政策性森林保險發(fā)展現(xiàn)狀問題及對策
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［摘要］開展森林保險對保護森林資源、促進林農(nóng)增收致富具有重要意義，森林保險是一項利國、惠林、惠民的政策性保險。本文通過對湖南省政策性森林保險的發(fā)展現(xiàn)狀進行分析，剖析發(fā)展過程中存在的林農(nóng)參保意愿低、保險公司業(yè)務開展困難、政府機制體制和支持政策有待健全與完善等問題，提出增強林農(nóng)對森林保險的認同感和信任感、創(chuàng)新和豐富森林保險產(chǎn)品及種類等發(fā)展建議。
［關鍵詞］政策性森林保險；保險產(chǎn)品；湖南省
森林保險是發(fā)揮公共財政對國家生態(tài)和林業(yè)建設的支撐保障作用、增強廣大林農(nóng)抵抗自然災害風險能力的一種利國、惠林、惠民的政策性保險。發(fā)展森林保險對保護森林資源、促進林農(nóng)增收致富具有重要意義。2009年，福建、江西、湖南三省被列為首批中央財政森林保險保費補貼試點省份，我國政策性森林保險由此正式啟動［1］。近十年來，我國森林保險制度逐步建立，相關政策不斷完善，湖南省森林保險事業(yè)的發(fā)展取得了較大進步。本研究旨在總結湖南省森林保險的發(fā)展現(xiàn)狀，分析其發(fā)展過程中暴露出的現(xiàn)實問題，并提出下一步的發(fā)展建議。
1湖南省政策性森林保險實施現(xiàn)狀
湖南省是我國南方重點林區(qū)，森林資源豐富。截至2016年年底，湖南省林業(yè)用地面積為1299.8萬hm2，占全省總面積的61.4%；森林覆蓋率59.57%，活立木總蓄積量5.05億m3。2009年，湖南省作為國家林業(yè)局政策性森林保險第一批試點范圍之一的省份，省財政廳牽頭聯(lián)合相關部門出臺了《湖南省森林保險實施方案》《湖南省森林保險條款》《湖南省森林保險災害損失現(xiàn)場查勘定損規(guī)程（試行）》等規(guī)范性文件［2］。在瀏陽、綏寧、安化等16個率先完成集體林地確權發(fā)證任務的林改試點縣開展森林保險試點。目前，湖南省所開展的森林保險統(tǒng)一確定險種為綜合險，其保險責任如下：在保險期間，由于火災和人力無可抗拒的洪水、旱災、凍災、病蟲鼠害造成保險林木的損失。每年667m2保額為400元，保險費率為4‰，即每年667m2收取保費1.6元。湖南省對省級以上公益林實行了全部統(tǒng)保，保費由中央財政補貼50%、省財政補貼30%、市縣財政補貼10%、林權權利人自負10%（如條件允許也可由市縣財政承擔）。對商品林保險按照市場機制運作，限定保額在1200元/hm2以下、費率在1%以內(nèi)，保險責任視商品林經(jīng)濟價值、災害類型、風險等級等具體內(nèi)容由保險雙方自主議定，保費由中央和省財政按667m2最高保額400元、費率4‰給予補貼，即667m2保費高于1.6元時按1.6元的55%（中央財政負擔30%、省級財政負擔25%）給予補貼，667m2保費低于1.6元時按實際保費的55%進行補貼。自2009年在全國率先啟動政策性森林保險試點以來，湖南省參與投保的林農(nóng)、保險賠付金額持續(xù)增加，投保面積也在不斷擴大。2018年度，湖南省累計承保377.48萬戶次林農(nóng)，較2009年全年增長279.76%；承保640.161萬hm2林木，較2009年增長158.56%；提供407.48億元風險保障，較2009年增長213.86%；累計賠款7871.11萬元，較2009年增長511.87%。隨著湖南省森林保險規(guī)模的迅猛發(fā)展，林業(yè)風險防范能力、服務林業(yè)林區(qū)林農(nóng)等方面的能力也有了明顯提高［3］。保險賠款更是為林農(nóng)災后恢復生產(chǎn)提供了重要的資金保障，穩(wěn)定了林區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展。
2湖南省政策性森林保險面臨的問題
2.1林農(nóng)的參保意愿受多方面因素影響
一方面，林農(nóng)的受教育程度和家庭收入是影響森林保險需求的主要因素。林農(nóng)普遍受教育程度偏低，對森林保險的關注度不高，參保積極性自然也不高。同時，家庭年收入、是否有未償還債務、對林業(yè)產(chǎn)業(yè)的依賴程度等因素也會影響林農(nóng)的參保意愿。在實地走訪中發(fā)現(xiàn)，林農(nóng)的參保意愿與林業(yè)產(chǎn)業(yè)在其家庭收入中所占比重呈正相關，林農(nóng)對林業(yè)產(chǎn)業(yè)效益的依賴程度越高，其參保意愿也就越強。當林業(yè)收入是該家庭的主要收入來源時，林農(nóng)能意識到森林保險對其的重要性并積極參保［4］。當林業(yè)經(jīng)營收入在其家庭總收入中占比較小，一般林農(nóng)購買森林保險的意愿較低。另一方面，林農(nóng)的風險認知水平較低，無法正確把握森林經(jīng)營風險的客觀規(guī)律，缺乏對森林保險產(chǎn)品的認同感和信任感。同時，森林生產(chǎn)經(jīng)營周期長，森林保險一般不適宜以某一年度的經(jīng)營成果去衡量其效益，在時間上分散了風險［5］，使得林農(nóng)存在僥幸心理，認為投保后經(jīng)濟效益不明顯，因而不愿意參保。
2.2保險公司業(yè)務開展面臨諸多難題
2.2.1理賠程序對林農(nóng)來說過于煩瑣。受災后，保險公司查勘定損等一系列理賠程序對于林戶來說十分煩瑣，大大降低了森林保險賠付工作效率，林農(nóng)對森林保險的滿意程度隨之降低，影響林戶續(xù)保意愿。
2.2.2森林保險產(chǎn)品較為單一，保險范圍狹窄。森林風險系統(tǒng)具有復雜化和多樣性特點。湖南省現(xiàn)行的政策性森林保險條款中，對于不同樹種、不同樹齡、不同受災情況實行統(tǒng)一的保險責任、保險金額和保費率［6］，這遠遠無法滿足廣大林農(nóng)多樣化的需要，應制定靈活多樣化的保險產(chǎn)品。
2.2.3森林保險業(yè)務的經(jīng)營成本和理賠成本高。保險公司以盈利為主要目的開展各項業(yè)務，經(jīng)營森林保險的社會效益遠遠大于其從中所獲的經(jīng)濟效益［7］。在實際工作中，部分承保林地較為偏遠和零散，要想實現(xiàn)理賠到戶，保險公司的工作量巨大。與此同時，道德風險難以防范也是無法避免的現(xiàn)實問題。投保人可以為生長狀況較差或易受病蟲害影響的樹木投保，如此將更容易獲得賠償。但保險公司人員缺乏相關的知識和經(jīng)驗，如果按照市場統(tǒng)一保額來為該樹種投保，保險公司將面臨更大的損失和風險。還有部分投保人在投保后抱著受災了可理賠的思想，對林地疏于管理，導致林木受損嚴重。這些難以防范的道德風險問題導致保險公司在理賠工作過程中極易產(chǎn)生矛盾與糾紛，成本也居高不下，使得森林保險的營利性降低。
2.3政府部門的支持政策存在缺陷
2.3.1對森林保險的宣傳工作落實不到位。林農(nóng)獲取森林保險及保費補貼政策的渠道有限，主要通過政府部門的宣傳來獲得相關信息。然而，調(diào)查發(fā)現(xiàn)較多已投保林戶只知道基層政府統(tǒng)一組織了投保，對具體操作細則包括理賠情況等并不了解，甚至存在部分林農(nóng)并不清楚自己已投保的情況。
2.3.2森林保險保障程度偏低，保險公司面對大型災害時存在無法滿足賠付要求的風險。按照《湖南省森林保險條款》第三條規(guī)定（起賠點規(guī)定），只有當林木損失面積達到承保面積的10%（包含10%但最高不超過0.667hm2）以上，保險人才按照保險合同的約定負責賠償。承保面積的10%和0.667hm2兩者之間取較低者設為起賠點，達到或超過上述起賠點，即要按全部損失面積和損失程度計算賠付額；沒有達到上述起賠點，則免于查勘定損。在調(diào)查中林農(nóng)表示，目前森林保險的保額遠低于林木的實際市場價值，理賠金也只是林木種植養(yǎng)護成本的一部分，這一問題的存在也是林農(nóng)參保意愿不高的原因之一。同時，林業(yè)是受氣候影響較大的產(chǎn)業(yè)，大災大害的發(fā)生頻率較高。一旦發(fā)生這種情況，林農(nóng)將面臨巨大的經(jīng)濟損失，保險公司也將面臨無法滿足賠付要求的風險。
3發(fā)展湖南省森林保險的政策建議
3.1提高林農(nóng)對森林保險的認同感和信任感
當前政策性森林保險的規(guī)模正在迅速擴大，如何在化解林業(yè)風險的同時，更好地為林農(nóng)服務，提高林農(nóng)對森林保險的認同感和信任感，依舊是一個值得思考的問題。基層政府應加強對森林保險及相關優(yōu)惠政策的宣傳力度，通過電視、廣播、宣傳欄及網(wǎng)絡等方式增強林農(nóng)購買森林保險的意識。也可以通過開展專題講座的形式，由專業(yè)人員向林農(nóng)針對森林保險的相關優(yōu)惠政策進行詳細介紹和宣傳，由此提高林農(nóng)的風險認知水平，從而有效提高林農(nóng)購買森林保險的積極性。同時，要加強對保險公司森林保險業(yè)務的監(jiān)督與管理，妥善解決林農(nóng)與保險公司的糾紛。
3.2創(chuàng)新森林保險產(chǎn)品，豐富保險種類
不同規(guī)模的林戶對森林保險的具體需求不盡相同。由于林木種類繁多，不同林種的經(jīng)濟價值差異較大，森林保險產(chǎn)品應根據(jù)不同森林災害類型、特點和規(guī)律進行多元化設計，承擔不同的保險責任，實行不同的保險金額和保費率。隨著市場需求的釋放和創(chuàng)新，全國的森林保險業(yè)務中出現(xiàn)了各種新產(chǎn)品、新技術、新機制，有力支撐了森林保險的轉型升級和創(chuàng)新發(fā)展。例如，青海省開展了林木種苗保險和枸杞經(jīng)濟林保險，廣西、安徽等省區(qū)開展了“保險+貸款”模式，云南省開展了橡膠樹“保險+期貨”模式等。這些嘗試和創(chuàng)新為湖南省政策性森林保險產(chǎn)品的豐富發(fā)展提供了可借鑒的實踐經(jīng)驗。
3.3增強基層政府與保險公司的業(yè)務銜接穩(wěn)定性
保險公司在業(yè)務開展過程中離不開基層政府部門的參與。比如，在理賠到戶工作中，需要林業(yè)站工作人員幫助進行現(xiàn)場查勘定損、氣象站技術人員提供氣象證明等。政府部門可出臺相關的政策文件，保持基層政府與保險公司之間的業(yè)務銜接穩(wěn)定流暢，減少保險公司與林戶存在信息不對稱的情況。
3.4完善森林保險體制機制和經(jīng)營模式
目前，政策性森林保險仍然處于試運行階段，森林保險的特殊性決定了其發(fā)展需要社會各方的通力合作。健全的法律法規(guī)制度是森林保險穩(wěn)步發(fā)展的重要保證。通過法規(guī)制度明確保險標的、保險責任、保費金額、費率以及各方的責任義務［6］。另外，加強對發(fā)展森林保險所需的復合型人才的培養(yǎng)。高?？赏ㄟ^設置相關專業(yè)來滿足市場需要，政府可授權相應社會培訓機構培訓森林保險人才，以彌補人才缺口。近年來，全國各地在森林保險體制機制和經(jīng)營模式方面進行了積極的探索和實踐。以巨災風險分散機制建設為例，中央層面建立了中國農(nóng)業(yè)保險再保險共同體，地方層面福建、江西、四川、海南和吉林等省區(qū)相繼建立了巨災風險儲備金體系［8］。盡管這些實驗性探索項目的時間長短、規(guī)模大小、模式各不相同，但面向市場需求，立足服務林農(nóng)，都取得了階段性成果。湖南省可借鑒這些優(yōu)秀的實踐經(jīng)驗，結合本省區(qū)域特征開展森林保險制度機制和經(jīng)營模式的完善工作。
參考文獻
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作者：譚立鷗 單位：中南林業(yè)科技大學商學院