體制改革水利科技論文

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1科技投入與投向

從科研活動(dòng)類型上看，我國2012年基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)比例為4.8%，發(fā)達(dá)國家這一比例大多在20%左右，相對(duì)較低的日本也在10%以上。受我國科技投入基礎(chǔ)研究比例偏低影響，水利科技基礎(chǔ)研究投入比例也一直停留在低水平，2012年僅為3.3%，低于全國平均水平，也低于農(nóng)業(yè)、林業(yè)的水平。

2科研力量布局

在科研力量布局方面，主要介紹國土面積較大、人口也較多的美國和俄羅斯的情況，并與我國進(jìn)行對(duì)比。美國聯(lián)邦層面的水利科研機(jī)構(gòu)主要包括陸軍工程兵團(tuán)水道試驗(yàn)站、內(nèi)政部墾務(wù)局技術(shù)服務(wù)中心、內(nèi)政部地質(zhì)調(diào)查局水資源研究處、國家氣象局水文實(shí)驗(yàn)室、農(nóng)業(yè)部自然資源保護(hù)局水土保持實(shí)驗(yàn)室。流域?qū)用鏇]有下屬的科研單位，其科研任務(wù)主要由大學(xué)、相關(guān)研究所和企業(yè)承擔(dān)。各州雖說有成立自己水利科研機(jī)構(gòu)的權(quán)力，但是大多都設(shè)在州立大學(xué)中，如愛荷華大學(xué)水力學(xué)研究所、科羅拉多州立大學(xué)水資源研究所、托萊多大學(xué)伊利湖水資源研究中心、德克薩斯大學(xué)水資源研究中心。美國的水利科研力量布局與水管理體制密切相關(guān)，其科研布局以需求為導(dǎo)向進(jìn)行設(shè)置，市場機(jī)制在其中發(fā)揮了重要作用;水土保持科研機(jī)構(gòu)和地方科研機(jī)構(gòu)多數(shù)掛靠在高校，避免了資源的浪費(fèi);部分科研機(jī)構(gòu)特色鮮明，如托萊多大學(xué)伊利湖水資源研究中心主要研究五大湖———世界上最大的淡水生態(tài)系統(tǒng)的水問題;學(xué)研結(jié)合緊密，人員培養(yǎng)與研究相結(jié)合，創(chuàng)新能力較強(qiáng)。俄羅斯聯(lián)邦層面的水利科研機(jī)構(gòu)主要包括水資源綜合利用與保護(hù)研究總院、國家水文研究所、土壤改良科學(xué)研究院、水工科學(xué)研究院股份公司。流域?qū)用鏇]有下屬的科研單位。各研究總院基本都在地方設(shè)立了分院，如水資源綜合利用與保護(hù)研究總院設(shè)立了8個(gè)分院，覆蓋了俄羅斯全境，分別負(fù)責(zé)各地區(qū)水利科研工作。俄羅斯的水利科研資源高度集中，有利于攻克重大科學(xué)技術(shù)問題;按照水資源、水文、水工、水土保持設(shè)置研究所，分工明確;基本不存在競爭;缺乏激勵(lì)機(jī)制，難以淘汰低水平研究人員;多學(xué)科交叉領(lǐng)域研究能力較弱。我國國家層面的水利科研機(jī)構(gòu)主要包括水科院、南科院、中科院涉水研究所、部分教育部高校。流域?qū)用嬗虚L科院、黃科院、珠科院等科研機(jī)構(gòu)。地方層面有26個(gè)省、市、自治區(qū)設(shè)立了省級(jí)水利科研機(jī)構(gòu)，部分地方高校也承擔(dān)一些科研任務(wù)。我國的水利科研力量布局與水管理體制和行政區(qū)劃密切相關(guān)。優(yōu)勢是科研機(jī)構(gòu)可直接服務(wù)水利行業(yè);科研與流域、區(qū)域發(fā)展結(jié)合緊密;能夠吸引人才從事長期研究，并且熟悉流域和地方情況。劣勢是存在區(qū)域分割，競爭不足;區(qū)域的特殊性問題不一定能支撐地方科研機(jī)構(gòu)的生存和發(fā)展;流域、區(qū)域、地方高?？蒲衅脚_(tái)一定程度上存在重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象;多學(xué)科交叉領(lǐng)域的研究能力不強(qiáng)。

3科技項(xiàng)目管理

在科技項(xiàng)目承擔(dān)主體方面，發(fā)達(dá)國家的企業(yè)是科技創(chuàng)新的主體，鼓勵(lì)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的聯(lián)合申請(qǐng)，如日本企業(yè)與大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)組成技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟承擔(dān)政府部門科研項(xiàng)目。歐盟科技框架計(jì)劃每個(gè)項(xiàng)目申請(qǐng)要求至少3名合作者，并且具有互補(bǔ)性。我國水利行業(yè)由于缺乏實(shí)力雄厚的高新技術(shù)企業(yè)，企業(yè)在科研中發(fā)揮的作用不足，且產(chǎn)學(xué)研結(jié)合不夠緊密。在項(xiàng)目立項(xiàng)評(píng)審方面，同行評(píng)議是目前比較普遍的評(píng)審形式，國外基本都采取了分類立項(xiàng)評(píng)估的方式，針對(duì)不同項(xiàng)目類型建立了不同的評(píng)價(jià)原則和評(píng)價(jià)指標(biāo)。注重評(píng)審專家的獨(dú)立客觀性，確保評(píng)審結(jié)果公平公正。如歐盟科技框架計(jì)劃通過招標(biāo)方式公開遴選評(píng)審專家，通過簽署一系列合同和協(xié)議，避免專家與所評(píng)審項(xiàng)目有直接或間接關(guān)系，確保專家作為獨(dú)立人參加評(píng)審。在項(xiàng)目組織實(shí)施方面，我國科技項(xiàng)目管理“重立項(xiàng)、輕管理”問題比較嚴(yán)重。歐盟科技框架計(jì)劃和德國會(huì)對(duì)項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)展情況與預(yù)期進(jìn)度的吻合度進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果采取相應(yīng)措施，提出下一步建議，甚至取消項(xiàng)目資助。在科研誠信制度方面，發(fā)達(dá)國家都出臺(tái)了一系列政策法規(guī)來規(guī)范科研不端行為，一些國家還設(shè)立了專門的機(jī)構(gòu)處理科研誠信問題。與國外相比，我國水利科技計(jì)劃實(shí)施中失信行為懲處力度不夠。如歐盟科技框架計(jì)劃對(duì)于失信行為除了取消未來幾年內(nèi)申請(qǐng)科技項(xiàng)目的資格外，還建立了違約賠償金和罰款制度。在科研經(jīng)費(fèi)管理方面，國外十分重視對(duì)科研間接成本和人力資本的合理補(bǔ)償。美國對(duì)間接費(fèi)用占直接費(fèi)用的比例沒有設(shè)置上限，間接成本率為58%左右;人員費(fèi)用根據(jù)項(xiàng)目研究需要申請(qǐng)，如國家科學(xué)基金人員費(fèi)用可以占到總經(jīng)費(fèi)比例的80%，在職科研人員約25%的工資可從基金項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中支出。我國科研經(jīng)費(fèi)對(duì)間接費(fèi)用考慮不足，勞務(wù)費(fèi)和績效支出比例偏低，不利于提高科研單位和科研人員的積極性。在科技成果評(píng)估方面，國外一般采用獨(dú)立的第三方進(jìn)行評(píng)估，對(duì)不同類型科研項(xiàng)目采取分類評(píng)估，基礎(chǔ)研究注重其創(chuàng)新性，應(yīng)用研究注重其應(yīng)用和推廣前景。此外，除了對(duì)單個(gè)項(xiàng)目的評(píng)估之外，特別重視對(duì)科研機(jī)構(gòu)的整體績效評(píng)估。

4科技轉(zhuǎn)化與推廣

在科技推廣經(jīng)費(fèi)方面，農(nóng)業(yè)科技推廣經(jīng)費(fèi)每年在7億元左右、林業(yè)每年也有2億元。水利部科技推廣計(jì)劃專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)每年只有4500萬元，地方設(shè)立的推廣專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)每年投入規(guī)模在幾十萬元到幾百萬元不等，推廣經(jīng)費(fèi)總規(guī)模十分有限。在科技推廣服務(wù)體系方面，農(nóng)業(yè)、林業(yè)設(shè)立到縣一級(jí)的推廣機(jī)構(gòu)，農(nóng)業(yè)則覆蓋到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。與農(nóng)業(yè)、林業(yè)相比較，水利科技推廣服務(wù)體系十分不健全，部分省(自治區(qū)、直轄市)仍未設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的科技推廣機(jī)構(gòu)，特別是基層科技推廣機(jī)構(gòu)缺失。在企業(yè)發(fā)揮作用方面，發(fā)達(dá)國家的技術(shù)開發(fā)一般都由企業(yè)主導(dǎo)，企業(yè)依托高校、科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，政府負(fù)責(zé)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)與科技的結(jié)合。如美國設(shè)立了一系列的產(chǎn)學(xué)研合作計(jì)劃、英國產(chǎn)學(xué)研模式多樣(教研公司、科學(xué)園區(qū)、聯(lián)系計(jì)劃、法拉第合作伙伴研究中心)。在科技轉(zhuǎn)化服務(wù)機(jī)構(gòu)方面，美國、俄羅斯、日本的部分高?；蚩蒲袡C(jī)構(gòu)都建立了自己的科技轉(zhuǎn)移中心，加快技術(shù)轉(zhuǎn)化和商業(yè)孵化。在扶持政策方面，美國規(guī)定聯(lián)邦政府實(shí)驗(yàn)室要把其研究經(jīng)費(fèi)的一定比例用于科技成果轉(zhuǎn)化活動(dòng)。美國、俄羅斯、英國、日本為創(chuàng)新企業(yè)提供稅收優(yōu)惠政策。英國還專門為設(shè)立了激勵(lì)科研與產(chǎn)業(yè)結(jié)合的獎(jiǎng)勵(lì)。

5思考與建議

水利科技體制改革要在國家科技體制改革的框架下進(jìn)行，此外，事業(yè)單位分類改革、收入分配制度改革都會(huì)對(duì)水利科技體制改革產(chǎn)生影響。因此改革要有系統(tǒng)思維，需要統(tǒng)籌推進(jìn)，要制定完善的配套政策。同時(shí)，借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)做法，提出以下粗淺思考和建議。

5.1明確各類創(chuàng)新主體的定位，促進(jìn)水利科研力量布局不斷優(yōu)化

進(jìn)一步加大競爭立項(xiàng)的力度，特別是應(yīng)用研究項(xiàng)目，應(yīng)打破流域、區(qū)域的保護(hù)和封閉，要改變“撒胡椒面”式的投入方式，利用市場機(jī)制作用，對(duì)國家、流域、區(qū)域?qū)用婵蒲袡C(jī)構(gòu)和高校進(jìn)行優(yōu)化整合，避免重復(fù)建設(shè)，形成分工明確、科學(xué)合理的科研力量布局?；A(chǔ)性、前沿性和全局性的重大水利科技問題主要由國家層面的科研單位承擔(dān)。結(jié)合具體需求的水利科技問題主要由流域、區(qū)域科研機(jī)構(gòu)和地方高校承擔(dān)，要放開競爭，促進(jìn)布局合理化，形成有流域、區(qū)域特色的研究機(jī)構(gòu)。部分區(qū)域科研機(jī)構(gòu)根據(jù)主要業(yè)務(wù)進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，更多地承擔(dān)技術(shù)中介、推廣等工作。具有明確產(chǎn)品導(dǎo)向和產(chǎn)業(yè)化前景的技術(shù)開發(fā)，企業(yè)應(yīng)作為實(shí)施主體。要充分利用高校的學(xué)科和人才優(yōu)勢，依托水利部教育部共建水利高校在基礎(chǔ)研究和前沿技術(shù)領(lǐng)域取得原創(chuàng)新突破，省部共建水利高?？筛嗟貐⑴c到應(yīng)用基礎(chǔ)研究和應(yīng)用技術(shù)研究當(dāng)中。

5.2完善適應(yīng)不同類型科研活動(dòng)特點(diǎn)的投入和管理機(jī)制

投入上，加大以政府投入為主的基礎(chǔ)研究投入，提高水利原始創(chuàng)新能力;建立政府財(cái)政為主渠道的公益類科研投入機(jī)制;產(chǎn)品類項(xiàng)目應(yīng)以企業(yè)投入為主，對(duì)于政府引導(dǎo)企業(yè)開展的科研項(xiàng)目，可采用“后補(bǔ)助”及間接投入等方式給予支持。立項(xiàng)上，基礎(chǔ)研究繼續(xù)實(shí)施政府導(dǎo)向、自由申報(bào)、同行評(píng)議的管理方式;應(yīng)用類科技項(xiàng)目實(shí)施公開招標(biāo)，擇優(yōu)選擇。評(píng)估上，基礎(chǔ)研究以同行評(píng)價(jià)為主，著重評(píng)價(jià)成果的科學(xué)價(jià)值;應(yīng)用研究由用戶和專家等相關(guān)第三方評(píng)價(jià)，著重評(píng)價(jià)目標(biāo)完成情況、成果轉(zhuǎn)化情況以及技術(shù)成果的突破性和帶動(dòng)性;產(chǎn)品類和產(chǎn)業(yè)化開發(fā)由市場和用戶評(píng)價(jià)，著重評(píng)價(jià)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)質(zhì)貢獻(xiàn)。

5.3完善科研間接費(fèi)用和人員費(fèi)用管理

完善科研間接費(fèi)用和人員費(fèi)用管理需在中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理改革的基礎(chǔ)上進(jìn)行。實(shí)施差異化、精細(xì)化的間接費(fèi)用補(bǔ)償政策。在成本核算基礎(chǔ)上通盤考慮，區(qū)分科研承擔(dān)單位類型，區(qū)分科研活動(dòng)類型，不同單位可根據(jù)科研人員實(shí)際情況和需求進(jìn)行部分調(diào)整。加強(qiáng)間接費(fèi)用監(jiān)管。一方面，健全科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理機(jī)制，加大對(duì)科研經(jīng)費(fèi)尤其是間接費(fèi)用的監(jiān)管力度。另一方面，項(xiàng)目承擔(dān)單位可結(jié)合自身情況，完善間接費(fèi)用管理制度，健全內(nèi)部控制與監(jiān)督制約機(jī)制。重視科研人力資本支出，落實(shí)并提高績效支出比重。適當(dāng)增加經(jīng)費(fèi)使用靈活性，授權(quán)高水平創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)按規(guī)定自主支配科研經(jīng)費(fèi)，探索頂尖人才自主使用科研經(jīng)費(fèi)模式。

5.4建立獨(dú)立的第三方科技評(píng)價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)科研信用管理

注重維護(hù)學(xué)術(shù)研究的獨(dú)立自主性，在立項(xiàng)、成果評(píng)估等環(huán)節(jié)采用獨(dú)立的第三方專家團(tuán)隊(duì)進(jìn)行評(píng)估，出資人和評(píng)估執(zhí)行者相分離。建立專家數(shù)據(jù)庫，擴(kuò)充專家?guī)斓膶＜覕?shù)量和專業(yè)范圍，實(shí)行評(píng)審專家輪換、調(diào)整機(jī)制。實(shí)行評(píng)審專家回避制度，評(píng)審開始前，專家要簽署利益沖突聲明。制定水利科研信用管理辦法，對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)單位和科研人員進(jìn)行信用評(píng)價(jià)，并按信用評(píng)級(jí)實(shí)行分類管理。建立“黑名單”制度，將嚴(yán)重不良信用記錄者記入“黑名單”，階段性或永久取消其申請(qǐng)財(cái)政資助項(xiàng)目或參與項(xiàng)目管理的資格。建立違約賠償金和罰款制度，加大對(duì)失信行為的懲處。根據(jù)年度報(bào)告、中期檢查等節(jié)點(diǎn)評(píng)估情況決定是否繼續(xù)進(jìn)行研究資助，建立項(xiàng)目退出機(jī)制。

5.5進(jìn)一步完善科技轉(zhuǎn)化與推廣體系

建立和完善包括水利部、流域機(jī)構(gòu)、省、市、縣、鄉(xiāng)在內(nèi)的水利推廣機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)科研單位、技術(shù)開發(fā)企業(yè)設(shè)立推廣機(jī)構(gòu)。以社會(huì)效益為主的技術(shù)推廣工作，由政府支持的推廣機(jī)構(gòu)完成;以經(jīng)濟(jì)效益為主的開發(fā)類技術(shù)，鼓勵(lì)和支持企業(yè)推廣。加大資金投入和政策扶持力度，積極爭取國家和各級(jí)政府的經(jīng)費(fèi)投入及信貸、匹配性資金、稅收等政策性投入，鼓勵(lì)、引導(dǎo)全社會(huì)多渠道、多層次地增加科技推廣投入，加大對(duì)重大公益類成果轉(zhuǎn)化與推廣的經(jīng)費(fèi)投入。創(chuàng)新產(chǎn)學(xué)研模式，扶持和培育一批水利高新技術(shù)企業(yè)，對(duì)易于推廣的產(chǎn)品設(shè)備進(jìn)行系列化開發(fā)及生產(chǎn)，形成一批拳頭產(chǎn)品。探索以獎(jiǎng)代補(bǔ)，設(shè)立激勵(lì)水利科研與產(chǎn)業(yè)結(jié)合的獎(jiǎng)項(xiàng)。

作者：廖四輝 王建平 李發(fā)鵬 單位：水利部發(fā)展研究中心