政策分析精選(九篇)
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第1篇：政策分析范文
一、次貸危機背景下中國財政政策的新變化
2007年以來,世界經(jīng)濟形勢和國內(nèi)經(jīng)濟形勢有了新變化。2007年年中開始,美國國內(nèi)空房率不斷攀升,隨后即爆發(fā)了席卷全球的次貸危機。為應對危機,美聯(lián)儲從2007年9月18日開始連續(xù)降息,從5.25%降至2008年10月31日的1%,降至50年來最低點。次貸危機的負面影響持續(xù)蔓延,逐漸波及到美國實體經(jīng)濟,致使美國經(jīng)濟下行,開始衰退。受美國次貸危機影響,中國經(jīng)濟增速也開始回落;全球經(jīng)濟形勢正處于由上升期轉(zhuǎn)入下行期的關鍵調(diào)整階段,國際經(jīng)濟形勢整體不容樂觀。
各種不利因素是催生中國此次政策組合出臺的直接原因,這一政策的出臺也標志著中國”雙穩(wěn)健”政策搭配的2009年3月30日落幕?？梢哉f本次政策組合是在國際國內(nèi)新的經(jīng)濟形勢下中國前期財政政策和貨幣政策的動態(tài)延續(xù),但相較之前所實施政策組合,本次的政策戰(zhàn)略眼光更長遠,邁出了中國依靠出口和投資拉動型經(jīng)濟增長模式向內(nèi)需推動型增長模式轉(zhuǎn)變的關鍵一步。從目前的情況分析,本次財政政策與貨幣政策的調(diào)整達到保增長的目標并不難,然而,是否可以從根本上拉動內(nèi)需、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長模式,尚難定論。
二、次貸危機背景下財政特點及效果預期
次貸危機背景下中國財政政策新特點及效果預期此次的積極財政政策著力點與十年前基本一致,盡管有些政策屬于“新瓶裝老酒”,但力度要大很多,而且出現(xiàn)了幾點明顯的不同:首先突出強調(diào)民生工程和基礎設施建設;其次對農(nóng)民和城鄉(xiāng)低收入群體的關注程度更高;明確強調(diào)了促進社會事業(yè)發(fā)展的重點領域在于“三農(nóng)”、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、保障性安居工程建設等;最后強調(diào)節(jié)能減排,促進環(huán)保和資源合理利用。
這體現(xiàn)出政府對導致內(nèi)需長期不足的深層次矛盾把握更加準確,通過采取提高廣大低收入群體收入水平的政策,同時輔之以民生工程和基礎設施建設的開展、各項社會事業(yè)的完善以及環(huán)境的改善。
三、在落實財政政策政策中需注意的問題
1.擠出效應
財政政策的起初效應是這次四萬億的經(jīng)濟刺激方案中所不可忽視的一部分,對民營企業(yè)的歧視是上次財政政策中沒有解決的一個問題,在本輪的國債重點使用領域,應該放寬對民營企業(yè)的限制,鼓勵和支持更多的私營企業(yè)能夠分享這塊蛋糕,一個更強大的中國需要私營企業(yè)的經(jīng)濟活力,一個更具有創(chuàng)新和進取精神的民營企業(yè)的能極大增強國家總體經(jīng)濟實力,應而本輪的財政支出應該更多的考慮到提高民企的總體實力。
2.產(chǎn)能過剩
本次的積極財政政策應當警惕這一現(xiàn)象,高污染、高能耗和資源性產(chǎn)業(yè)有可能借助四萬億的振興計劃死灰復燃,在國家發(fā)改委去年年底公布的數(shù)據(jù)中,”十一五”前兩年全國單位GDP能耗累計下降5.38%,僅完成規(guī)劃目標的26.9%;二氧化硫和化學需氧量排放總量,分別完成規(guī)劃目標的32%和22%。中國原本計劃到2010年時,單位 GDP能耗比2005年降低20%。這意味著,”十一五”期間完成節(jié)能減排任務將相當艱巨。顯然,在未來三年內(nèi),地方與中央將在保增長與節(jié)能減排上進行新一輪的較量。
國家應該從根源上作好項目審批,從宏觀和長遠角度出發(fā),杜絕”頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”,以避免再次以資源環(huán)境作為代價來換取GDP的提高。
3.投資體制
投資體制改革雖然已經(jīng)有了一定成效,很多審批項目改為審核和備案制,但是大的格局仍未明顯改變。各地方政府”跑部錢進”的思維模式?jīng)]有轉(zhuǎn)變,發(fā)改委門庭若市的場景依舊。這種投資體制若不徹底轉(zhuǎn)變,勢必會影響財政資金的統(tǒng)一安排和建設項目的統(tǒng)籌規(guī)劃,很容易造成資源分布不均、項目重復建設、資金大量浪費。要做到盡可能減少本次以及未來政策落實過程中的尋租和浪費現(xiàn)象,投資體制仍需完善。
4.地方政府
涉及地方政府的主要有兩點需要格外重視:一方面,出于對GDP的追捧、對政績的熱衷,地方政府長久以來都對基礎設施和能源等重化工項目格外青睞,而對于民生方面的投資則十分有限。這種政績觀往往催生了扶搖直上的數(shù)字GDP,而普通民眾的生活改善程度卻十分有限,長此以往中國經(jīng)濟可能永遠無法擺脫對投資和資源的過度依賴,不久的將來必然會窮途末路;另一方面,一些地方政府財力有限,尤其是中西部地區(qū)尤甚。以2007年財政部安排的35億用于中西部地區(qū)廉租房的補貼為例,這筆補貼無法按時落實就是由于地方政府的相關配套工作和資金無法到位造成的。因此,盡管本次積極財政政策在實施過程中突出強調(diào)了民生工程、生態(tài)環(huán)境建設和災后重建,但在實施過程中如何扭轉(zhuǎn)地方政府的政績觀、消除地方政府財力不足因素帶來的制約,進而確保政策的落實效果,需要相關政府部門給予高度重視。
參考文獻:
[1]蔡海東:《南方周末》,2009年3月5日
[2]:《2009年政府工作報告》,2009年3月17日
第2篇：政策分析范文
一、公共政策的主體分析
公共政策的決定以及政策制定的合法化的基礎和前提，必須是理性和科學的思維和決策。一般來講，公共政策的制定和運作中涉及的主體為國家公共的法權(quán)主體。也就是說，公共政策的主體是指公共政策的制定主體以及參與主體，具有廣泛的涉及和影響范圍，具有嚴格的公共性，這種公共性體現(xiàn)在三個方面，主要是公治性、公有性以及公享性。
公共政策公有性是指為每一個公民的權(quán)益以及意愿設立，是政府為了管理國家事務，維護社會穩(wěn)定和發(fā)展的方式，并非某些精英或者某一個精英集團所獨有。
公共政策的公治性是指公共政策的制定和運作是需要每個公民的力量和智慧，也就是說是依靠公眾共同來治理，并不是說公共權(quán)力機關自己的權(quán)利和義務，其實，每一位公民或者政策的權(quán)益涉及者都是公共政策制定實現(xiàn)過程的主體，每一位公民和政策權(quán)益涉及方對公共政策實現(xiàn)都有不可推卸的責任。
公共政策的公享性是對于公共政策的效果來說的。社會的每一個政策的制定都需要達到一定的效果和效益，所以說，公共政策所帶來的效益是被全體社會公眾和利益涉及方所共享，惠及了全體公民，體現(xiàn)社會公會的意愿。
另外，無論是直接地參與公共政策或間接地參與公共政策運作的主體，主要是指國家法律意義上的公共權(quán)力者，主要包括國家法定的公共權(quán)力者、政治權(quán)力者和非法律權(quán)力者。公共法權(quán)者指那些具有一定的法律認可的權(quán)力機構(gòu)或者獲得法律的承認、享有一定的公共權(quán)威影響力的精英或者精英團體，他們是公共機關和具有官方性質(zhì)的決策者，可以稱為公共政策的直接制定的主體。社會政治法權(quán)主體和社會非法權(quán)主體被稱為體制外的政治力量，可以稱為公共政策的參與主體。
二、公共政策的公共性分析
公共政策的公共性，可以體現(xiàn)在以下的三個層面意義上：
首先，公共政策的公共性，是不同于傳統(tǒng)意義上的公共政策。公共政策主體的公共性必須具有合法地位，因為公共政策是要求獲得公眾全體同意或者支持的，這就是說公共政策涉及的是全體公眾的利益以及權(quán)利。其中，公共權(quán)力機構(gòu)是用來維護我國社會公正同時彌補市場經(jīng)濟造成的制度缺陷。與此同時公共政策的制定、實施全程都要求公眾來一起參與其中，公共政策主體的公共性體現(xiàn)在除了傳統(tǒng)意義的公共權(quán)力組織外，公共政策制定實施過程的主體是每一位公民。
其次，公共政策價值觀的公共性有別于市場機制追求的效率優(yōu)先，公共政策是一種用來彌補市場不足造成的缺陷的制度，公共政策的目的是追求社會公平、正義、民主并且承擔社會責任。其中，公共政策價值觀的公共性表現(xiàn)在社會公共利益上，它關系的是全體公眾的利益，是公眾的選擇，而不是個別的團體或者組織的謀私工具。
再次，公共政策手段的公共性，公共政策的實施和公共政策的執(zhí)行都依靠的是公眾的權(quán)力，并且通過國家強制性來實施與執(zhí)行。它在一定程度上凝聚了公共意識的力量和體現(xiàn)出公共意志的力量，是“公意”的表現(xiàn)，而不是個別人或者利益集團實現(xiàn)自身利益的工具或者手段。因而從某種意義上來說，凌駕于社會之上的精英運用的公共權(quán)力的私有化嚴重地影響了公共政策的公共性的特征。
第3篇：政策分析范文
關鍵詞:“家電下鄉(xiāng)”;政策;效果
中圖分類號:F323.89文獻標識碼:A文章編號:1672-3198(2009)16-0049-02
1 “家電下鄉(xiāng)”政策的簡要概況
為了擴大內(nèi)需,打開農(nóng)村市場,鼓勵農(nóng)民消費,促進社會主義新農(nóng)村建設,以提高農(nóng)民生活水平的指示精神,國家提出了以財政補貼促進“家電下鄉(xiāng)”的政策思路。財政部、商務部從2007年12月起,在農(nóng)村人口最多的山東、河南和四川三省,選擇冰箱(冷柜)、彩電和手機三類產(chǎn)品開展“家電下鄉(xiāng)”試點工作,國家對購買試點家電產(chǎn)品的農(nóng)民給予產(chǎn)品銷售價格13%的財政資金補貼。在試點工作取得顯著成效的情況下,國家從2008年12月1日起將政策實施地區(qū)擴展到12個省市,并從2009年2月1日起推廣到全國,推動企業(yè)開拓農(nóng)村市場。同時把洗衣機、電腦、空調(diào)和汽車等產(chǎn)品列入“家電下鄉(xiāng)”政策補貼范圍,由各地根據(jù)需求從中選擇增加補貼品種?！凹译娤锣l(xiāng)”政策已在全國范圍內(nèi)全面鋪開,工作取得喜人的成績,被稱為“農(nóng)民得實惠、企業(yè)得市場、政府得民心”的好政策。
2 “家電下鄉(xiāng)”政策執(zhí)行的效果分析
(1)提高農(nóng)民生活水平,加速農(nóng)村現(xiàn)代化,促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。
家電普及程度是現(xiàn)代化程度的重要表現(xiàn),中國現(xiàn)代化進程中遇到的最大癥結(jié),就是如何實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化。長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及由此形成的主要供給城市的工業(yè)生產(chǎn)體系,導致城鄉(xiāng)供需不對稱,中低檔耐用消費品在絕大多數(shù)城鎮(zhèn)居民家庭趨于飽和時,卻難以進入大多數(shù)農(nóng)村居民家庭。近幾年各項支農(nóng)惠農(nóng)政策的實施,農(nóng)民收入增長較快,農(nóng)民對購買家電的愿望也很強,市場潛力巨大。
(2)帶動國家經(jīng)濟增長,實現(xiàn)國家生產(chǎn)增長戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變。
家電產(chǎn)品是我國貿(mào)易順差的重要來源。近年來,我國家電產(chǎn)品在歐、美市場上受到不同程度的限制,貿(mào)易摩擦頻發(fā)。實施“家電下鄉(xiāng)”,直接提高農(nóng)民消費能力,把農(nóng)村潛在的巨大消費需求轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實購買力,從根本上實現(xiàn)從拉動外需變?yōu)閿U展內(nèi)需,緩解順差過快增長,減少貿(mào)易摩擦,減小我國消費品對國際市場的過度依賴的市場風險,為我國的強大生產(chǎn)力提供有力支撐,為國民經(jīng)濟提供持久拉動力,將對我國經(jīng)濟增長戰(zhàn)略由外向型到內(nèi)需外需協(xié)調(diào)發(fā)展的轉(zhuǎn)變具有重大影響。
(3)為家電行業(yè)打開農(nóng)村市場,建立起面向農(nóng)村市場的工業(yè)生產(chǎn)和流通體系。
目前我國農(nóng)村有8億多人口,2.1億多個家庭,農(nóng)村家庭占我國家庭總量的67.6%,是我國最大的消費群體,擴大農(nóng)村需求一直是擴大國內(nèi)需求的重點。我國家電產(chǎn)品的產(chǎn)能很大,農(nóng)村市場潛力巨大。家電市場競爭日益激烈、城市市場日趨飽和、國際市場挺進難度加大。通過“家電下鄉(xiāng)”,將出口退稅的13%的刺激轉(zhuǎn)給補貼農(nóng)民,鼓勵農(nóng)民消費,促進家電生產(chǎn)、流通和農(nóng)民需求的有機對接,拓寬銷售市場,能夠消化家電產(chǎn)品的過剩產(chǎn)能。中標企業(yè)設計了適合農(nóng)村市場的產(chǎn)品,制定適當?shù)膬r格,建立了廣泛的服務部和維修點,能夠第一時間為包括農(nóng)村消費者在內(nèi)的所有客戶提供快速、高效的服務,引導家電企業(yè)形成以農(nóng)村市場為導向的工業(yè)生產(chǎn)和流通體系,使工業(yè)供給和農(nóng)民需求進行對接,從而形成良性互動,促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展,對未來家電企業(yè),行業(yè)及農(nóng)村市場的發(fā)展都具有極大的促進作用。
此外,政策的執(zhí)行有利于落實國家節(jié)能減排的方針戰(zhàn)略。按照中央提出建兩型社會,增強可持續(xù)發(fā)展能力的要求,“家電下鄉(xiāng)”在產(chǎn)品標準別強調(diào)了節(jié)能,使“家電下鄉(xiāng)”產(chǎn)品成為家電節(jié)能減排的先導和示范。其中,“家電下鄉(xiāng)”冰箱、冷柜、彩電比市場同類產(chǎn)品節(jié)電20%以上。以上幾點看來,“家電下鄉(xiāng)”政策的全面推廣具有重要的效果,對國家的發(fā)展具有深遠的意義。
3 政策執(zhí)行過程中的問題
(1)準入機制有待健全。
“家電下鄉(xiāng)”的招標門檻過高,要求投標人必須是國內(nèi)注冊的生產(chǎn)企業(yè),具有規(guī)定的認證證書,產(chǎn)品必須是國家免檢產(chǎn)品。結(jié)果可想而知,所有中標的企業(yè)均為國內(nèi)知名品牌,產(chǎn)品質(zhì)量過硬的中小家電企業(yè)只能望門興嘆。長期以來由于知名品牌注重開拓城市市場,中小家電企業(yè)則避開競爭,在縣鄉(xiāng)級市場形成了一定的網(wǎng)絡規(guī)模,但僅一項政策,市場突然就失去了。政府出錢補貼少數(shù)中標企業(yè)的行為,可能會人為造成被補貼企業(yè)的壟斷地位。這些行政手段,不僅無助于企業(yè)之間的公平競爭,不利于農(nóng)村消費者的自主選擇,對中小企業(yè)的生存和發(fā)展產(chǎn)生了重大的影響。
(2)農(nóng)村特點使“家電下鄉(xiāng)”任重而道遠。
企業(yè)對農(nóng)村市場的開拓過程也是他們克服困難的過程。農(nóng)村市場需求的產(chǎn)品、銷售渠道、營銷策略都遠不同于城市市場,存在分散性和差異性,很多地區(qū)交通不便,營銷運輸極為困難,服務成本也會增加,物流配套更加麻煩。這是農(nóng)村市場開拓的難點和重點。而且,農(nóng)民對產(chǎn)品價格的浮動較為敏感,希望能買到既便宜又實用的產(chǎn)品。如何進行有效的渠道布局,使家電產(chǎn)品順暢地送到農(nóng)民家里,進行保障售后服務,是“家電下鄉(xiāng)”中家電制造商、經(jīng)銷商面臨的挑戰(zhàn)。
(3)低端、滯銷產(chǎn)品渾水摸魚帶入農(nóng)村市場。
“家電下鄉(xiāng)”是農(nóng)民、企業(yè)、國家三方共贏,然而這是一個復雜的工程,任何層面、環(huán)節(jié)都可能出問題。部分廠家將農(nóng)村市場當作清理庫存積壓,淘汰換代產(chǎn)品的好地方,甚至有些廠商將劣質(zhì)商品傾銷到農(nóng)村,售后服務更是遠遠不夠。要真正有序、積極推進“家電下鄉(xiāng)”,發(fā)展農(nóng)村家電消費市場,需要政府、部分行業(yè)協(xié)會的政策引導,質(zhì)檢系統(tǒng)加大監(jiān)督和查處力度,也需要媒體輿論引導,更需要家電廠商抱著誠信務實的態(tài)度去經(jīng)營,使產(chǎn)品有質(zhì)量、渠道和品牌上的保障,以及使農(nóng)民放心的售后服務。
(4)補貼資金的發(fā)放效率有待提高。
政策要求,農(nóng)村居民購買家電后,“家電下鄉(xiāng)”補貼資金在其提出申請的15個工作日內(nèi)將撥付到農(nóng)民賬戶,要切實做好補貼資金的監(jiān)督管理和發(fā)放工作,決不能以任何理由拒絕、延遲農(nóng)民購買家電的補貼申請。但是在實際執(zhí)行中,由于各個部門的銜接出現(xiàn)缺失,導致部分農(nóng)民朋友不能在規(guī)定的時間內(nèi)拿到補貼款。這就要求一方面,各地做好與銷售信息管理系統(tǒng)的銜接,另一方面,各地財政部門要對補貼資金實行專戶管理,嚴禁擠占和挪用,并跟銀行機構(gòu)做好發(fā)放的銜接工作,進一步提高補貼的發(fā)放效率。
“家電下鄉(xiāng)”政策在全國范圍內(nèi)全面推廣,雖然政策在實際執(zhí)行中也出現(xiàn)了一些問題,但通過一定時間完善和調(diào)整后,會逐步趨于成熟,將不斷擴大農(nóng)村消費,提高農(nóng)民生活水平,逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距,實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟社會全面發(fā)展。對于家電行業(yè),政策將使我國家電市場消除產(chǎn)能過剩,為企業(yè)調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、促進行業(yè)健康發(fā)展,內(nèi)需外需協(xié)調(diào)發(fā)展拓展了空間,使我國的家電產(chǎn)業(yè)進入持續(xù)快速增長期,對于我國家電行業(yè)甚至整個國民經(jīng)濟的長期持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民生活質(zhì)量提高具有重要的意義。
參考文獻
[1]王巍棟.“家電下鄉(xiāng)”任重道遠[J].現(xiàn)代商業(yè),2008,(4):24-27.
第4篇：政策分析范文
摘 要 1993年，隨著《馬斯特里赫特條約》的正式生效和歐盟的誕生，歐盟共同外交與安全政策也宣告誕生。該政策包括了廣泛的政策目標，而要實現(xiàn)這些政策目標則要輔之以有效的政策工具。2009年《里斯本條約》之前，共同外交與安全政策的核心政策工具是共同立場和聯(lián)合行動，2009年之后該政策的主要政策工具是決定。本文統(tǒng)計了2000―2009年該政策產(chǎn)出的共同立場、聯(lián)合行動和決定的數(shù)量和地域分布，還統(tǒng)計了《里斯本條約》后2010―2012年新的綜合性的政策工具決定的數(shù)量和地區(qū)分布。在精確的數(shù)據(jù)統(tǒng)計的基礎上，本文對共同外交與安全政策的政策產(chǎn)出進行了定量和定性的分析。這一分析有助于我們細致、全面地了解共同外交與安全政策的具體實踐。
關鍵詞 歐盟共同外交與安全政策 政策工具 共同立場 聯(lián)合行動
歐洲是資本主義的發(fā)源地和現(xiàn)代民族國家的誕生地。近幾百年來，西歐大國一直是國際政治、經(jīng)濟和權(quán)力舞臺上的核心角色。民族國家間的權(quán)力角逐也使歐洲成為人類歷史上僅有的兩次世界大戰(zhàn)的發(fā)源地。第二次世界大戰(zhàn)的結(jié)束宣告了歐洲世界中心地位的喪失。但二戰(zhàn)對歐洲國家來說既是巨大的災難，又是巨大的契機。二戰(zhàn)后，歐洲國家痛定思痛，決心拋棄戰(zhàn)爭的恩怨，走共同發(fā)展的一體化之路。從1952年《歐洲煤鋼共同體條約》的正式生效到現(xiàn)在，歐洲一體化已經(jīng)走過了60多年的歷程。歐洲一體化是以經(jīng)濟一體化開始的，但從其發(fā)端起就有明確的政治目標，歐洲走了一條“先經(jīng)濟、后政治”的發(fā)展道路。隨著經(jīng)濟一體化的推進，政治一體化也提上了議事日程。二戰(zhàn)后，歐洲曾產(chǎn)生過雄心勃勃的政治、外交和防務合作的計劃和初步實踐，但都以失敗告終。但是，歐洲各國推動政治一體化的努力從來沒有放棄過。1970年，歐共體6國通過了“盧森堡報告”，該報告被認為是“歐洲政治合作的創(chuàng)始性文件”，宣告了“歐洲政治合作”（EPC）機制的確立，這是歐共體國家在外交和安全領域的第一個合作機制。1986年通過的《單一歐洲法令》第一次對歐洲政治合作給予了法律上的支持。1993年11月，旨在建立歐洲聯(lián)盟的《馬斯特里赫特約》（簡稱《馬約》）對原有的“歐洲政治合作”機制進行了擴展、強化和提升，并最終建立了“共同外交與安全政策”（Common Foreign and Security Policy，簡稱CFSP）。1997年10月，《阿姆斯特丹條約》（簡稱《阿約》）對有關共同外交與安全政策的條款進行了修改。后來，《尼斯條約》又進行了大的機制修訂。2009年，隨著《里斯本條約》的生效，共同外交與安全政策邁上了新的臺階。如今，經(jīng)過20年的發(fā)展，共同外交與安全政策取得了很大進展。歐盟的共同外交與安全政策的成就，有賴于該政策設定了明確的目標，并輔之以切實有效的政策工具來實現(xiàn)這些目標。從1994年到2009年，共同外交與安全政策的政策工具主要包括五種，其中比較核心的是共同立場（common position）和聯(lián)合行動（joint action）。2009年《里斯本條約》之后，共同外交與安全政策將幾種政策工具合并并簡化為一般指導原則（general guidelines）和決定（decision）。本文的主要內(nèi)容旨在對歐盟共同外交與安全政策的政策工具和政策產(chǎn)出（政策工具的應用）進行定量和定性的分析，從而豐富對歐盟共同外交與安全政策的實踐的認識。
一、 歐盟共同外交與安全政策的政策目標
歐盟共同外交與安全政策的政策工具是實現(xiàn)其政策目標的重要手段。1993年生效的《馬約》的前言宣布，成員國“決心實施一項共同的外交與安全政策”，《馬約》還在第J.1條中進一步列舉了共同外交與安全政策的五項具體目標，之后的《阿約》又做了適當補充。概括起來，這些目標包括：第一，捍衛(wèi)聯(lián)盟的共同價值、根本利益、獨立和完整。第二，通過各種方式加強聯(lián)盟的安全。第三，按照《聯(lián)合國》和《赫爾辛基最后文件》的原則和《巴黎》的目標保衛(wèi)和平，加強國際安全。第四，促進國際合作。這主要包含兩方面具體的內(nèi)容。一是發(fā)展合作，即歐盟對發(fā)展中國家的發(fā)展提供協(xié)助；第二個方面則是指“與所有國家發(fā)展友好關系”。第五，發(fā)展和鞏固民主、法制、尊重人權(quán)和基本自由。
可以看出來，《馬約》對歐盟共同外交與安全政策范圍的界定有以下幾個特點：其一是非常全面和寬泛，目標一和目標二主要是歐盟在國際上所要維護的自身利益，目標三、目標四和目標五是歐盟共同外交與安全政策要促進的國際利益。具體而言，這些目標不僅涉及外交、安全與防務領域，還囊括了保障人權(quán)、基本自由和鞏固民主等。“也就是說，《馬約》的條款事實上將歐盟外交、安全與防務政策幾乎所有的領域都無所不包地納入了共同外交與安全政策的范圍?！标愔久簟⒐潘顾?蓋拉茨：《歐洲聯(lián)盟對外政策一體化――不可能的使命？》，時事出版社2003年版，第189頁。通過目標四可以看出，共同外交與安全政策的范圍甚至還不排斥對外經(jīng)濟政策，《歐洲聯(lián)盟條約》也允許在共同外交與安全政策的框架下實施某些對外經(jīng)濟政策。第二是模糊性和不易操作性。比如對目標四的“促進國際合作”并沒有詳細的界定，只能通過歐盟條約的有關規(guī)定和歐盟理事會的有關決定來推理和分析。而促進人權(quán)、民主、法治等目標絕對不是僅僅靠共同外交與安全政策就可以實現(xiàn)的，這些模糊和寬泛的目標的實現(xiàn)必須要調(diào)動更為廣泛的資源和手段。第三是超前性?！恶R約》囊括了“涉及外交與安全政策的所有方面”（第J.1條）和所有“可能的范圍”，這使得它天然地具有超前性，“其確切范圍和內(nèi)容是不斷變化的，總體而言，將隨著成員國能夠達成一致的對外政策領域的增加而可能不斷擴展”。房樂憲：《歐盟共同外交與安全政策及其運作》，載林張茂明、羅天虹主編《歐盟共同外交與安全政策與中國-歐盟關系》，法律出版社2002年版，第49頁。后來的《阿約》、《尼斯條約》對這些領域的規(guī)定修改不大。
二、 歐盟共同外交與安全政策的主要政策工具
歐盟共同外交與安全政策具有寬泛的政策目標，而要實現(xiàn)這些目標則需要輔之以切實有效的政策工具。根據(jù)《阿約》的規(guī)定，歐盟共同外交與安全政策主要有五種基本的政策工具：共同立場、聯(lián)合行動、決定、聲明和共同戰(zhàn)略。
（1） 共同立場（Common Position）。共同立場是歐盟構(gòu)筑共同外交與安全政策的基礎，沒有共同的立場，就談不上外交合作和軍事合作?！恶R約》第J.2條規(guī)定：“凡理事會認為必要之時，它應確定一共同立場。成員國應保證本國的政策與共同立場相一致?！薄霸趪H組織中和在國際會議上，成員國應協(xié)調(diào)它們的行動。它們應在此論壇上維護共同立場。”《阿約》規(guī)定：“理事會應采取共同立場。共同立場應確定聯(lián)盟對某一特定的地區(qū)性事項的解決辦法。各成員國應保證本國的政策與共同立場相一致?！边@項規(guī)定界定了共同立場的使用范圍。同時《馬約》和《阿約》對成員國與共同立場的關系的界定也意味著一旦確定共同立場，則該共同立場對成員國具有國際法的約束力。筆者的統(tǒng)計顯示，在2000―2009年間歐盟平均每年要通過29項共同立場，這些共同立場主要涉及四大類：對第三國有關政策的決定；對特定國際問題政策的決定；對第三國實施制裁的有關決定；對已有的共同立場的擴展或者修正。
（2） 聯(lián)合行動（Joint Action）。共同外交與安全政策中的聯(lián)合行動則是將共同立場付諸實施的具體表現(xiàn)。《馬約》當中第五編第J.3條總共7款，全部是對“聯(lián)合行動”的相關規(guī)定。這其中包括：第一，依據(jù)歐洲理事會的總方針，理事會決定某事務應納合行動。理事會確定聯(lián)合行動的特定范圍、特定目標、行動期限、聯(lián)合行動的手段、程序和條件等。如有必要，理事會還應規(guī)定此項行動的期限。第二，聯(lián)合行動將規(guī)約各成員國所采取的立場和所進行的活動。第三，當成員國擬議按照聯(lián)合行動確定本國立場或者采取本國行動時，該成員國應當及時通報情況。第四，在形勢變化急需采取措施而理事會未能作出決定的情況下，經(jīng)考慮聯(lián)合行動的總目標，成員國可緊急采取必要的措施。聯(lián)合行動和共同立場的主要區(qū)別在于，共同立場更多地涉及歐盟對某一問題或者某一國家的立場和政策目標，以及為實現(xiàn)這一政策目標各成員國需要在國內(nèi)采取的行動，如對相關法律的調(diào)整、改變與第三國的經(jīng)濟和財政關系、實行武器禁運等。而聯(lián)合行動更多涉及必須動用歐盟資源在國外開展的操作性行動。筆者的統(tǒng)計顯示，歐盟平均每年采納33項聯(lián)合行動。尤其是2005年以后，隨著歐盟更多地參與沖突預防和危機管理行動，與此種事務相關的聯(lián)合行動呈現(xiàn)出大幅度的增長。
（3） 決定（Decision）。一般而言，共同外交與安全政策中的“決定”是部長理事會就該政策的機構(gòu)方面的事務所做的規(guī)定。部長理事會可以通過對成員國有約束力的有關共同外交與安全政策的決定（見《歐盟條約合訂版》第23條）。2004年后，除了有關機構(gòu)方面的事務外，歐盟更經(jīng)常用“決定”這一政策工具處理共同外交與安全領域的問題。從2000年到2009年，歐盟共同外交與安全政策通過了403個決定（年均40個）。2010年后，決定取代共同立場和聯(lián)合行動，成為主要的政策工具類型。關于決定的具體情況和量化的分析，筆者將以2009年為分界，在后面進行詳細分析。
（4） 聲明（Declaration）。聲明是歐洲政治合作機制最頻繁使用的政策工具，用來表達歐盟對歐盟外國家和國際問題的立場、要求和期待。聲明的表達措辭一般是方向性的、寬泛的，它只代表一種政策方向而不包含具體的行動。聲明的目的也僅僅是對國際問題表達歐盟的看法，一旦聲明發(fā)表，這一目標就得到實現(xiàn)。1972年，歐洲政治合作機制僅僅發(fā)表了兩項聲明，這也說明在20世紀70年代歐共體“用同一個聲音說話”是多么困難。歐共體發(fā)展成歐盟之后，聲明并不是歐盟幾個主要條約中明確規(guī)定的共同外交與安全政策的政策手段，但這并不妨礙歐盟頻繁地使用聲明?！恶R約》簽署后的1994年，歐盟使用了110項“聲明”，后來，歐盟對聲明的使用達到了平均2―3天一項的頻率。近些年，由于聲明的使用太過頻繁和缺少實質(zhì)性內(nèi)容，歐盟對這一政策工具的實質(zhì)性關注并不太多。歐盟的官方文獻顯示，2004年后，《歐盟活動年度總報告》不再詳細羅列出年度所有聲明的內(nèi)容，而用共同外交與安全政策也發(fā)表了“為數(shù)眾多（numerous） 的聲明”一語帶過。當然，這并不意味著聲明在共同外交與安全政策中是可有可無的。這其實從另外一個方面說明了，歐盟共同外交與安全政策合作的制度化已經(jīng)達到很高的水平，它更多地關注操作性比較強的共同立場和聯(lián)合行動。所以，聲明相對而言就沒那么重要了。
（5） 共同戰(zhàn)略（Common Strategy）。共同戰(zhàn)略是 《阿約》新增加的共同外交與安全政策的政策工具。《阿約》規(guī)定：“在成員國有重大利益的領域，歐洲理事會應決定共同戰(zhàn)略，由聯(lián)盟負責實施。共同戰(zhàn)略應規(guī)定其目標、期限以及聯(lián)盟成員國可資使用的手段”?！袄硎聲驓W洲理事會推薦共同戰(zhàn)略，并將之付諸實踐，特別是通過采取聯(lián)合行動和共同立場來實施?！保ā栋⒓s》第13條）。共同戰(zhàn)略由理事會向歐洲理事會推薦，由歐洲理事會以全體一致方式議決。歐洲理事會制定共同戰(zhàn)略之后，將由歐盟理事會根據(jù)特定多數(shù)表決程序制定共同立場和聯(lián)合行動來加以實施。
在以上五種政策工具中，聲明是歐盟共同外交與安全政策最經(jīng)常用的政策工具；共同立場和聯(lián)合行動是最具有實質(zhì)意義和最具操作性的政策工具；決定的使用雖然范圍擴大了、頻率提高了，但或許是由于習慣的原因，它在共同外交與安全政策中的重要意義始終不如共同立場和聯(lián)合行動。共同戰(zhàn)略的使用則更少。
三、 對共同外交與安全政策的政策產(chǎn)出的定量分析
歐盟共同外交與安全政策的政策工具主要有共同聲明、共同戰(zhàn)略、共同立場、聯(lián)合行動和決定等。共同聲明是歐盟共同外交與安全政策最常用的政策工具，但由于其太過寬泛和缺少實質(zhì)性內(nèi)容，在近些年，它并沒有受到太多關注。由于數(shù)目太少，對共同戰(zhàn)略的分析也意義不大。所以，筆者不打算對聲明和共同戰(zhàn)略單獨作分析，只是在必要時涉及它們。本部分筆者分析的主要是共同外交與安全政策最核心的兩種政策工具，即共同立場和聯(lián)合行動。同時，作者還將分析產(chǎn)出數(shù)目眾多，但在2009年《里斯本條約》前并未被共同外交與安全政策充分重視的另一政策工具，即決定。作者將根據(jù)歐盟官方網(wǎng)站的一手資料，詳盡地統(tǒng)計2000年到2009年歐盟共同外交與安全政策產(chǎn)出的共同立場、聯(lián)合行動和決定，并根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)做出相關分析。為了分析問題方便，作者把以上每個政策工具運用的成果稱作“政策產(chǎn)出”。比如2008年歐盟運用了48次聯(lián)合行動這一政策工具，作者就稱為48項聯(lián)合行動政策產(chǎn)出。
1. 對共同立場和聯(lián)合行動的定量分析
作者首先統(tǒng)計了2000年到2009年歐盟共同外交與安全政策采納的所有的共同立場和聯(lián)合行動的數(shù)量（見表1）；然后，根據(jù)這兩種政策工具針對的地區(qū)，又進一步做了分類（見表2）。
根據(jù)對表格的分析，可以看出：
（1） 從數(shù)量上看，共同立場和聯(lián)合行動的數(shù)量總體呈現(xiàn)上升趨勢。從2000年到2009年，共同外交與安全政策年均確定共同立場和聯(lián)合行動的總數(shù)大約是62個，其中31項共同立場、31個聯(lián)合行動。每年的共同立場和聯(lián)合行動的數(shù)量總體呈上升趨勢，數(shù)量上升的速度在2005年后明顯加快。
（2） 從共同立場和聯(lián)合行動的數(shù)量對比來看，2003年之前，共同立場的數(shù)量一直多于聯(lián)合行動的數(shù)量；2003年之后，聯(lián)合行動的數(shù)量則明顯多于共同立場的數(shù)量，差距較大的2007年歐盟確定29個共同立場，而采納了48個聯(lián)合行動。這其中最有可能的解釋是，2003年歐盟通過了《歐洲安全戰(zhàn)略報告》，該報告之后共同外交與安全政策（CFSP）框架下的共同安全與防務政策（ESDP）得到了突飛猛進的發(fā)展，這使得更具有實質(zhì)意義和實踐性的聯(lián)合行動的數(shù)量大幅度增長。
（3） 從共同立場和聯(lián)合行動數(shù)量的地域分布上看，數(shù)據(jù)的統(tǒng)計表明：
首先，歐盟共同外交與安全政策最關注的地區(qū)是非洲地區(qū)。從2000年到2009年，歐盟在巴爾干地區(qū)的共同立場和聯(lián)合行動的總數(shù)量是145個，年均145個，占年均共同立場和聯(lián)合行動總數(shù)的近25%。
其次，共同外交與安全政策第二關注的地區(qū)是巴爾干地區(qū)。從2000年到2009年，歐盟在非洲地區(qū)的共同立場和聯(lián)合行動的總數(shù)量是119個，年均10個，占年均共同立場和聯(lián)合行動總數(shù)的20%。
第三，數(shù)據(jù)顯示，共同外交與安全政策關注的其他地區(qū)依次是：亞洲地區(qū)、中東地區(qū)和東歐地區(qū)。
第四，值得注意的是，數(shù)據(jù)還顯示，2006―2008年間，歐盟的共同外交與安全政策擴展到了拉美地區(qū)和印度洋地區(qū)。在其他問題上，共同立場和聯(lián)合行動的數(shù)量也在2006年后突然增長。
上面的數(shù)據(jù)和分析說明，歐盟共同外交與安全政策關注的地域選擇性非常強，地域分布差距很大、很不平衡。它最關注的是與其安全利益關系最密切的近鄰巴爾干地區(qū)和其原屬于歐盟國家殖民地的非洲地區(qū)。針對這兩個地區(qū)的共同立場和聯(lián)合行動占了總數(shù)的45%。顯然，歐盟的共同外交和安全政策在實質(zhì)上還缺少全球性的抱負和能力。但2006年之后在拉美地區(qū)、印度洋地區(qū)和其他問題上的新發(fā)展說明，歐盟正在朝這一方向發(fā)展。
2. 對決定的分析
對于“決定”是否是歐盟共同外交與安全政策的政策工具這一問題，學術(shù)界一直有爭論。有學者認為，“決定”不是共同外交與安全政策的政策工具。因為，首先“決定”是部長理事會就該政策的機構(gòu)方面的事務所做的規(guī)定，原則上不涉及具體事務；其次，決定這一政策工具也一直沒有得到充分的重視，2004年之前，委員會的《歐盟活動年度總報告》中的共同外交與安全政策部分總是列出一年中所有共同立場和聯(lián)合行動的詳細情況，而在最后僅僅提到，歐盟“也采取了幾個（several）決定”，而幾乎不列出這些決定的名稱和數(shù)目。這說明，歐盟官方層面沒有充分重視決定。
而作者的統(tǒng)計（見表1）發(fā)現(xiàn)，2003年之后，決定這一政策工具開始被大量使用。從2000年到2009年共同外交與安全政策采納決定這一政策工具的數(shù)量總體上要多于共同立場和聯(lián)合行動。另外，決定的具體內(nèi)容也不僅僅是共同外交與安全政策的機構(gòu)事務。實際考察后發(fā)現(xiàn)，在具體使用上，決定的使用往往比較靈活。這種靈活性表現(xiàn)在：
（1） 有時決定的形式和功能類似或者等同于共同立場。2007年3月23日，歐盟確定了一個關于對伊朗的限制性措施的共同立場（2007/140/CFSP）。之后，2008年6月和8月，歐盟相繼通過兩個共同立場來對它進行補充和修改；2008年12月，歐盟通過了一個“決定”，對其進行第三次補充。Council Common Position 2008/479/CFSP of 23 June 2008，amending Common Position 2007/140/CFSP concering restrictive measures against Iran， Official Journal of the European Union，http：//eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do？uri=OJ：L：2008：163：0043：0049：EN：PDF.
Council Common Position 2008/652/CFSP of 7 August 2008，amending Common Position 2007/140/CFSP concering restrictive measures against Iran，Official Journal of the European Union， http：//eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do？uri=OJ：L：2008：213：0058：0070：EN：PDF.
Council Decision 2008/842/CFSP of 10 November 2008，amending Annexes Ⅲ and Ⅳof Common Position 2007/140/CFSP concering restrictive measures against Iran，Official Journal of the European Union， http：//eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do？uri=OJ：L：2008：300：0046：0054：EN：PDF.
這說明，在具體使用上，決定和共同立場往往難以區(qū)分到可以通用。
（2） 有時決定的形式和功能類似或者等同于聯(lián)合行動。比如，2008年“有關任命歐盟對剛果安全部門改革咨詢與援助行動（EUSEC RD Congo）長官的決定”是以決定的形式出現(xiàn)的。但對歐盟共同外交與安全政策的各種聯(lián)合行動分析后，筆者發(fā)現(xiàn)，歐盟的慣例是，類似這種“任命”都是以聯(lián)合行動的方式作出的。如果按照慣例，2008年“關于在乍得和中非共和國開始軍事行動的決定”一般應該是以聯(lián)合行動的形式出現(xiàn)的，但同樣也是以決定形式?jīng)Q策的。
（3） 對2006年、2007年和2008年的決定的考察?？紤]到?jīng)Q定有時類似于共同立場，有時類似于聯(lián)合行動的。筆者對2006年的45個決定分析后發(fā)現(xiàn)，其中14個類似于共同立場，31個類似于聯(lián)合行動；2007年的42個決定中， 有14個類似于共同立場，有28個類似于聯(lián)合行動；2008年的60個決定中，20個類似于共同立場，40個類似于聯(lián)合行動。對這三年中的決定的內(nèi)容和功能的分析可以得出結(jié)論：本質(zhì)上來說，決定不是一種完全獨立的政策工具，因為它沒有非常清晰的使用范圍，它有時類似于共同立場，但大多時候，它類似于聯(lián)合行動?；蛟S正是因為它的靈活性，導致在實際上頻繁使用的政策工具卻沒有得到足夠的重視。
四、 對共同外交與安全政策的政策產(chǎn)出的定性分析
（一） 反應型（Reactive）、積極型（Active）和行動型（Operative）政策工具
1985年，維勒在一個題為《歐洲外交政策的機構(gòu)和機制的演進》Weiler， Joseph H.H， “the Evolution of the Mechanisms and Institutions for a European Foreign Policy”， Florence： European University Institute Working Paper ，No.202，1985.
的工作報告中將歐洲政治合作機制（EPC）政策產(chǎn)出分三種類型：反射型（reflexive）、反應型（Reactive）和積極型（Active）。反射型政策產(chǎn)出只是為了宣示某些共同立場。反應型政策對特定事件作出反應并期待能夠影響這些事件。積極型政策產(chǎn)出往往設定政策目標、輔之以實現(xiàn)這些目標的手段并期待能夠達到特定目的。
維勒的分類方法對我們的研究有一定借鑒意義。但是，如果完全沿用20世紀80年代維勒分析歐洲政治合作的方法來分析共同外交與安全政策，則顯然是行不通的。作者認為，歐盟共同外交與安全政策已經(jīng)超越了反射型政策產(chǎn)出的階段，也即是說，基本沒有非常被動的反射型政策產(chǎn)出了。作者將共同外交與安全政策的政策產(chǎn)出大致分為反應型（Reactive）、積極型（Active）和行動型（Operative）。從反應型（Reactive）到積極型（Active），再到行動型（Operative），共同外交與安全政策政策產(chǎn)出中成員國合作的程度和制度化的程度依次提高。
如果要把常用的共同外交與安全政策的政策工具分類的話。作者認為，大致來說，聲明是反應型的政策工具，它的主要內(nèi)容是對某一國際問題表達歐盟的立場并且提出要求和期待。共同立場是積極型政策工具，它重在“確定對某一特定地區(qū)性或主題性事件的解決辦法”。聯(lián)合行動是行動型政策工具，它重在“處理聯(lián)盟的軍事行動據(jù)信為必要的特定情勢。聯(lián)合行動應規(guī)定其目標、范圍、聯(lián)盟可資使用的手段和實施條件。如有必要，還應當規(guī)定行動的期限”。從目前來看，作為反應型政策工具的聲明雖然每年使用的次數(shù)非常之多，已經(jīng)接近或者超過200次。但《歐盟年度活動總報告》中近幾年聲明詳細資料的空缺其實也反應出它的作用及其歐盟對它的重視程度都在下降。從共同外交與安全政策創(chuàng)立以來，共同立場和聯(lián)合行動的數(shù)量一直在持續(xù)增長，并且在大多年份，歐盟的共同立場要多于聯(lián)合行動。但2005年后，聯(lián)合行動的絕對數(shù)量和增長速度開始大大超過共同立場的數(shù)量和增長速度。也即是說，歐盟的行動型政策產(chǎn)出的絕對數(shù)量和增長速度開始大大超過積極型政策?？傊诠餐饨慌c安全政策中，反應型政策工具（聲明）、積極型政策工具（共同立場）和行動型政策工具（聯(lián)合行動）同時存在。但顯然，歐盟共同外交與安全政策的合作重心正在逐漸地向行動型傾斜，這也說明了歐盟共同外交與安全政策的合作在深化，合作的質(zhì)量在提高，制度化的程度也在逐漸提高。
（二） “低成本”（lowcost）、“中等成本”（mediumcost）和“高成本”（highcost）的政策工具
作者認為，還可以把歐盟對外政策產(chǎn)出分為“低成本”（lowcost）、“中等成本”（mediumcost）和“高成本”（highcost）的政策產(chǎn)出三類。聲明是“低成本”的政策工具，因為不需要動用歐盟過多的資源；共同立場是“中等成本”的政策工具，它需要在歐盟層面提出解決辦法，并要求成員國國內(nèi)采取與之相符合的政策；而聯(lián)合行動則是“高成本”的或者說高成本的政策產(chǎn)出，它規(guī)定行動的目標、范圍、手段、資源等等。聲明只是用來表達立場、提出要求和期待，是典型的“低成本”政策。
共同立場是中等成本的政策產(chǎn)出，以2008年2月歐盟有關對利比亞采取限制性措施的共同立場（2008/109/CFSP）為例Council Common Position 2008/109/CFSP of 12 February， concering restrictive measures imposed against Liberia， http：//eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do？uri=OJ：L：2008：038：0026：0027：EN：PDF.
，該共同立場主要包括兩部分：第一，確定共同立場的法理來源。第二，共同立場的主要內(nèi)容。這部分內(nèi)容包括五條條款：條款一，禁止成員國向利比亞銷售、提供、運輸或者出口武器、彈藥、軍事設備和備件等，也禁止對利比亞相關的財政支持；條款二，條款一的例外情況；條款三，成員國需要采取的具體措施；條款四，共同立場的生效日期；條款五，該共同立場將在歐盟官方文件中出版和。
聯(lián)合行動是高成本的政策產(chǎn)出。以2008年9月15日歐盟“關于對格魯吉亞監(jiān)督任務（EUMM Georgia）”的聯(lián)合行動為例。Council Joint Action（2008/736/CFSP） of 15 September ，on the European Union Monitering Missions in Georgia，EUMM Georgia， http：//eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do？uri=OJ：L：2008：248：0026：0031：EN：PDF該聯(lián)合行動也包括兩部分：第一部分，采取該聯(lián)合行動的歐盟條約依據(jù)和法理來源；第二部分，聯(lián)合行動的具體內(nèi)容說明。這部分包括非常詳盡的19條條款：條款一，聯(lián)合行動的名稱（EUMM Georgia）和開始時間；條款二，對該聯(lián)合行動的基本說明；條款三，聯(lián)合行動的任務，包括穩(wěn)定、正?；托判闹亟ǖ龋粭l款四，有關該任務的機構(gòu)安排；條款五，任務的民事行動指揮官及其職責；條款六，任務的首席長官及其職責；條款七，任務的人員組成；條款八，任務和工作人員的地位；條款九，任務的指揮系統(tǒng)；條款十，任務的政治控制和戰(zhàn)略指導系統(tǒng)；條款十一，歐盟外其他國家對該任務的參與；條款十二，任務的安全保障；條款十三，對該任務監(jiān)督功能的啟動；條款十四，對該任務的財政安排；條款十五，合作；條款十六，任務中秘密情報的；條款十七，對任務的簡單回顧；條款十八，任務的起止日期；條款十九，該聯(lián)合行動在歐盟官方文件中的出版和。通過對這個比較全面和典型的歐盟聯(lián)合行動的考察可以看出，聯(lián)合行動涉及對任務的目標、范圍、組織系統(tǒng)、領導機構(gòu)、財政安排等全方面的安排，它需要動用歐盟更多的人力、物力、財力和資源，比起聲明和共同立場，它是名副其實的高成本政策產(chǎn)出。
綜合以上分析，可以得出結(jié)論：聲明是低成本的反應型政策工具，共同立場是中等成本的積極型政策工具，而聯(lián)合行動是高成本的行動型政策工具。在不同的問題上，或者一個問題的不同階段，歐盟用聲明、共同立場或者聯(lián)合行動等不同的政策手段。最近幾年的例子和數(shù)據(jù)表明，歐盟共同外交與安全政策中聯(lián)合行動的產(chǎn)出出現(xiàn)了大幅度的增長，這是共同外交與安全政策合作質(zhì)量大大提升和制度化程度提升的重要表現(xiàn)。
五、 《里斯本條約》后共同外交與安全政策的政策工具變化
2007年12月13日，歐盟成員國首腦在葡萄牙首都里斯本簽署了歐盟新條約《里斯本條約》，以取代《歐盟憲法條約》。2009年12月，《里斯本條約》正式生效。在政策目標上，該條約在原來的目標上新增了一些目標，如促進發(fā)展中國家經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展；消除貧困，鼓勵所有國家融入世界經(jīng)濟；向受自然或人為災害的人民、國家及地區(qū)提供援助；推動基于多邊合作及全球良治的國際體系。另外，該條約對歐盟共同外交與安全政策進行了制度性的變革，主要如：再一次明確了共同安全與防務政策與共同外交與安全政策的關系，并大大強化了共同安全與防務政策；調(diào)整歐洲理事會，設立歐洲理事會常任主席，任期兩年半，可連任一屆；設立了歐盟外交與安全政策高級代表等；設置了專門的“對外行動署”（European External Action Service，EEAS）。
《里斯本條約》對歐盟共同外交與安全政策的政策工具也做了重大的改革。該條約規(guī)定共同外交與安全政策的政策工具主要有兩種類型：其一是一般指導原則，其二是決定。決定“用于確定聯(lián)盟的行動、立場、上述決定實施的安排以及加強成員國在政策行為（conduct of policy）方面的系統(tǒng)合作”程衛(wèi)東、里靖超譯：《歐洲聯(lián)盟基礎條約――經(jīng)里斯本條約修訂》，社會科學文獻出版社2010年版，第24頁。?？梢?，決定取代原來的共同立場和聯(lián)合行動而成為歐盟共同外交與安全政策的主要政策工具。這其中的原因主要有兩個：其一，在2009年前的兩種核心政策工具中，共同立場重在表達立場，聯(lián)合行動重在將共同立場的內(nèi)容付諸實施，這使得共同外交與安全政策在實踐中有某種程度的“分裂”。而如上文分析，決定則兼具共同立場和聯(lián)合行動的共同特點，它可以將二者統(tǒng)一起來，加強成員國的“系統(tǒng)合作”。其二，通過對2000―2009年的決定的分析，作者發(fā)現(xiàn)，雖然在2009年之前的政策工具體系中，決定沒有受到足夠的重視，但它具有巨大的靈活性，有時類似于共同立場，有時類似于聯(lián)合行動。也就是說，其實在2009年《里斯本條約》之前，決定已經(jīng)具備了取代共同立場和聯(lián)合行動的“潛力”，或者說它實際上已經(jīng)在慢慢取代了共同立場和聯(lián)合行動而成為一種更具綜合性的政策工具。
作者還統(tǒng)計了2010年以來決定的情況。2010年，歐盟共同外交與安全政策采納的決定有124個，2011年是197個，2012年是159個。這些決定的地區(qū)分布如下（見表4）：
第5篇：政策分析范文
摘 要：2004年以后，我國房地產(chǎn)行業(yè)有了一個快速發(fā)展的階段，使得房地產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟新的增長點。然而，新的行業(yè)必然會出現(xiàn)新的問題，所以這期間國內(nèi)外政府在不斷的探索和實踐中實施了一系列的房地產(chǎn)政策措施促進房地產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。其中，針對特殊群體中低收入家庭住房問題的住房保障政策是國民聚焦的熱點問題。國內(nèi)外根據(jù)自身國情和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況都推出了不同的住房保障政策，通過對比分析得出對我國住房保障制度有利的啟示。
關鍵詞 ：房地產(chǎn) 住房保障政策 國內(nèi)外對比分析
一、住房保障政策的重要性
住房問題是每個公民都關注的重要民生問題，它對社會穩(wěn)定起著至關重要的作用。近些年，我國房地產(chǎn)行業(yè)飛速發(fā)展，房價也持續(xù)維持在較高水平。社會中的低收入人群無法承擔過高的房價，沒有能力解決自身的住房問題。這樣，他們就希望通過政府的保障途徑來滿足自身住房的需求。因此，完善的住房保障政策對于國家發(fā)展有很大的幫助，能夠促進社會的和諧發(fā)展。
二、國外的住房保障措施及其效果
（一）英國的住房保障措施
2004年底英國政府通過了《2004年住房法》。這項法律就如何保障建有足夠的低收入家庭買得起的公共保障性住房、創(chuàng)建一個更加公正和有序的住房市場做出了一系列行之有效的方案規(guī)定。
“分享式產(chǎn)權(quán)購房計劃”是英國政府實施的一項切實可行的保障性住房政?！胺窒硎疆a(chǎn)權(quán)購房計劃”的成功之處在于可以幫助租住公共住房者，沒有房屋居住者或者第一次購買房子的用戶購買住房，并為其提供一個積累財富的機會。該計劃預計能夠幫助至少10萬家庭解決住房問題。計劃中有三種分享式產(chǎn)權(quán)購房產(chǎn)品:一是現(xiàn)有公房的實際租戶用較低的價格購買其承租公房的部分產(chǎn)權(quán)；二是新的購買者出售新建公房的部分產(chǎn)權(quán);三是公開市場購房,通過產(chǎn)權(quán)貸款的折扣，使得用戶用折扣過的價格購買商品房。買房者和售房人共享房屋的產(chǎn)權(quán)。
（二）日本的住房保障措施
日本住房保障措施主要有廉租房保障制度，城市低價出售住房制度，住宅金融公庫建房和住房保障支持政策。日本政府的保障特色在于不僅重視其本身住房的發(fā)展規(guī)劃，而且重視住房建設的劃區(qū)管理。都市型標準房和一般型標準房就是因地制宜的規(guī)劃住房建設的成果。日本的住房保障措施的組織形式為土地由地方政府提供，資金由國家財政支持。地方政府負責保障房的組織籌備和運營管理，并以出租的方式提供給滿足條件的居民。此外，日本政府對于保障性住房的資格審查很嚴格。比如必須滿足入住條件中規(guī)定的收入范圍。并且，規(guī)定入住3 年后將再次調(diào)查入住者的經(jīng)濟收入情況，對不滿足規(guī)定要求的住戶提高房租或退房。
三、我國的住房保障措施及存在的問題
（一）我國的住房保障措施
中國的發(fā)展重心逐步向城市化靠攏，大量的農(nóng)村人口涌入城市，而他們在經(jīng)濟上處于弱勢，不能滿足自身的住房需求。是否能夠處理好這部分人群的住房問題將影響到社會的安定和和諧發(fā)展。因此，政府實行了一系列住房保障措施，包括住房公積金，住房貨幣補貼，經(jīng)濟適用住房，廉租房，二限房，公共租賃住房。
（二）我國住房保障制度存在的問題
1、當政府集中注意力于低收入家庭的住房問題時，往往容易忽略中等收入的家庭，他們也是住房問題上的弱勢群體，但卻不能享受政府推出的相關政策，這其中工薪階層尤為突出。2、保障性住房稀少。雖然國家正在努力推行保障性住房的建設，但真正的落實還是阻力重重。其中最大的阻力就是政策性住房的建設項目受到來自商品房的壓力，導致保障性住房的建設進度拖延。3、保障性資金緊張。商品房的開發(fā)將給地方政府帶來收益，而保障性住房不僅不能帶給政府收益，還需要政府給與相應優(yōu)惠措施。相比之下，地方政府更愿意給商品性住房提供土地和政策和資金上的支持。4、保障性政策難推行。中央政府大力推行保障性住房，但是各級政府對保障性住房的組織建設力度大打折扣，惠民利民政策得不到根本性的重視。廉租房和經(jīng)濟適用房建設的步伐緩慢，準入標準界定不清晰，實行時存在腐敗現(xiàn)象。5、保障性機構(gòu)弱化。由于住房保障制度的推行舉步維艱，相應工作無法推行下去，導致從事相關行業(yè)的人員沒有相關業(yè)務。住房保障機構(gòu)從業(yè)人員被削減，形成惡性循環(huán)。
四、國內(nèi)外對比分析后對中國住房保障制度的啟示
1、盡快完善住房保障制度的相關法律法規(guī)。政府作為實施保障性住房措施的主題具有絕對的主體作用，完善相關法律法規(guī)可以為政府實施相關政策提供有力的法律保護和法律支持，提升政府在實施相關措施時住房保障制度作為一項重要的社會政策,需要有效的法律支持。英國的住房保障措施的實施效果尤為突出，英國公民的居住水平在歐洲處于較高水平的很大一部分原因是英國完善法律的支持。反思我國在實施過程中出現(xiàn)的一系列問題，參考英國的成功案例，我國保障體制存在的問題是缺少一部專門的法律對住房保障措施實施過程中的問題提供法律依據(jù)和進行法律約束。有了法律強有力的約束，即使地方政府追求自身的稅收利益也不能耽誤住房保障措施的組織建設步伐，有效地避免了中央政府推行的政策打折扣實行。這將有效地保障建設廉租房等保障性住房的資金支持，分散政府資金，減少面子工程數(shù)量。
2、借鑒分享式產(chǎn)權(quán)購房計劃的經(jīng)驗,我國可以實施原理一致，類似的保障性住房政策來解決我國的住房難問題。為此,我們可以設計了三種分享產(chǎn)權(quán)形式的購房產(chǎn)品:經(jīng)濟適用住房出售、廉租住房出售和置業(yè)資助貸款。出售方式都不是傳統(tǒng)意義上的全部產(chǎn)權(quán)的出售，而是部分產(chǎn)權(quán)，這樣的價格會相對比較低廉一些，等購房者經(jīng)濟條件稍好一些后可以逐步買下剩下的產(chǎn)權(quán)，相當于另一種方式的分期付款。
3、成立專門負責實施保障性住房的組織建設及有關保障性住房的資金鏈籌集的機構(gòu)。借鑒國外的經(jīng)驗，可以將從事住房保障部門的這些相關部門隔離出來，進行重組，形成新的專門實施社會保障制度的機構(gòu)。此專門機構(gòu)將具有金融職能，并且可以根據(jù)自身業(yè)務的特點制定相應的運營模式，更好地適應市場，滿足住房保障措施實施的需求。
參考文獻
[1] 錢瑛瑛.《中國住房保障政策研究》，《中國房地產(chǎn)》2003 年第 8 期，P57-P60.
[2] 孫淑芬.《日本、韓國住房保障制度及對我國的啟示》，財經(jīng)問題研究，2011，第 8 期.
作者簡介：
第6篇：政策分析范文
在全國政策文件中有8份文件是專門針對退耕還林補助中的糧食補助和補助現(xiàn)金等方面的，占到17.78%，表明國家退耕還林政策非常注重補助問題，因為補助是農(nóng)民失去耕地后國家補償給他們的主要經(jīng)濟支撐，不能因為保護環(huán)境退耕，使得農(nóng)民陷入生活困難的地步。補助的發(fā)放直接關乎著退耕還林工程能否順利開展和實施，以及農(nóng)民退耕還林的積極性和退耕還林工程實施的成敗。
二、種苗管理
國家在2001年出臺了專門針對種苗的管理辦法，即國家林業(yè)局的《退耕還林還草工程建設種苗管理辦法(試行)》。1、加強退耕還林還草的種苗基地建設，做好種苗生產(chǎn)和供應工作。2、加強種子、苗木檢驗檢疫工作3、加強種苗調(diào)劑，調(diào)運等工作4、加強種苗市場行政執(zhí)法力度“種苗”關鍵詞在全國政策文件中，有15項涉及到，占到33.3%。關鍵詞的相關性分別為2000年的3%、3.6%；2001年2.6%、6.6%；2002年的2.7%、2.6%、3.9%和3.7%；2003年的2.3%、2.9%和3.1%；2005年的2.7%；2007年的2.2%。由此可以發(fā)現(xiàn)“種苗”的關注度經(jīng)歷了由高到低再到高再到低的過程，表明了在退耕還林工程實施初期和中期對種苗問題的高度關注，這事因為在初期，種苗的供應和質(zhì)量直接關乎退耕還林工程實施的成敗，是影響工程質(zhì)量和效果的最直接因素；到了中期，2002年在全國范圍全面實施退耕還林，在這一年就有5個的政策文件中都提到了種苗問題，退耕還林在全國開展開來，國家以明確的種苗政策作出管理規(guī)定，能夠有效保障退耕還林的順利實施；從2004年《國家林業(yè)局關于進一步做好退耕還林成果鞏固工作的通知》開始，退耕還林進入了成果鞏固期，在這個時期種苗問題不再是主要問題，因為經(jīng)過前幾年的發(fā)展，種苗的生產(chǎn)、供應、管理等已相對成熟穩(wěn)定，而成果鞏固成為了主要問題。
三、監(jiān)督和檢查
（一）強化和規(guī)范工程實施的管理，強化檢查監(jiān)督和實績考核，對工作進行檢查、核查和稽查。
（二）實行目標、任務、資金、糧食、責任五到省。通過自查、抽查、核查，認真落實驗收工作。2001年國家林業(yè)局通知，要求全國開展退耕還林工程建設省級復查工作，并于2001年11月26日了《退耕還林工程建設檢查驗收辦法》，詳細規(guī)定了技術(shù)標準、縣級檢查驗收標準、省級和國家級檢查驗收標準。從2002年起，國家林業(yè)局在開展退耕還林造林實績核查工作的同時，決定開展退耕還林管理實績檢查工作。為提高退耕還林工程管理水平、確保國家政策兌現(xiàn)到位國家林業(yè)局于2003年1月31日通知要求做好退耕還林工程檔案工作。為加強和規(guī)范退耕還林工程管理，國家林業(yè)局《退耕還林工程建設監(jiān)理規(guī)定（試行）》。為了及時、準確地反映退耕還林工程對生態(tài)狀況變化及經(jīng)濟與社會發(fā)展的影響，科學、全面地評價工程建設成效，國家林業(yè)局于2004年3月26日通知要求做好退耕還林工程效益監(jiān)測工作。2006年開展了退耕還林還草核查工作。2007年開展了退耕還林自查整改工作。2008年開展了退耕還林工程管理實績核查工作和退耕還林階段驗收工作。有全國政策文件中有11個文件是專門針對退耕還林監(jiān)督檢查方面的，占到24.4%。對“監(jiān)督”或“檢查”，這個關鍵詞的每一年份的相關性取平均值，則為2000年的2.7%；2001年的2.3%；2002年的3.2%；2003年的2.8%；2004年的2.73%；2005年的2.83%；2007年的2.78%；2008年的2.94%。由此表明，“監(jiān)督”或“檢查”的關鍵詞出現(xiàn)的概率大致相同，它們之間相差不大，并且由于2006年的政策是關于退耕還林還草的核查工作，核查和檢查意思相近，所以在每一年的全國政策文件中都會提及“監(jiān)督”或“檢查”問題，表明國家重視對退耕還林工作的監(jiān)督和檢查，因為這種措施能夠保證切實的了解退耕還林工作的進展情況和出現(xiàn)的問題，并在問題出現(xiàn)之前有效防止問題的發(fā)生，和在問題出現(xiàn)之后有效的解決問題。
四、鞏固成果
（一）落實退耕還林各項配套措施1.退耕地還林的農(nóng)業(yè)稅征收減免政策2.生態(tài)移民、封山綠化3.開展農(nóng)村能源建設4.封山禁牧、舍飼圈養(yǎng)5.加強川地、緩坡耕地的農(nóng)田基本建設6.調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)
（二）林權(quán)登記
（三）退耕還林培訓國家林業(yè)局于2002年1月30日了《國家林業(yè)局關于做好2002年退耕還林工作的通知》，在該通知中首次提到退耕還林建設成果的鞏固問題。2004年8月20日，國家林業(yè)局《國家林業(yè)局關于進一步做好退耕還林成果鞏固工作的通知》，表明此時，退耕還林工程的重心逐漸轉(zhuǎn)移到了鞏固成果方面，因為截至通知時間，退耕還林已完成工程建設2.27億畝，如何確保質(zhì)量和最大限度地發(fā)揮生態(tài)經(jīng)濟效益，成為一個十分艱巨的任務和重點。2005年《國家林業(yè)局關于進一步加大退耕還林工程有關問題查處力度，切實鞏固退耕還林成果的緊急通知》中首次提到“要把退耕還林工作重點轉(zhuǎn)移到成果鞏固上來”。因為通過退耕還林工程的實施，造林地面積大量增加，有的已經(jīng)郁閉成林并開始發(fā)揮其應有的效益，所以當前和今后的一項重要任務就是確保已有的退耕還林成果得到鞏固。2005年國務院《國務院辦公廳關于切實搞好“五個結(jié)合”進一步鞏固退耕還林成果的通知》，將成果鞏固工作推向一個新的?！拔鍌€結(jié)合”，即把退耕還林與基本農(nóng)田建設、農(nóng)村能源建設、生態(tài)移民、后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、封山禁牧舍飼等配套保障措施結(jié)合起來。實質(zhì)上都是關于退耕還林的各項配套措施，而配套措施的完善可以確保退耕農(nóng)戶長遠生計得到有效解決為確保退耕還林成果切實得到鞏固、確保退耕農(nóng)戶長遠生計得到有效解決，2007年8月9日國務院下發(fā)了《關于完善退耕還林政策的通知》（國發(fā)〔2007〕25號）（以下簡稱“《通知》”），并研究制定了《鞏固退耕還林成果專項資金使用和管理辦法》。中央財政在一定時期內(nèi)安排的專項用于鞏固退耕還林成果、解決退耕農(nóng)戶長遠生計的資金，由此表明中央不僅從政策上，而且從財政上，將重點轉(zhuǎn)移到鞏固成果和解決農(nóng)戶長遠生計的問題上。2007國務院《國務院關于完善退耕還林政策的通知》，該通知首次從國務院的高度將退耕還林的目標任務轉(zhuǎn)變?yōu)榇_保退耕還林成果切實得到鞏固和確保退耕農(nóng)戶長遠生計得到有效解決在全國政策文件中有16項文件提及“成果鞏固”這個問題，占35.56%，表面了國家政策對退耕還林成果鞏固的重視。“鞏固”這個關鍵詞的每一年份的相關性取平均值，則2002年為2.3%；2003年為2.45%；2004年為3%；2005年為3%；2007年為3.3%，2008年為2.95%。由此可以看出“鞏固”這個關鍵詞的出現(xiàn)頻率是越來越高的，特別是在2004年,2005年和2007年達到了最高的3%，這事因為國家政策從2004年開始逐漸將工作重心轉(zhuǎn)移到了退耕還林的成果鞏固，并在2007年正式將退耕還林工作的任務和目標確定為成果鞏固，并進而解決農(nóng)戶長遠生計的問題。
五、結(jié)論
第7篇：政策分析范文
關鍵詞：財政政策國債投資經(jīng)濟結(jié)構(gòu)減稅
根據(jù)目前中國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)狀，近年來，積極的財政政策仍然是必然的選擇。但是，若這種政策只是靠增發(fā)國債來帶動政府投資的擴張，財政債務風險會不斷加大。所以，尋求化解財政風險和解決需求不足的有效措施和研究積極財政政策創(chuàng)新問題，至關重要。
積極財政政策取向
當前，我國國民經(jīng)濟發(fā)展正處于一個重大的戰(zhàn)略調(diào)整期。2003年GDP增長9.1%，從拉動經(jīng)濟增長的因素看，主要是投資和出口。在9.1%的經(jīng)濟增長率中，投資拉動的貢獻為70.95%，遠遠高于2001年的49.3%和2002年50%的水平。投資增長過快的主要原因是有些地方盲目上項目，低水平重復建設投資過多。2003上半年中央安排的固定資產(chǎn)投資項目總額同比實際下降了7.7%，而地方政府的投資額同比增長了41.5%。以房地產(chǎn)為代表的一些行業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)投資過熱，連續(xù)三年增幅均在20%以上。2003年外貿(mào)進出口總額達8512億美元，增長37.1%，其中出口4384億美元，增長34.6%，進口4128億美元，增長39.9%，有力地拉動了經(jīng)濟增長。在強勁需求拉動下，價格總水平開始上升，通貨膨脹的壓力開始凸現(xiàn)。面對中國國民經(jīng)濟運行過程中出現(xiàn)的新問題，今后一個階段內(nèi)，國家宏觀調(diào)控的重點是在控制總量的同時，根據(jù)國際和國內(nèi)形勢的變化，從調(diào)整結(jié)構(gòu)入手，適時適度地調(diào)整積極財政政策的著力點和實施的力度。財政政策應由政府直接投資拉動經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)變到解決長期性、戰(zhàn)略性、結(jié)構(gòu)性的問題上來。
首先，根據(jù)客觀經(jīng)濟形勢的發(fā)展變化，在繼續(xù)實施積極財政政策，保持宏觀經(jīng)濟政策連續(xù)性和穩(wěn)定性的同時，適當?shù)販p少長期建設國債規(guī)模，并逐年適度增加中央預算內(nèi)經(jīng)常性建設投資。
其次，按照建立和完善公共財政的要求，緊緊圍繞“五個統(tǒng)籌”，把機制創(chuàng)新作為積極財政政策調(diào)整的重心。主要是通過改革財政投入機制，拓寬積極財政政策來支持國民經(jīng)濟發(fā)展的思路。財政政策要更多地發(fā)揮稅收、貼息、政府采購、轉(zhuǎn)移支付等多種財政杠桿，隨著改革的深入，積極財政政策將逐步融于公共財政政策中去。
加大經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，增加有效供給
目前，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)存在的主要問題是：農(nóng)業(yè)基礎十分簿弱，現(xiàn)代化程度低，勞動生產(chǎn)率低下；工業(yè)和建筑業(yè)低水平重復建設嚴重；第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。在這種狀態(tài)下，增加需求僅僅依靠積極財政政策肯定是很難湊效的，必須通過調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)來實現(xiàn)。
要加大對農(nóng)業(yè)的投入，著力解決“三農(nóng)”問題
首先，用長期建設國債進行農(nóng)村的水、電、路等基礎設施建設。農(nóng)村的基礎設施建設具有投資少、工期短、見效快、經(jīng)濟和社會效益好的特點，它不僅可以創(chuàng)造農(nóng)村勞動力就業(yè)機會，增加農(nóng)民收入，啟動農(nóng)村消費市場，而且是調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的最佳路徑。其次，加大防災、生態(tài)保護的投入，加強生態(tài)建設和農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設，這些項目社會效益好，主要靠財政投資。再次，增加農(nóng)業(yè)科技投入。農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高，要依賴于農(nóng)業(yè)科技的進步，科學技術(shù)的推廣和農(nóng)戶教育水平的提高，國家應盡早啟動農(nóng)村教育扶貧工程。這是公共財政支出的重要內(nèi)容。最后，利用財政補貼，財政貼息等手段來引導和扶持那些既有經(jīng)濟效益又有社會效益的農(nóng)業(yè)投資項目。積極深化糧食流通體制改革，加大對種糧農(nóng)民的直接補貼，提高農(nóng)民收入水平。
對第二產(chǎn)業(yè)傳統(tǒng)部門的產(chǎn)品升級換代，杜絕低水平重復建設
調(diào)整結(jié)構(gòu)，保證重點。按照經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整目標，除了保證國家重點基礎產(chǎn)業(yè)的投資外，還應支持工業(yè)戰(zhàn)略改組、優(yōu)化與升級，進一步完善國有企業(yè)的退出機制，以全面收縮國有企業(yè)的經(jīng)營戰(zhàn)略，使其盡可能從一般競爭性領域退出，讓位于具有更高效率的其他企業(yè)。這不僅是國有企業(yè)自身和國民經(jīng)濟整體發(fā)展的需要，而且也是集體企業(yè)、個體企業(yè)、民營企業(yè)、私營企業(yè)和混合所有制企業(yè)發(fā)展的需要。對那些經(jīng)戰(zhàn)略性改組后有必要續(xù)存下來的國有企業(yè)，除少數(shù)關系到國計民生的重要企業(yè)繼續(xù)保持獨資外，對大多數(shù)國有企業(yè)都要進行規(guī)范化的股份制改造，以建立現(xiàn)代企業(yè)制度，強化國有企業(yè)作為市場主體的功能。當然，在結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級過程中，財政增量投入總是有限的，重點是盤活存量資源，使存量資源在不同產(chǎn)業(yè)、地區(qū)之間流動，而存量資源的流動是資本重新優(yōu)化組合的結(jié)果。關鍵問題是目前我國一方面缺乏資本退出的必要條件即產(chǎn)權(quán)的市場化；另一方面又缺乏資本補償?shù)臋C制。在市場經(jīng)濟條件下，與結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級相聯(lián)系的資本補償就需要財政政策支持。財政可以通過發(fā)行長期專項國債來收購、封存或淘汰那些生產(chǎn)能力過剩的資本，使過剩領域的資本得到全部或部分補償。
采取措施治理一些地方低水平重復建設問題。首先，要嚴格市場準入制度。盡快制定完善并嚴格執(zhí)行行業(yè)準入的環(huán)保、安全、能耗、技術(shù)、質(zhì)量等標準，不達標的一律不準開工建設，對在建工程進行清理整頓，對未達標的，責令限期改造達標。其次，要嚴格土地審批制度。對省以下土地實行垂直管理。凡是不符合行業(yè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策的建設項目，一律不得批準用地。再次，要加強監(jiān)管，嚴格控制銀行貸款。銀監(jiān)會要加強監(jiān)管，中央銀行要強化窗口指導，商業(yè)銀行要增強風險意識，嚴格貸款審核，對盲目投資，低水平重復擴張的行業(yè)，要從嚴控制貸款。最后，要加強稅收執(zhí)法力度，禁止任何地方和部門擅自出臺各種稅收優(yōu)惠政策，不得越權(quán)減免稅收。要大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、升級
產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整使我國經(jīng)濟進入一個新的重工業(yè)化時期，此次經(jīng)濟的重工業(yè)化是消費結(jié)構(gòu)和出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的升級以及政府政策引導的結(jié)果。今后我國擴大內(nèi)需的重點應該從直接投資轉(zhuǎn)向擴大消費，充分發(fā)揮消費結(jié)構(gòu)升級對社會消費的促進作用，財政政策應側(cè)重于支持汽車、通訊、旅游、文化、體育、教育、醫(yī)療服務等新興消費產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，特別是重點扶植高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、生物工程產(chǎn)業(yè)、教育產(chǎn)業(yè)以及旅游產(chǎn)業(yè)的增長；大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，減少對第三產(chǎn)業(yè)的準入限制，向民間資本開放第三產(chǎn)業(yè)投資領域，鼓勵民間資本進入，使各種各類民間投資主體在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中發(fā)揮重要作用，同時，形成有效競爭的格局，以全面提高第三產(chǎn)業(yè)對GDP的貢獻率，切實增強第三產(chǎn)業(yè)的有效供給。
要合理運用政府采購，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整
產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的核心問題是資源、勞動力、投資等生產(chǎn)要素的合理流動，政府采購作為市場中最大的購買者，它可以引導生產(chǎn)要素向產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理方向流動。通過有計劃有目的政府采購，使得需求結(jié)構(gòu)處于引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的態(tài)勢。目前我國房地產(chǎn)，汽車等投資增長過快，如果政府采購在一定時期內(nèi)不抑制這些耐用消費品的需求，必然促使生產(chǎn)資料價格上漲，在目前內(nèi)需不足的情況下，就可能產(chǎn)生通貨膨脹的危險。當然，在短期內(nèi)，政府仍然需要有計劃地適量增加投資過熱的產(chǎn)業(yè)的消費需求，來消化投資過熱產(chǎn)業(yè)的投資產(chǎn)品。否則，會導致生產(chǎn)產(chǎn)品過剩，很有可能形成經(jīng)濟滯脹。
建立健全社會保障體制，啟動消費
連續(xù)實施六年的積極財政政策，雖然保持了經(jīng)濟的較快增長，但消費需求不足的現(xiàn)象仍然突出。其主要原因是居民的社會經(jīng)濟預期對供求關系的影響力加大，居民的低收入、高支出預期，已成為擴大即期和中遠期消費需求的障礙。因此，近期需要進一步加大財政政策對啟動消費需求的支持力度。一是盡快建立健全城市和農(nóng)村的社會保障體系，適時開征社會保障稅，建立社會保障預算，增加社會保障支出，消除大多數(shù)居民增加消費的后顧之憂，提高消費信心和消費水平，促進經(jīng)濟良性發(fā)展。二是穩(wěn)定居民的收支預期，增加城鎮(zhèn)中低收入者的收入。繼續(xù)貫徹執(zhí)行企業(yè)“兩個確?！焙统鞘小暗捅！闭撸哟髮щy群體的財政扶持力度。三是進一步深化農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，選擇可行措施來解決“三農(nóng)”問題。切實提高農(nóng)民收入水平，有效地解決農(nóng)村消費不足的問題。四是消除限制消費的體制性、政策，改善消費環(huán)境，啟動居民消費，拉動經(jīng)濟增長。
深化稅制改革，促進投資和消費的良性循環(huán)
對消費行為減稅，以刺激消費
當前，一般性消費品已在我國城市家庭趨于飽和，城市居民的消費結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，城市居民的消費傾向已開始向汽車、住房、教育等更高級的消費升級。借鑒美國等發(fā)達國家的做法，為了培育新的經(jīng)濟增長點，可以將減稅政策與銀行的消費信貸結(jié)合起來。對政府鼓勵的特定消費行為如居民購買住房、汽車、教育等消費貸款利息允許抵免個人所得稅。因此，建議政府應盡快制定消費貸款利息允許抵免個人所得稅的優(yōu)惠政策，以達到擴大內(nèi)需，引導社會生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與升級的目的。
對投資行為減稅，鼓勵投資，特別是吸引民間投資
為了鼓勵企業(yè)不斷引進新技術(shù)新設備，可以將減稅與擴大投資需求結(jié)合起來。
進一步擴大企業(yè)所得稅的抵免范圍。對企業(yè)引進新技術(shù)新設備和國產(chǎn)設備進行技術(shù)改造的投資都應按一定比例允許抵免企業(yè)所得稅，以鼓勵企業(yè)投資，推動國內(nèi)企業(yè)技術(shù)裝備的進步，提高其競爭力。
逐步推進增值稅制改革，由生產(chǎn)型向消費型轉(zhuǎn)變。我國現(xiàn)行的增值稅是從1994年起實行的一種生產(chǎn)型增值稅。這種生產(chǎn)型增值稅使得企業(yè)外購設備的投資越多，不能抵扣的稅金就越多，這樣就抑制了投資和設備更新及技術(shù)進步，導致基礎產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)稅負重。而且生產(chǎn)型增值稅存在一定程度的重復征稅，使得國內(nèi)產(chǎn)品稅負重于國外產(chǎn)品，稅負不公，不利于公平競爭。改為消費型增值稅后，進行固定資產(chǎn)投資繳納增值稅允許抵扣，不僅可以鼓勵企業(yè)投資，帶動民間投資，增強企業(yè)自主投資的動力，逐步形成社會自我投資的增長機制，而且可以鼓勵企業(yè)進行技術(shù)改造和設備更新，提高企業(yè)的供給水平。增值稅轉(zhuǎn)型后，應盡快對納入抵扣的固定資產(chǎn)的范圍做出嚴格的限定。
繼續(xù)完善農(nóng)村稅費改革，改善農(nóng)村消費環(huán)境，
一是全面推進農(nóng)村“費改稅”工作，取消不合理收費，進一步規(guī)費收費。二是逐步從以稅代費改為費稅全免。為了從根本上減輕農(nóng)民負擔，應逐步降低農(nóng)業(yè)稅率，直至取消農(nóng)業(yè)稅，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅制，即對從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和交易的農(nóng)民只征增值稅和個人所得稅，不征農(nóng)業(yè)稅。三是對農(nóng)民個人和個體工商業(yè)戶繳納增值稅、營業(yè)稅和個人所得稅時，進行適當?shù)囟愂諟p免照顧，促進農(nóng)民增加收入，啟動農(nóng)村消費市場。
參考資料
1.劉立峰，《國債政策可持續(xù)性與財政風險討論會綜述》，《宏觀經(jīng)濟研究》，2001年第5期
第8篇：政策分析范文
【摘要】現(xiàn)行財政體制的諸多內(nèi)容仍不能適應市場經(jīng)濟體制的要求,重要表現(xiàn)就是財政制度的內(nèi)容與市場經(jīng)濟內(nèi)在的公平競爭原則相悖。今后,產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域經(jīng)濟政策等宏觀經(jīng)濟政策的制定,應充分考慮宏觀經(jīng)濟政策對公平競爭所造成的危害,應充分考慮這些政策的實施是否能收到預期的收益及這些收益能否彌補因公平競爭原則受損而導致的社會福利損失。
【關鍵詞】財政體制；財政政策；競爭；沖突；協(xié)調(diào)
【正文】
一九九四年財政體制改革的功效不容否定。但同樣不容否定的是,現(xiàn)行財政體制還存在許多亟待解決的問題:如財政收入占GDP的比重過低;財力不足,預算外資金過多,管理不規(guī)范;政府采購制度與國際慣例相差較大;轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范、不科學;財政法制化程度不高,缺乏一個完整的法律體系。[1]針對如上缺陷,近幾年學術(shù)界就如何完善財政體制進行了認真探討:既有從宏觀層面對財政體制改革的總思路如改革的指導思想、基本原則、目標和任務等進行勾勒的,也有從微觀層面就單項財稅制度如財政轉(zhuǎn)移支付制度、所得稅制度等進行具體而微設計的;既有對發(fā)達國家的財政體制進行研究,為我國財政體制改革提供借鑒經(jīng)驗的;也有從國際慣例、從“入世”角度對我國財政體制的完善提出具體對策的。本文擬從競爭法的角度對財政體制的缺陷作一反思與檢討,并以此為基礎,就如何完善現(xiàn)行財政體制提出一管之見。
一競爭法是調(diào)整競爭關系與競爭管理關系的法律部門。競爭關系,即市場主體間在競爭過程中形成的社會關系,而競爭管理關系則指國家職能部門在依照職權(quán)監(jiān)督、管理市場競爭過程中所形成的社會關系。財政體制是一國財政制度的總稱,它由各項具體法制制度如稅收法律制度、政府采購法律制度及轉(zhuǎn)移支付制度等構(gòu)成。從法律層面考察,這些制度屬于財政法范疇。財政法屬于宏觀調(diào)控法,與作為市場規(guī)制法的競爭法沒有必然聯(lián)系。
但將財政法與競爭法置放于健全社會主義市場經(jīng)濟體制這樣的歷史背景考量,我們發(fā)現(xiàn),兩者間的聯(lián)系客觀存在。系統(tǒng)論認為,“什么事情都是一個系統(tǒng),而且有一個結(jié)構(gòu)。而這個結(jié)構(gòu)之中存在著相互作用”?！疤幚硪粋€問題,必須把這個問題有關的部分聯(lián)系起來考慮”。[2]競爭法與財政法雖屬于兩個不同法律部門,但它們同屬于經(jīng)濟法,同屬于市場經(jīng)濟法律體系的組成部分。競爭法以排除、限制、禁止不正當競爭和壟斷,保障優(yōu)化資源配置所必需的公平競爭秩序不被任何強力破壞為己任,而財政法則以規(guī)范國家財政收入、支出及財政管理活動,確保國家財政收入分配功能、宏觀調(diào)控功能、監(jiān)督功能的實現(xiàn)為己任。兩者相輔相成,共同為市場經(jīng)濟體制的建立與完善服務。但比較而言,競爭法在市場經(jīng)濟法律體系中更具有基礎法地位,這是由競爭機制在市場經(jīng)濟中的地位與作用決定的。市場經(jīng)濟是競爭經(jīng)濟,市場對資源的優(yōu)化配置只有通過競爭機制和價格機制的作用才能實現(xiàn)。如果競爭機制不完善,那么,市場經(jīng)濟就不可能真正建立起來,市場配置資源的功能優(yōu)勢也就無以發(fā)揮。競爭法的基礎法地位,要求其他法律制度特別是保障政府干預的宏觀調(diào)控法如金融法、財政法、產(chǎn)業(yè)法等不得含有嚴重違犯競爭法原則的內(nèi)容。
二根據(jù)競爭法基本原則尤其是公平競爭原則,對現(xiàn)行財政法律制度的內(nèi)容予以考察,不難發(fā)現(xiàn),許多內(nèi)容不符合公平競爭原則的要求。
第一,差別稅率不符合公平競爭原則的要求。差別稅率,即國家對同類納稅義務人設定不同的稅率。我國稅收法律制度的差別稅率大致有四種:不同所有制企業(yè)的差別稅率;內(nèi)資企業(yè)與外商投資企業(yè)的差別稅;不同地區(qū)企業(yè)的差別稅率;不同行業(yè)或不同產(chǎn)業(yè)的差別稅率。第一種差別稅率在1994稅制改革以前較普遍,稅制改革后,隨著內(nèi)資企業(yè)所得稅稅率的統(tǒng)一,已基本消除。當前稅制中的稅率差別主要是后三種,其中又以內(nèi)資企業(yè)與外商投資企業(yè)的稅率差別和不同地區(qū)間企業(yè)的稅率差別較常見。《外商投資和外國企業(yè)所得稅法》(1991)對外商投資企業(yè)給予了許多稅收優(yōu)惠,如減半征收所得稅、“二免三減”、再投資優(yōu)惠等。這是外商投資企業(yè)與內(nèi)資企業(yè)稅率差別的主要例證。不同地區(qū)企業(yè)的稅率差別,可從《國務院關于實施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》(2000)中略見一斑。該《通知》規(guī)定,設在西部地區(qū)的企業(yè)可享受下列稅收優(yōu)惠政策:對國家鼓勵類產(chǎn)業(yè)的內(nèi)資企業(yè)和外商投資企業(yè),在一定期限內(nèi),減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅;民族自治地方的企業(yè)經(jīng)省級人民政府批準,可以定期減征或免征企業(yè)所得稅;新辦交通、電力、水利、郵政、廣播電視等企業(yè),企業(yè)所得稅實行兩年免征,三年減半征收。稅率差別有某些合理性,如給外商投資企業(yè)稅收優(yōu)惠可低成本、低風險吸引外資;對設在西部地區(qū)的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠,可吸引投資者到西部投資,從而促進西部地區(qū)經(jīng)濟、社會與文化的發(fā)展,縮小東西部地區(qū)的差距;對不同行業(yè)或不同產(chǎn)業(yè)給予稅收優(yōu)惠,可以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升產(chǎn)業(yè)國際競爭能力等等。然而差別稅率的缺陷也非常明顯。公平競爭原則要求一切市場競爭主體享有同樣的權(quán)利,承擔同等的義務。稅收是企業(yè)承擔的最主要義務,按公平競爭的要求,所有企業(yè)擔負的納稅義務應該是平等的。體現(xiàn)在稅率上,就是稅率的統(tǒng)一。如果稅率不統(tǒng)一,就違犯了公平競爭原則。
第二,建立在基數(shù)法基礎上的過渡期財政轉(zhuǎn)移支付制度,不利于異地間企業(yè)的公平競爭。財政轉(zhuǎn)移支付制度是現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制中用于處理中央與地方政府財政關系的基本制度,其主要功能是平衡中央與地方政府間、地方政府間的財政收支不平衡和發(fā)展差距。從本質(zhì)上說,財政轉(zhuǎn)移支付制度與公平競爭原則并不相悖,相反,它在一定程度上還具有促進企業(yè)公平競爭實現(xiàn)之功能。盡管這種功能并非由制度創(chuàng)制者刻意設計,但它客觀存在。因為財政轉(zhuǎn)移支付制度能促進欠發(fā)達地區(qū)交通條件、教育條件、醫(yī)療衛(wèi)生條件的改善,促進政府公共服務水平的提升,從而使欠發(fā)達地區(qū)的企業(yè)能享有與發(fā)達地區(qū)的企業(yè)基本相同的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境和生產(chǎn)經(jīng)營條件,使自然條件、歷史條件等客觀因素引致的欠發(fā)達地區(qū)與發(fā)達地區(qū)企業(yè)競爭不平等的現(xiàn)狀得以改變。
現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度是以基數(shù)法為基礎的過渡期轉(zhuǎn)移支付制度。這種制度非但沒有促進地區(qū)之間的發(fā)展平衡,反而使地區(qū)差距不斷擴大。原因在于:(1)稅收返還的依據(jù)是以1993年度地區(qū)財政收入為基數(shù),而不是采用世界各國通用的因素法(即根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和財政能力等因素確定),形成“富者多返還、貧者少返還,一省一率,一省一額”,加大了地區(qū)差距。(2)實施分稅制后,消費稅、增值稅增量的大部分上繳中央,增量的30%留給地方,這一措施的目的在于要逐步增強中央財力,同時也鼓勵地方開辟稅源財力。問題的根源在于地方財政支出增長部分是否有相應潛在收入增長做依托。由于發(fā)達地區(qū)過去征稅存在“藏富于地方”的普遍作法,其潛力之大自不成問題,而落后貧困地區(qū)則相反,其財政自給能力較低、財政缺口較大。在中央拿走增值稅增量大頭后,地方財政更是捉襟見肘。與原有包干制相比,地區(qū)自有財力相對下降。同時,隨著時間的推移,中央財政對不同地區(qū)在財力上的傾斜和照顧呈遞減趨勢。[3]這使東西部地區(qū)的發(fā)展差距進一步擴大。
地區(qū)差距的拉大,導致生產(chǎn)要素尤其是人力資本和資金在地區(qū)間不均衡的流動,即導致人才和資金大量流向財政凈受益較高的地區(qū)。這種情勢將使不同地區(qū)的企業(yè)的產(chǎn)品在技術(shù)含量與生產(chǎn)成本等方面產(chǎn)生較大差異,使欠發(fā)達地區(qū)的企業(yè)在與發(fā)達地區(qū)企業(yè)的競爭中處于明顯不利的地位。
第三,事權(quán)劃分不清及按所有制性質(zhì)與行政隸屬關系劃分收入的辦法,導致財政直接投資于民間產(chǎn)品或行業(yè),違犯了公平競爭原則。明確的事權(quán)劃分是健全財政體制的基礎。根據(jù)國家與市場關系的一般理論,市場經(jīng)濟條件下的國家,其事權(quán)范圍應嚴格限于“市場失靈”領域,即限于提供公共物品、保護宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、使經(jīng)濟外部性內(nèi)在化、限制壟斷、調(diào)節(jié)收入和財富分配、彌補市場的不完全性和信息不對稱性等方面,而不得投資于競爭性行業(yè)或產(chǎn)業(yè),與民奪利。中國情況比較特殊,國家事權(quán)范圍比市場經(jīng)濟發(fā)達國家要寬些。根據(jù)中央十四屆三中全會的決定,中央政府管理經(jīng)濟的職能主要是:(1)制訂和執(zhí)行宏觀調(diào)控政策;(2)搞好基礎設施建設;(3)創(chuàng)造良好的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境;(4)培育市場體系、監(jiān)督市場運行和維護平等競爭;(5)調(diào)節(jié)社會分配和組織社會保障;(6)控制人口增長;(7)保護自然資源和生態(tài)環(huán)境;(8)管理國有資產(chǎn)或監(jiān)督國有資產(chǎn)經(jīng)營。顯然,投資于競爭性行業(yè)或產(chǎn)業(yè),也不應是中國政府的職能。但因現(xiàn)行財政體制事權(quán)劃分不清,結(jié)果該管的事情沒有管理好,不該管的事情又管了很多。同時,當下實行按企業(yè)所有制性質(zhì)和行政隸屬關系劃分中央與地方企業(yè)所得稅收入的辦法,這更加刺激了地方財政資金投資于競爭性行業(yè)或產(chǎn)業(yè)的積極性。政府投資于競爭性行業(yè)或產(chǎn)業(yè)與公平競爭原則是不相容的,因為在競爭性活動中,政府只能是競爭規(guī)則的制定者,競爭活動的裁判員,它是不能作為運動員參加比賽的。如果裁判員又充當運動員,就違反了游戲規(guī)則。
三財政制度嚴重違背公平競爭原則,必然會對一國經(jīng)濟產(chǎn)生某些消極影響。從經(jīng)驗層面考察,這種消極影響主要表現(xiàn)在兩個方面:一是外商投資企業(yè)在中國市場上不斷做強做大,內(nèi)資企業(yè)嚴重虧損、甚至破產(chǎn);二是導致地區(qū)封鎖。
因內(nèi)資企業(yè)與外商投資企業(yè)稅負差別顯著,因此內(nèi)資企業(yè)在競爭中很難與外商投資企業(yè)處于同一起跑線上。兩者競爭必須會產(chǎn)生如下結(jié)果:外商投資企業(yè)在中國市場上做強做大,在許多行業(yè)如化妝品、通訊器材、電腦等占據(jù)優(yōu)勢,甚至形成獨占地位。而內(nèi)資企業(yè)要么通過“尋租”渠道享受外商投資企業(yè)待遇,要么接受不平等的競爭條件,在殘酷的市場競爭中走上破產(chǎn)或被兼并的道路。地區(qū)間差別稅率的存在,使異地間企業(yè)不能展開公平競爭。以基數(shù)法為基礎的財政轉(zhuǎn)移支付制度導致地區(qū)差距擴大,惡化了欠發(fā)達地區(qū)的投資環(huán)境,降低了欠發(fā)達地區(qū)的投資吸引力,這些因素反過來進一步降低了欠發(fā)達地區(qū)財政收入和支出能力。按所有制性質(zhì)和行政隸屬關系劃分企業(yè)所得稅收入加強了地方財政投資于競爭性行業(yè)的激勵。為了阻止本地資金、資源流向外地市場,為了阻止外地企業(yè)產(chǎn)品進入本地市場與本地企業(yè)競爭,確保本地財政收入,各地方政府采取了一種使令“親者痛、仇者快”的手段———實行地區(qū)封鎖。
現(xiàn)行財政制度之所以存在諸多與公平競爭相沖突的內(nèi)容,并導致一些原初不曾希望發(fā)生的后果,原因有多方面。最關鍵的原因是財政制度的創(chuàng)制者缺乏公平競爭理念。前文已然指出:“市場經(jīng)濟是競爭經(jīng)濟,完善的競爭機制是市場經(jīng)濟優(yōu)化資源配置賴以實現(xiàn)的前提條件;公平競爭是市場經(jīng)濟的基本原則,國家的各項法律制度不能違反這一基本原則。雖然不能強求國家的各項法律制度不得越“雷池”一步,雖然本文也承認國家出于履行優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、解決地區(qū)發(fā)展不平衡等職能的需要,不可避免地會制定一些與公平競爭相沖突的財政政策或制度。但筆者仍堅持以下主張:即使是為了優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)或解決地區(qū)發(fā)展不平衡的需要,財政制度的制定和實施也不能將公平競爭原則完全置之不理。相反,立法機關在制訂產(chǎn)業(yè)政策或區(qū)域經(jīng)濟政策時,應充分考慮這些政策對公平競爭所造成的危害,充分考慮這些政策的實施是否能收到預期的收益及這些收益能否彌補因公平競爭受損而導致的社會福利損失。唯有如此,才能使市場經(jīng)濟體制健康發(fā)展。
基于對公平競爭在市場經(jīng)濟中基礎地位的認知,本文認為,中國的財政體制改革整體上應堅持公平競爭原則,各項具體財政制度的創(chuàng)建與完善,應有利于促進市場主體間包括政府間及企業(yè)間的公平競爭。
首先,稅收法律制度的建立與完善應有利于市場主體間的公平競爭。公平原則是各國稅收法律制度的基本原則之一,其內(nèi)容包括社會公平與經(jīng)濟公平兩方面,社會公平原指每個納稅人都應繳納相同數(shù)額的稅,即稅額絕對公平?，F(xiàn)代意義的社會公平指稅負的相對公平,包括橫向公平與縱向公平兩個層面。橫向公平指納稅能力相同的人應負擔相同的稅,縱向公平指納稅能力不同的人負擔的稅負不應相同。經(jīng)濟公平的內(nèi)容也包括兩個層面:首先,要求稅收保持中性,即對所有從事經(jīng)營活動的納稅人,要一視同仁,同等同待,以便為經(jīng)營者創(chuàng)造一個合理的稅收環(huán)境,促進經(jīng)營者進行公平競爭;其次,對于客觀上存在不公平的因素,如資源稟賦差異等,需要通過差別征稅實施調(diào)節(jié),以創(chuàng)造大體同等或者說大體公平的客觀競爭環(huán)境。[4]通過對稅收公平原則內(nèi)容的剖析,我們了解到,公平競爭不僅是競爭法的基本原則,而且也是稅收法律制度固有的原則。堅持公平競爭,不僅僅是競爭法對稅收法律制度的基本要求,而且也是稅收法律制度自身不斷走向完善的內(nèi)在需要。
其次,財政轉(zhuǎn)移支付制度的建立與完善應有利于改善欠發(fā)達地區(qū)的競爭環(huán)境,有利于提升欠發(fā)達地區(qū)市場主體的競爭能力。分稅制財政體制改革,調(diào)動了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性,同時也強化了地方政府的競爭意識,這正是財政體制改革所期望出現(xiàn)的。因為競爭可促使地方政府提高服務質(zhì)量、改善投資環(huán)境,從而有利于生產(chǎn)要素在地區(qū)之間的流動,有利于資源的最優(yōu)配置。但因自然條件、歷史條件殊異,不同地區(qū)間經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展狀況各不相同,因此地方政府提供的公共服務水平也有差異,不同地區(qū)的投資環(huán)境也有差異。這兩方面的差異使異地間企業(yè)的競爭條件天生就不平等。政府財政轉(zhuǎn)移支付制度的目標是,通過一般轉(zhuǎn)移支付與特殊轉(zhuǎn)移支付手段,使地區(qū)間財政能力均等化,促進各地經(jīng)濟均衡發(fā)展,并最終達到社會公平。盡管財政轉(zhuǎn)移支付制度并不擔負維護競爭秩序之任務,但這種制度實施的結(jié)果客觀上可以改變欠發(fā)達地區(qū)市場主體的競爭條件。如果我們在建立或完善轉(zhuǎn)移支付制度時,也將改善欠發(fā)達地區(qū)的競爭環(huán)境,提升欠發(fā)達地區(qū)市場主體的競爭能力作為一項目標考慮,則可使原本作為“輸血”機制的財政轉(zhuǎn)移支付制度具有“造血”功能,并反過來促使轉(zhuǎn)移支付之目標更容易實現(xiàn)。
最后,政府采購制度的建立與完善應體現(xiàn)公平競爭原則。政府采購是各級國家機關、實行預算管理的事業(yè)單位和社會團體,使用財政預算內(nèi)資金和預算外資金等財政性資金,以購買、租賃、委托或雇用等形式獲取貨物、工程和服務的行為。對于政府采購行為,本來應由專門的政府采購法來調(diào)整,而不由競爭法調(diào)整。但現(xiàn)代社會政府采購數(shù)量大,具有“買方壟斷”性。因此,各國或在政府采購中規(guī)定政府采購必須遵循公平競爭原則,或直接將政府采購納入競爭法的調(diào)整范圍。如德國就把政府采購作為《反限制競爭法》(1998)的重要組成部分。我國的政府采購已具有相當規(guī)模,而與之配套的法律制度卻極不完善且十分零散。鑒于政府采購實踐中存在許多問題,因此,學術(shù)界有許多學者建議盡快制定政府采購法,以完善政府采購制度。對此,應予充分肯定。本文要特別強調(diào)的是,中國的政府采購,必須貫徹公平競爭原則,因此,在政府采購立法時,要將公平競爭原則作為政府采購的基本原則寫入政府采購法。
【注釋】
[1]王健.現(xiàn)行財稅體制存在的問題及其改革的政策取向[J].經(jīng)濟研究參考,2001,(19).
[2]吳世宦.法治系統(tǒng)工程學[M].湖南人民出版社,1988.3.
第9篇：政策分析范文
關鍵詞：房地產(chǎn)；博弈論；政策
中圖分類號：F293.3 文獻標識碼：A 文章編號：1008—4428（2012）08—27 —02
引言
近幾年，房價一直攀升，房地產(chǎn)行業(yè)亦成為支柱產(chǎn)業(yè)，拉動了國家的經(jīng)濟增長；另一方面，房價過快過多的增長不利于剛性需求者，也使得國家的經(jīng)濟發(fā)展對房地產(chǎn)過分依賴，不利于長遠的發(fā)展。政府也相繼出臺了調(diào)控房價的政策，這些政策也顯現(xiàn)出一些效果。但是其根本問題還未解決。本文通過博弈論的視角，闡述了房價上漲的過程、根本原因，及現(xiàn)行政策存在的問題，并提出了相關政策建議，試圖有助于房地產(chǎn)市場健康發(fā)展[1]。
一、房價上升的過程
首先，我們要明確房價上升是一個循環(huán)的過程。其中循環(huán)分為四個環(huán)節(jié)，即土地價格上漲使得房屋建造成本增加，導致房價升高；這又會使地方政府或開發(fā)商等土地所有者囤積土地，造成土地市場供不應求；相應地，住房供不應求，反過來又推高房價；再次被推高的房價又會造成土地價格的上漲，接著進入下一輪循環(huán)[2]。在這個價格的循環(huán)中，政府、開發(fā)商及購房者等參與者同時進行博弈，促使價格進入新一輪的循環(huán)。
二、房價循環(huán)上升的原理分析
為了分析較為嚴密與簡便，需要以下幾個一般性的前提與假設，即：
a.土地有效供給固定，資源稀缺；
b.城鎮(zhèn)人口數(shù)量不斷增長，對住房的需求不斷增加；
c.開發(fā)商是理性人；
d.購房需求包括剛性需求與彈性需求，其中彈性需求包括投資性和投機性需求。剛性需求也是一種特殊的投資性需求，因此購房需求即分為投資性和投機性需求。
e.土地囤積者包括地方政府和開發(fā)商，在這里可以把地方政府作為囤地者的代表。
第一環(huán)節(jié)：土地價格上漲迫使房價升高
第一方面，隨著不斷開發(fā)利用，土地資源的有效供給逐漸減少。在供給需求圖中供給曲線左移；第二方面，由于城鎮(zhèn)人口不斷增加，對住房的需求不斷增加，需求曲線右移。這樣一來， 土地的均衡價格兩次提高，從圖1中可得到，均衡價格從E1提高到E3，這里價格的上漲，可稱之為非博弈性價格上漲，這種上漲體現(xiàn)了剛性需求，非政府政策所能調(diào)控的。土地價格的上升增加了房屋建造成本，房屋售價必然會上升，其增長幅度是可預測的[3]。
第二個環(huán)節(jié)：地方政府囤地導致土地市場供求失衡
房價上升循環(huán)的第二環(huán)節(jié)，是地方政府與開發(fā)商動態(tài)博弈的結(jié)果.兩者的目標均是利益最大化，兩者策略的選擇取決于雙方對凈收益的評價。此博弈為三階段完全信息的動態(tài)博弈，地方政府和開發(fā)商的行為均可觀察。首先，地方政府會選擇囤地或賣地；其次，在地方政府選擇賣地的條件下，開發(fā)商可以選擇開發(fā)或不開發(fā)；第三，如果開發(fā)商不開發(fā)，地方政府可以選擇懲罰或默認其行為。用Ai （ i=1， 2， 3， 4）表示地方政府得到的收益，Bi （ i=1， 2， 3， 4）表示開發(fā)商得到的收益。
第一博弈階段，地方政府若采取囤地策略，通常來說房地產(chǎn)商會放棄在該地區(qū)的投資，從前面的分析可以知道，對于一定的時間周期T，土地價格一定上漲，即上漲概率為1，設基期價格為P，上漲量為X，潛在開發(fā)收益為Y，其中Y>X，那么囤地可能的期望收益是A1=P+X+Y，而開發(fā)商的收益B1 =0；
第二博弈階段，由于地方政府間的博弈，地方政府不可能長時間囤積土地，地方政府如果采取賣地的策略，而開發(fā)商選擇立即開發(fā)的策略，地方政府收益期望會立即實現(xiàn)，即A2=P+Y，設開發(fā)商收益期望B2=Z， Z>X；
第三博弈階段，開發(fā)商囤地。地方政府若選擇默認，那么地方政府收益期望會立即實現(xiàn)，即A3=P+X（暫時不會得到潛在收益），開發(fā)商收益期望B3=X；地方政府若選擇給予懲罰，設地方政府懲罰的成本為M，那么其收益期望A4=P+X—M，開發(fā)商收益期望B4=X—M。由于土地壟斷性和稀缺性，地方政府收益期望A1>A2>A3>A4，可以看出囤地是最優(yōu)策略。從前面的分析我們知道，囤地使土地供給減少，致使土地價格上漲，這種上漲，稱之為博弈性價格上漲，這種價格的上漲不是必然的，是可以調(diào)控的。另外，地方政府收益A2>A3>A4，即地方政府在不囤地的情況下，與開發(fā)商合作完成土地開發(fā)也可獲得僅次于囤地的收益，此時開發(fā)商獲得最大收益B2， B2> B3> B4> B1，可以看出，開發(fā)商一定會選擇開發(fā)策略，此階段的合作性博弈使地方政府和開發(fā)商形成利益共同體[4]。這一點能夠很好解釋許多地方政府違背中央意圖進行房地產(chǎn)開發(fā)現(xiàn)象。
第三環(huán)節(jié)：住房供應量減少導致房價升高
房價上升循環(huán)的第三環(huán)節(jié)是購房者之間博弈的結(jié)果，博弈的行為主體是所有購房者。從前面分析我們得出，非博弈性和博弈性的土地價格上漲使房價兩次升高，而如果所有購房者會統(tǒng)一行動，均采取觀望的策略，假設有足夠可租用的住房，房價升高的幅度也不可能很大。出于利益的考慮，這種統(tǒng)一的行動是不可能實現(xiàn)的。
