項目總投資估算等同于建設(shè)項目投資，不利于順利開展PPP項目建設(shè)，同時也很難對項目運作的地區(qū)性經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境影響作出正確判斷，關(guān)聯(lián)環(huán)節(jié)的投資費用只能依靠政府出資，這也進(jìn)一步擾亂了政府財政秩序，影響了政府方的權(quán)益維護(hù)，PPP項目投資估算不能簡單等同于總投資估算，項目投資估算是涉及各方主體和多個環(huán)節(jié)的綜合性評估工作，只有將PPP項目投資估算細(xì)化到各個小環(huán)節(jié)，才能最大限度發(fā)揮投資估算的作用，總結(jié)更多全面有價值的資金支出信息，進(jìn)而指導(dǎo)PPP進(jìn)行。第三，對PPP項目投資估算制度設(shè)計存在“漏洞”。現(xiàn)階段，我國針對PPP項目開展制定了相應(yīng)的管理制度，發(fā)揮了一定的規(guī)范和指導(dǎo)作用，但是針對投資估算的規(guī)范明顯較少。PPP的項目投資估算全面影響到項目建設(shè)、籌劃、運營以及維護(hù)各個方面，項目投資估算方面的制度漏洞導(dǎo)致了制度難以對該部分工作發(fā)揮應(yīng)有的指導(dǎo)，缺乏統(tǒng)一的投資費用控制標(biāo)準(zhǔn)，處理原則不明確，不利于指導(dǎo)各項工作。不僅僅是PPP項目，目前我國開展的各項經(jīng)濟(jì)項目和活動普遍存在制度設(shè)置不合理的問題，沿襲并使用傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)形式下的制度內(nèi)容和規(guī)范法則，完全不適應(yīng)也無法指導(dǎo)新的投資項目的開展，PPP項目投資估算制度設(shè)計不僅需要適應(yīng)新時期PPP項目建設(shè)的整體需要和發(fā)展目標(biāo)，同時還需要從PPP實際出發(fā)，針對細(xì)節(jié)的估算內(nèi)容和估算方法手段進(jìn)行創(chuàng)新研究，鼓勵項目投資估算工作人員發(fā)散思維，積極提升實踐技巧水平。第四，對PPP項目投資實際操作“偷工減料”。PPP項目實際操作過程中由于概念不明確，重要性認(rèn)識不足和制度漏洞等問題的影響，導(dǎo)致實際操作出現(xiàn)問題。PPP項目投資估算的測算方法、認(rèn)證模式等內(nèi)容均沒有涉及到，各項投資估算的實際經(jīng)濟(jì)指標(biāo)不能確定，投資自然無法順利開展。如上文所說，沒有提高重視自然難以在實際工作發(fā)揮監(jiān)督作用，松散和形式化的PPP項目投資估算問題現(xiàn)階段普遍存在。排除重視程度、制度因素以外，PPP投資估算實際落實不到位還主要是因為缺乏專業(yè)人才，項目領(lǐng)導(dǎo)人員單一將投資估算等同于會計財務(wù)工作內(nèi)容，會計財務(wù)人員投資估算工作內(nèi)容較為常見，這不僅難以開展專業(yè)化的投資估算項目研究，同時也會因為人員任務(wù)量過大，導(dǎo)致本職的財務(wù)會計工作開展效率降低。

二、完善政府和社會資本合作（PPP）項目投資估算的對策增設(shè)投資估算認(rèn)證環(huán)節(jié)

投資估算不準(zhǔn)確必然難以穩(wěn)固項目整體結(jié)構(gòu)。做好PPP項目投資估算編制和精確度的認(rèn)證，是實現(xiàn)投資項目規(guī)劃和建設(shè)運營穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。增設(shè)PPP項目投資估算認(rèn)證環(huán)節(jié)并完善估算編制，可以有效提升項目可行性研究效果，同時也能有依據(jù)的開展財政承受能力評估，有利于發(fā)揮PPP項目投資估算對項目開展的支持。目前，PPP項目的投資估算認(rèn)證已經(jīng)被廣泛應(yīng)用，受到了較高的認(rèn)可和關(guān)注程度。分類界定PPP項目投資編制內(nèi)容。PPP項目的投資費用不等同于建設(shè)形成資產(chǎn)，包括項目運營和管理各項成本。這些都是在項目決策、執(zhí)行以及移交過程中必然會產(chǎn)生的投資成本。PPP項目投資估算需要全面考慮到建設(shè)總投資，地區(qū)經(jīng)濟(jì)影響成本，政府方投資人項目執(zhí)行以及無法從最終受益中獲得補(bǔ)償?shù)母黜椡顿Y費用。分別依據(jù)項目運營、決策、建設(shè)各階段制定投資估算編制原則、具體內(nèi)容、評估標(biāo)準(zhǔn)和方法有利于提升投資估算的整體準(zhǔn)確性提升。明確PPP項目投資估算方案設(shè)計的深度標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)計方案的實際深度如何，直接影響到投資估算的準(zhǔn)確程度。為充分發(fā)揮投資估算對方案設(shè)計的優(yōu)化功能，必須要保障方案設(shè)計深度與估算編制需求相適應(yīng)和匹配。從工程項目角度分析，就是需要明確工程項目技術(shù)經(jīng)濟(jì)各項指標(biāo)，了解具體項目特征。明確PPP項目投資估算方案設(shè)計的深度標(biāo)準(zhǔn)是實現(xiàn)估算編制的重要條件，同時是明確投資核算對象的基礎(chǔ)。以工程預(yù)算定額作為投資估算確認(rèn)依據(jù)。PPP項目工程預(yù)算是項目投資預(yù)算的主體部分，該部分的估算準(zhǔn)確程度也直接決定了投資估算的精準(zhǔn)程度如何?，F(xiàn)階段，PPP項目投資估算準(zhǔn)確程度普遍偏低，后期出現(xiàn)資金支持不足情況較多。因此以工程預(yù)算定額作為投資估算確認(rèn)依據(jù)，可以帶動項目預(yù)算實現(xiàn)進(jìn)一步深化，提升準(zhǔn)確程度。

三、總結(jié)

綜上所述，PPP項目投資估算是確保項目運行各環(huán)節(jié)資金支持穩(wěn)定和項目結(jié)構(gòu)合理的重要基礎(chǔ)。目前PPP項目投資估算在重視程度、概念理解、制度設(shè)計、實際操作等方面存在的問題，需要通過增設(shè)認(rèn)證環(huán)節(jié)、分類界定投資編制、明確投資方案設(shè)計以及工程預(yù)算定額等方式完善PPP項目投資估算行為，保障方案設(shè)計深度與估算編制需求相適應(yīng)和匹配，有利于提升投資估算準(zhǔn)確性的整體化提升。

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作者:李永生 單位:洛陽德尚聯(lián)合會計師事務(wù)所