全面績效管理實(shí)踐困境與優(yōu)化對策

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摘要：全面績效管理在我國的實(shí)踐已經(jīng)歷了十幾年，在實(shí)踐過程中也實(shí)行了多次的改革，雖然要求全面實(shí)施績效管理，不斷推動改革進(jìn)程，但是目前仍然存在著各種困難，文章從績效管理在我國的推進(jìn)歷程、部分西方國家的實(shí)踐情況、我國現(xiàn)階段績效管理的困境及如何尋找優(yōu)化對策為切入點(diǎn)，淺析全面績效管理的實(shí)踐困境與優(yōu)化對策。

關(guān)鍵詞：績效管理；實(shí)踐困境；優(yōu)化對策

一、績效管理的發(fā)展歷程

（一）預(yù)算績效管理的概念何為績效？拆開來看，“績”就是成果、功業(yè)，“效”就是竭力盡力，連起來看就是為達(dá)到既定的成果付出的時間成本、人力成本、資金成本等?？冃Ч芾韺?shí)際上就是一門研究投入與產(chǎn)出關(guān)系的學(xué)問。筆者認(rèn)為我國的預(yù)算績效管理重視結(jié)果的導(dǎo)向性，這就意味著在對資金進(jìn)行分配以及使用的過程中，加強(qiáng)對資金產(chǎn)出以及使用結(jié)果分析，就可以節(jié)約政府部門公共支出成本，使國家的服務(wù)質(zhì)量和水平不斷提升，即突出了責(zé)任、效率，又保證了對成本和質(zhì)量的控制，使政府部門預(yù)算更加高效、務(wù)實(shí)。

（二）發(fā)展歷程21世紀(jì)初績效預(yù)算理念開始進(jìn)入我國，當(dāng)時財政部開始一系列管理辦法對中央部門財政支出績效評價行為予以規(guī)范。近年來，財政部的相關(guān)辦法、指導(dǎo)意見等，對預(yù)算績效考評的各項(xiàng)制度進(jìn)行逐一規(guī)范、對各項(xiàng)指標(biāo)逐漸細(xì)化，初步建立了全過程預(yù)算績效管理機(jī)制。通過修訂預(yù)算法，首次以法律的形式進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，指出要按照“講求績效”的原則，并對績效管理中的目標(biāo)設(shè)定、運(yùn)行情況、評價指標(biāo)和結(jié)果應(yīng)用等各環(huán)節(jié)做出明確規(guī)定。該部法律成為了全面推進(jìn)績效管理的有力保障，從中央、政府及各執(zhí)行主體單位的角度，對預(yù)算績效管理的范圍覆蓋程度、管理細(xì)化程度、機(jī)制約束程度、責(zé)任主體落實(shí)程度等各個環(huán)節(jié)，都在逐步進(jìn)行細(xì)分、陸續(xù)完善。因此，全面推進(jìn)預(yù)算績效管理已成為掌握財政資金運(yùn)用效果、管理宏觀經(jīng)濟(jì)的重要手段。

二、西方經(jīng)驗(yàn)介紹

（一）引入大數(shù)據(jù)開展預(yù)算績效管理預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)信息是開展績效工作的依據(jù)和保障，創(chuàng)新預(yù)算績效管理的技術(shù)方法，利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行收集歸納，并科學(xué)衡量，充分挖掘大數(shù)據(jù)的潛在價值，為預(yù)算績效管理的整體設(shè)計、投入產(chǎn)出、重點(diǎn)推進(jìn)、實(shí)施步驟提供高效有益的參考價值。例如美國開發(fā)了平衡計分卡、PART（ProgramRatingToll，項(xiàng)目評級工具）、紅綠燈評價系統(tǒng)等，這些大數(shù)據(jù)的嵌入提高了績效評價基礎(chǔ)信息的準(zhǔn)確性和科學(xué)性，保障了績效信息來源的合理性、可比性、及時性。

（二）績效管理領(lǐng)域適當(dāng)運(yùn)用權(quán)責(zé)發(fā)生制將權(quán)責(zé)發(fā)生制引入政府會計領(lǐng)域，為客觀、科學(xué)評價財政資金使用績效情況提供了技術(shù)上的保障，能夠在政府會計核算中真實(shí)準(zhǔn)確計量出部門的活動成本。例如澳洲政府頒布的關(guān)于財政管理及如何問責(zé)等系列文件，采用權(quán)責(zé)發(fā)生制記賬模式，實(shí)行靈活公開的管理方式，注重績效管理的評價。

（三）完善相關(guān)的立法支持長期的實(shí)踐證明，政府部門在進(jìn)行預(yù)算績效管理的過程中，不僅需要政府部門的力量，還需要多方的系統(tǒng)配合，在法律方面就需要立法機(jī)構(gòu)的介入才可以保障實(shí)施過程的法律效率，在數(shù)據(jù)的專業(yè)性方面就需要技術(shù)專家、第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)的介入，在公共滿意度上就需要社會公眾的介入等。因此完善相關(guān)的立法支持尤為重要，是對于績效管理制度的法律保障。

三、預(yù)算績效管理流程及現(xiàn)狀

目前我國的預(yù)算績效管理主要是由預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定、預(yù)算績效監(jiān)控、預(yù)算績效評價、預(yù)算績效結(jié)果應(yīng)用四個方面組成?？冃繕?biāo)是基礎(chǔ)、績效監(jiān)控是保障手段、績效評價是信息反饋、績效結(jié)果應(yīng)用是最終實(shí)行全面績效管理的導(dǎo)向性結(jié)論。根據(jù)預(yù)算績效評價情況進(jìn)行預(yù)算績效結(jié)果應(yīng)用，完成績效評價報告并將績效評價信息進(jìn)行公開，回應(yīng)社會關(guān)注，積極響應(yīng)，讓大眾通過績效評價的信息更全面地對單位監(jiān)督、對項(xiàng)目知情，可以使資金使用效益在大眾監(jiān)督下減少偏差、增強(qiáng)執(zhí)行力度，提高資金使用效益。近年來，一般公共預(yù)算績效管理體系已初步建立，可以充分發(fā)揮資金使用的效益，節(jié)約了公共支出的成本。后，進(jìn)行了評估方法創(chuàng)新，同時細(xì)化和硬化預(yù)算績效的約束力，確保預(yù)算績效的實(shí)施按照項(xiàng)目負(fù)責(zé)人制，做到誰花錢，誰問責(zé)，花錢就要有效果，無效就要受責(zé)問，對重大項(xiàng)目績效管理實(shí)施項(xiàng)目負(fù)責(zé)人終身責(zé)任制。

四、目前我國預(yù)算績效管理機(jī)制下的困境

（一）重宏觀，輕分級，績效目標(biāo)的設(shè)定缺乏分級分檔的完整性與準(zhǔn)確性在績效評價工作中，對于初始績效目標(biāo)的設(shè)定，是希望項(xiàng)目對象在規(guī)定的期限內(nèi)呈現(xiàn)出的效果與產(chǎn)出，由各主體責(zé)任部門設(shè)定與填報，通過筆者自身工作經(jīng)歷，逐漸發(fā)現(xiàn)績效目標(biāo)多是從一些宏觀的、長期的、具有戰(zhàn)略性的國家總體規(guī)劃出發(fā)，與項(xiàng)目具體的定位并不是很貼近。績效目標(biāo)的設(shè)定首先要符合社會發(fā)展規(guī)劃、事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，但同時應(yīng)注重與部門職能的結(jié)合融合，進(jìn)行分級分檔表述，從數(shù)量、質(zhì)量、支出范圍、成本、效果等多方面進(jìn)行量化細(xì)化，切實(shí)做到把績效目標(biāo)做細(xì)做實(shí)，2021年11期（4月）合理可行，不要停留在宏觀層面，要具有可操作性，保證績效目標(biāo)設(shè)定的完整性與準(zhǔn)確性。

（二）重績效執(zhí)行的形式，輕績效執(zhí)行的效果，績效評價偏離了最終目的績效評價是預(yù)算績效管理的重要手段，評價本身不是目的而是方法，開展績效評價的目的是通過績效評價這一手段，使得財政資金的使用更加具有針對性，使資金投入與預(yù)期效果配比更加高效經(jīng)濟(jì)。但是在實(shí)際工作中，往往是為了開展績效評價而進(jìn)行績效評價，重視績效執(zhí)行中的形式，恰恰忽略了績效執(zhí)行的效果與目的，各部門對績效評價的實(shí)施過程重視程度遠(yuǎn)超過對績效評價結(jié)果的關(guān)注，在績效評價的過程中，只流于形式和環(huán)節(jié)，背離了開展績效評價的初衷與方向。

（三）重投入、輕管理，績效監(jiān)控過程中責(zé)任部門自主管理能力有待增強(qiáng)，管理自主權(quán)需進(jìn)一步量化、細(xì)化目前，我國預(yù)算績效管理已經(jīng)取得了一定的成效，但是在一些部門還是存在重投入、輕管理的思想，缺乏花錢必講績效、講績效就要提高部門自主管理的能力。雖然績效指標(biāo)下達(dá)在一些部門內(nèi)，但因一些制度或機(jī)構(gòu)職責(zé)的限制，作為實(shí)施主體的該部門依然無法行使自主的管理權(quán)；或是部門之間對于績效監(jiān)控的主體責(zé)任劃分模糊，致使在績效監(jiān)控過程中對權(quán)利邊界劃分不明確、覆蓋范圍粗獷缺少量化細(xì)化。在提高績效監(jiān)控過程中責(zé)任部門的自主管理意識的基礎(chǔ)上，要從多方面對管理自主權(quán)量化細(xì)化，才能提高整體績效水平。

（四）重支出、輕績效，績效結(jié)果的制約力有待增強(qiáng)績效是一個管理范疇的綜合性概念，引入了管理范疇中結(jié)果導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向的理念，是對實(shí)施主體主觀努力和實(shí)施效果的量化評定，并不是全部從支出中體現(xiàn)出來。目前績效評價工作仍存在重支出、輕績效的現(xiàn)象，關(guān)注產(chǎn)出而忽略成本的節(jié)約，效率的提升。在績效指標(biāo)的設(shè)定中，也往往關(guān)注于產(chǎn)出指標(biāo)、數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)等都可以做到將指標(biāo)內(nèi)容和指標(biāo)值量化細(xì)化，但是對于效益指標(biāo)，比如經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)、社會效益指標(biāo)等這些不能采取數(shù)字形式進(jìn)行量化的指標(biāo)內(nèi)容，在績效指標(biāo)的設(shè)定時往往就沒有那些可以進(jìn)行數(shù)字?jǐn)?shù)值量化的指標(biāo)的制約力強(qiáng)，這也是影響績效結(jié)果制約力的關(guān)鍵因素。

五、推進(jìn)全面預(yù)算績效管理的思路探究針對目前我國績效管理工作中的困境，探究一下解決辦法：

（一）分級分類把大數(shù)據(jù)技術(shù)引入到績效目標(biāo)設(shè)定中，實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)管理全覆蓋目前，我國正在由高速發(fā)展階段向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，大數(shù)據(jù)時代逐漸融入到工作、生活中，如今各行各業(yè)的發(fā)展已離不開大數(shù)據(jù)的支撐。從這個角度出發(fā)，我們可以在績效管理工作中，培養(yǎng)大數(shù)據(jù)理念，規(guī)劃大數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)庫建立，建立健全數(shù)據(jù)的采集、分類、運(yùn)行機(jī)制，通過加強(qiáng)對大數(shù)據(jù)的終端管理和共享力度，讓績效目標(biāo)的管理工作通過大數(shù)據(jù)庫的建立實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，既有利于信息共享、資源互鑒，同時也是對于部門的整體預(yù)算、項(xiàng)目的具體實(shí)施提供新的績效目標(biāo)管理格局。

（二）做實(shí)評價結(jié)果與下年資金安排的聯(lián)動，提高對評價結(jié)果的應(yīng)用能力關(guān)于績效管理的責(zé)任制問題，國務(wù)院、財政部多次強(qiáng)調(diào)“誰花錢、誰負(fù)責(zé)”，花錢就要有效果，無效就要問責(zé)任。如何問責(zé)？重要是做實(shí)評價結(jié)果與下年資金安排的聯(lián)動，評價結(jié)果好的項(xiàng)目排序就靠前，下一年的財政資金就會得到重點(diǎn)保障；評價結(jié)果一般的項(xiàng)目要進(jìn)行改進(jìn)督辦，約談項(xiàng)目負(fù)責(zé)人并及時制定改進(jìn)方案；評價結(jié)果不理想的項(xiàng)目，下一年財政資金將有比例的進(jìn)行壓縮，并且要嚴(yán)肅問責(zé)，重大項(xiàng)目的責(zé)任人要進(jìn)行責(zé)任終身追究制度，對于長期達(dá)不到績效評價結(jié)果的項(xiàng)目要將資金統(tǒng)一收回，避免資金的閑置和低效使用，統(tǒng)籌安排用于績效評價效果好的項(xiàng)目；對于重復(fù)、零散的項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行統(tǒng)一歸集整理。建立評價結(jié)果與下年資金安排的聯(lián)動，提高對評價結(jié)果的應(yīng)用能力，增強(qiáng)績效管理的力度。

（三）完善預(yù)算績效管理制度，建立健全績效管理各環(huán)節(jié)制度建設(shè)《預(yù)算法》的正式頒布為績效管理的實(shí)施與開展提供了有力的法律保障，盡管如此，我國目前還是沒有專門針對預(yù)算績效管理出臺的法律，近年來，雖然出臺了一些關(guān)于預(yù)算績效管理的規(guī)章制度，但是可執(zhí)行和操作性并不高，并沒有形成一套完整的制度體系。因此目前的首要任務(wù)是逐步構(gòu)建和完善預(yù)算績效管理體系中的每一個環(huán)節(jié)，都要設(shè)立配套可行的制度、工作流程和實(shí)施細(xì)則，切實(shí)增強(qiáng)實(shí)用性與可操作性，不要讓制度“掛在墻上”，而是要讓制度成為指導(dǎo)實(shí)際工作的藍(lán)皮書。

（四）強(qiáng)化績效運(yùn)行監(jiān)控管理，建立預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機(jī)制中共中央、國務(wù)院的有關(guān)政策規(guī)定，明確提出要做好績效運(yùn)行監(jiān)控，對于項(xiàng)目在執(zhí)行過程中的辦理進(jìn)度及完成程度實(shí)行動態(tài)監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)不合理要及時提醒，項(xiàng)目如期完成和質(zhì)量過硬雙把關(guān)，建立預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機(jī)制，可以有力保障“雙監(jiān)控”的實(shí)施，將動態(tài)監(jiān)控機(jī)制深度融入預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督的全過程，對于新增事項(xiàng)、重點(diǎn)項(xiàng)目要多維度監(jiān)控，及時清理不符合政策要求、績效低下的項(xiàng)目。強(qiáng)化績效動態(tài)監(jiān)控，是對于當(dāng)項(xiàng)目出現(xiàn)偏差需要清退的分析手段和技術(shù)檢測依據(jù)，也是避免項(xiàng)目執(zhí)行完畢后才發(fā)現(xiàn)效果不理想的止損機(jī)制。

（五）規(guī)范和引入第三方機(jī)構(gòu)參與績效管理，提高機(jī)構(gòu)的職業(yè)監(jiān)管水平全面實(shí)施預(yù)算績效管理，及時引入第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理，提高這些機(jī)構(gòu)的職業(yè)監(jiān)管水平也是關(guān)鍵一環(huán)，因?yàn)樵摍C(jī)構(gòu)可以作為政府與單位的橋梁、項(xiàng)目主體與公眾紐帶，因此必須要求第三方機(jī)構(gòu)是獨(dú)立、專業(yè)、健全的。第三方機(jī)構(gòu)評價體系對于提高績效評價的社會公信力有著重要的作用。目前我國第三方機(jī)構(gòu)的數(shù)量和質(zhì)量尚有不足，專業(yè)化的第三方機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)監(jiān)管水平也有待提高，因此要加快機(jī)構(gòu)專業(yè)化預(yù)算績效管理模式的構(gòu)建，加強(qiáng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，推進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)專業(yè)水平的提升，提高績效管理的科學(xué)性、公信力。

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作者：林紅 單位：中央廣播電視總臺