鄉(xiāng)村幼教教育券制度研究

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一、教育券制度的緣起及其在國外幼兒教育中的應用

（一）教育券制度的緣起

教育券（Educationalvoucher,又譯教育憑證；另有Schoolvoucher,一般譯為學券制），是指政府把教育經(jīng)費折算成一定數(shù)額的可以用作抵充學費的有價證券。[1]P27教育券是美國一些學者在目睹弱勢學生教育機會不均等與不公平的現(xiàn)狀下而提出來的改進措施。1962年，弗雷德曼（FriedmanM.）在其《資本主義與自由》一書中首先提到教育券制度。其要點是：政府發(fā)給每位學生一定數(shù)額的有價證券（即教育券），以此支付部分學費。這樣家長可為子女選擇任何學校就讀，不再受到學區(qū)的限制。而學校將所收集的教育券向政府兌換現(xiàn)金，用以支付辦學所需費用。于是，學校之間將會為了爭取學生和經(jīng)費而互相競爭，努力改善教育質(zhì)量，以符合教育消費者的需求。弗雷德曼主張給所有適齡兒童以等值面額的教育券，家長可以自由選擇收費標準不同的學校，不足部分自己支付，以促成自由的教育市場。因為開放的、自由的教育市場可以提高學校的效率和效能。這是一種“無排富”的模式。另一種為詹克斯模式，這種模式認為前一種模式不能真正體現(xiàn)社會公平性原則，主張只給低收入或者有特殊需要的家庭以特殊的補助，所以被稱為“排富性”模式。這種模式更關(guān)注為社會弱勢群體爭取平等的受教育機會。教育券制度在20世紀80年代以前因公立學校教師工會的反對而推進緩慢，直至20世紀80年代以后在美、英等國才開始有新的進展。

（二）教育券制度在國外幼兒教育中的應用

兒童的受教育權(quán)和發(fā)展權(quán)是兒童權(quán)利的重要組成部分。20世紀中葉以來，隨著兒童權(quán)利意識的不斷提高“，教育機會均等”“，保證每個孩子都能享受到有效地促進其身心和諧發(fā)展的良好教育”成為一種社會需求。加上此時科技進步帶來的社會生活意識的變化以及對教育提出的挑戰(zhàn)，使得幼兒教育得到了社會的空前關(guān)注，促進幼兒教育民主化問題隨之被提上議事日程。這可以說是各國制定幼兒教育政策和發(fā)展方針的重要出發(fā)點和歸宿。[2]西方國家在實行教育券政策時，根據(jù)各國的國情和實際需要做了不同程度的調(diào)整。最為典型的國家有美、英、日、意大利等國。為了實現(xiàn)“教育公正”，美國20世紀70年代開始了對“教育券計劃”的論證和可行性研究。90年代初，一些地方已經(jīng)以立法的形式確立了教育券制度。這一制度被不少西方國家所接受，并根據(jù)自己國家的實際情況作了靈活的調(diào)整。英國1996年開始在幾個地區(qū)試行幼兒教育券計劃。采用“無排富性”條款的普及型措施，對4-5歲的幼兒（5歲至7歲的幼兒學校已屬義務教育）每人每年補助一千英鎊。目的在于減輕大多數(shù)幼兒家庭的經(jīng)濟負擔，并以此來促進國民教育整體水平的提高。日本1997年開始實施的《兒童福利法》中規(guī)定，幼兒教育階段的補助主要分為“機構(gòu)補助”和“幼兒津貼”兩部分?！皺C構(gòu)補助”指保育所的設備及各種事務費，由國家負擔1/2或1/3，都道府縣負擔1/3或1/4?！坝變航蛸N”則作為福利發(fā)放給兒童家庭。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，日本公、私立幼稚園每人每年所需繳納的費用懸殊近17萬日元，為了減輕入私立園幼兒的家庭負擔和確保教育質(zhì)量，日本兒童津貼制度采取“排富型”和“分層補助”的方式。意大利對幼兒教育津貼的補助方式與日本基本相同，采取照顧低收入家庭的政策。1992年，根據(jù)家庭收入分層補貼。如月收入在200萬里拉以下者，每月補助約22萬里拉；月收入在200萬至350萬里拉之間者，補助約17.5萬里拉；月收入350萬至400萬者，補助約為8萬里拉；而月收入400萬以上的家庭則每月象征性地固定補助0.1萬里拉。1995年修訂后的兒童教育津貼政策，對出生至入小學前的幼兒，教育津貼包括機構(gòu)補助和幼兒教養(yǎng)費補助兩部分。國家負責其中1/2，地方政府負責1/4，另外1/4由幼教機構(gòu)自行負責。

二、我國農(nóng)村幼兒教育存在的問題

幼兒教育是我國基礎教育的重要組成部分，農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?0%，但農(nóng)村幼兒教育形勢不容樂觀。據(jù)估計，2000年我國廣大偏遠山區(qū)、農(nóng)村有50%~70%的幼兒得不到教育，即使到了2010年,估計還有40%~60%的農(nóng)村幼兒不能上幼兒園。[3]P4這一事實說明我國幼兒教育事業(yè)的重點和難點在農(nóng)村。具體表現(xiàn)在如下幾個方面。

（一）家庭教育薄弱，與幼兒園教育脫節(jié)

家庭教育薄弱的原因在于：一方面，在農(nóng)村，大部分的父母文化程度較低，加之忙于工作和農(nóng)活，無暇顧及孩子的教育問題。當然，在偏遠落后的農(nóng)村地區(qū)本身還存在著一些客觀上的困難，如家庭經(jīng)濟條件差，阻抑了人們供孩子上幼兒園的積極性。另一方面，農(nóng)村家長對幼兒接受學前教育的愿望不夠迫切。根據(jù)江西省教委示范幼兒園評估小組對安遠、尋烏、宜豐、豐城等縣(市)農(nóng)村學前教育狀況的調(diào)查顯示:安遠農(nóng)村幼兒入園(班)率只有19.31%,尋烏縣農(nóng)村幼兒入園(班)率只有18.0%,豐城市農(nóng)村幼兒入園(班)率為46.4%,宜豐澄塘鎮(zhèn)農(nóng)村幼兒入園(班)率為45.2%。[4]P34-35這充分說明家長對幼兒教育的認識有偏差，不重視幼兒教育。

（二）幼兒教育不規(guī)范“，小學化”傾向嚴重

許多幼兒園老師不懂教材教法，不了解幼兒的身心發(fā)展規(guī)律，教學中往往采用“注入式”教學法，讓幼兒機械的讀與寫，死記硬背。一周上課時數(shù)多在18節(jié)以上,有的甚至達到24節(jié)，每節(jié)課長達45分鐘，[5]P22這一做法，嚴重違背幼兒身心發(fā)展規(guī)律、不利于幼兒全面和諧發(fā)展。

（三）管理水平低，辦學條件差

1996年以前，幼兒教育在聯(lián)校的統(tǒng)一管理下，收費、教材、幼師選拔、工資發(fā)放、考核、獎勵以及幼師培訓有著可行的制度和計劃，幼教事業(yè)曾火紅了一段時間。1996年以后，幼兒園交歸村管，村上采取自負盈虧的方式，撒手全權(quán)由幼師個人包辦，缺少對教學上的有效監(jiān)督，缺少對場地租賃和辦公經(jīng)費來源的大力資助。由于公辦幼兒園設施設備差、質(zhì)量低，一些地方出現(xiàn)了個體私人幼兒園。這本是件好事，能有效彌補幼教資源的不足，但大多個體辦園者文化素質(zhì)低，缺乏幼兒教育管理經(jīng)驗，目的只是為了獲取最大利潤。更令人擔憂的是，有的私人幼兒園是通過關(guān)系得到辦園許可證，還有的是未經(jīng)教育部門審批的非法幼兒園。管理上實行的是家族式管理，會計、廚師及保育員基本由辦園者的家屬和親戚擔當，缺少應有的監(jiān)督管理機制。

（四）幼兒教師待遇低，工作積極性不高

農(nóng)村幼兒教師的工資普遍在200～300元之間，只相當于當?shù)毓k教師工資的1/3到1/4，比城市小保姆的待遇還低。如此低的工資待遇，一方面使幼兒園無法招到素質(zhì)優(yōu)良的幼兒教師，另一方面使大多數(shù)幼兒教師沒有上進心和工作積極性，缺乏再進修、再學習的動力，許多幼兒教師一結(jié)婚就離開了幼兒園。

三、教育券制度在我國農(nóng)村幼兒教育中應用的現(xiàn)實意義

我國大陸地區(qū)最早實施教育券制度的是浙江省長興縣，此項教育券制度主要針對民辦學校義務教育階段、職業(yè)教育、貧困學生助學金，具有明顯的排富性質(zhì)。2003年4月11日至13日，浙江杭州召開“全國教育券、教育選擇與教育公平高級研討會”，這促進了教育券制度在理論與實踐層面上的深入研究。我國香港地區(qū)2007年實行了“無排富”性質(zhì)的幼兒教育券制度，形式為對3歲至6歲幼兒的家長提供學費資助，每人每年最多可獲1.3萬港元，2011年前將會增加至1.6萬港元。所以本地非營利幼兒園只要每年學費不超過2.4萬港元，都可以按照實際招生人數(shù)向政府兌現(xiàn)學券，全港90%的幼兒和80%以上的幼兒園都將直接從中受惠。[6]但我國正處在社會經(jīng)濟快速轉(zhuǎn)型的時期，經(jīng)濟社會發(fā)展不均衡，特別是廣大農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟文化發(fā)展相對比較落后，農(nóng)村基礎教育質(zhì)量相對較低。雖然近年來國家實施了免費義務教育，相當程度上改善了義務教育質(zhì)量，但由于農(nóng)村幼兒教育不屬于義務教育范疇，辦學經(jīng)費和辦園質(zhì)量均無法保證。因此，根據(jù)我國農(nóng)村幼兒教育現(xiàn)狀，借鑒國外的幼兒教育券制度，實現(xiàn)教育的和諧發(fā)展，農(nóng)村實施教育券制度對促進農(nóng)村幼兒教育機會均等具有重大的現(xiàn)實意義。

（一）教育券制度有利于改善農(nóng)村幼兒受教育狀況，從而促進教育機會均等

實施“排富性”的教育券計劃本身考慮到了貧困幼兒在接受基本教育服務時機會成本較高的特殊性，他們依靠自己的能力很難平等的占有教育資源，獲得均等受教育的機會。在這樣的情況下，需要政府采取一定的措施使每個幼兒享有受教育的機會，實現(xiàn)教育的公平。此外，在教育券計劃中，每個幼兒都可以憑券選擇適合自己的學校，而不受原居住地區(qū)或戶口的限制，這將使幼兒受教育的機會更趨平等。

（二）教育券制度有利于促進多元文化服務的產(chǎn)生，提升幼教機構(gòu)的辦學質(zhì)量

教育券強調(diào)自由競爭。為吸引學生，各園必然會竭力提供優(yōu)質(zhì)的教育服務，辦出品牌和特色，以此來爭奪學生及家長手中的教育券。不同品牌和特色幼兒園為幼兒提供多元化的服務，由此帶來雙贏的結(jié)果：一方面幼兒園將因競爭而提高辦學質(zhì)量，另一方面學生也將因此而享受到更適合自己的教育服務。

（三）教育券制度有利于吸引更多的民間資本投入，促進教育的均衡發(fā)展

我國的教育經(jīng)費十分緊缺，尤其是幼兒教育經(jīng)費更少，在1996-2002年間，幼兒教育經(jīng)費僅占教育總經(jīng)費的1.3%左右。這與在園幼兒占全國普通教育總?cè)藬?shù)9%的比例相比，很不相稱。2005年,政府對公辦幼兒園的撥款僅占教育總投入的1.2%。實行教育券制度,對入園幼兒進行補助,實際上是增加對學前教育的扶持,提高入園率、提升幼兒教育品質(zhì),主要是體現(xiàn)學前教育的均衡發(fā)展。從一定意義上說,政府向幼兒教育進行公開投入,縮小了政府對學前教育與義務教育、高中段教育的投入差距,實現(xiàn)了學前教育和義務教育的公平。從民辦幼兒園和公辦幼兒園方面來看,我國的財政性學前教育經(jīng)費絕大部分投入到了公辦幼兒園。但事實上,公辦幼兒園根本不可能容納下龐大的學前兒童群體。要保證每個學前兒童都有受教育的機會,民辦幼兒園是重要的補充?？梢驗檗k園經(jīng)費緊缺,許多民辦幼兒園(少數(shù)貴族幼兒園除外)無論從師資、設備、教育品質(zhì)上來講都是令人擔憂的。這對于在民辦幼兒園就讀的學前兒童來講非常不公平。如果對民辦幼兒園的學前兒童發(fā)放教育券,支持學前兒童進入民辦幼兒園學習,鼓勵民辦幼兒園提高辦園水平。這樣,民辦幼兒園的教育品質(zhì)提升了,民辦幼兒園和公辦幼兒園的地位也更顯公平。2003年3月國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了教育部等部門《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導意見》，提出“：形成以公辦幼兒園為骨干和示范，以社會力量興辦幼兒園為主體的發(fā)展格局。”如果國家以教育券的形式資助民辦幼兒園，將會吸引更多的民間資本投入，提高幼兒園的辦學質(zhì)量，從而促進教育的均衡發(fā)展。

（四）教育券制度可以提高教師素質(zhì)，增強家長對幼兒教育的認識

通過教育券制度，質(zhì)量好的幼兒園可以收到更多的教育券，從而增加教育經(jīng)費，可以有更多的經(jīng)費用于教師職后培訓，提高幼教質(zhì)量。同時辦學質(zhì)量高的幼兒園給教師的報酬也會增加，有利于教師隊伍的穩(wěn)定。再者，當幼兒家長得到教育券后從心理上對幼兒教育的重要性有新的認識，有助于幼兒家長對幼教的關(guān)注，增強家長的參與積極性。