人民銀行預(yù)算績效管理框架構(gòu)建

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一、人民銀行預(yù)算績效管理的必要性

2013年黨的十八屆三中全會以來，中央出臺了一系列深化預(yù)算管理制度改革、推動建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重大措施，新修訂的《預(yù)算法》和《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》從法律基礎(chǔ)和頂層設(shè)計(jì)的角度指明了構(gòu)建全面規(guī)范、公開透明預(yù)算制度的戰(zhàn)略目標(biāo)，在全國范圍內(nèi)掀起了完善預(yù)算管理制度，提高管理績效的改革浪潮，改革力度之大，范圍之廣，進(jìn)程之快，前所未有。人民銀行作為政府部門，肩負(fù)著執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)和經(jīng)理國庫的重要職責(zé)，組織機(jī)構(gòu)層級復(fù)雜、預(yù)算資金量巨大，改變當(dāng)前傳統(tǒng)粗放式的預(yù)算管理模式，將績效觀念融入預(yù)算管理的全過程，不僅是適應(yīng)國家預(yù)算體制改革的迫切要求，也是提升人民銀行預(yù)算科學(xué)化、精細(xì)化管理的基礎(chǔ)，對有效緩解預(yù)算資金緊張的矛盾，提升預(yù)算分配的科學(xué)性、公平性，提高預(yù)算資金使用效益具有重要意義。為此，應(yīng)該借鑒國內(nèi)外預(yù)算績效管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合預(yù)算管理的現(xiàn)狀，在財(cái)政部確立的改革框架下，從制度創(chuàng)新的角度，制定人民銀行預(yù)算績效管理框架，完善相關(guān)配套措施，逐步推進(jìn)預(yù)算績效管理改革。

二、人民銀行預(yù)算績效管理框架

(一)預(yù)算績效管理的總體目標(biāo)

預(yù)算績效管理目標(biāo)是預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)和前提。人民銀行預(yù)算績效管理目標(biāo)應(yīng)包括以下三個方面:從服務(wù)于央行戰(zhàn)略的角度，要為人民銀行各項(xiàng)職能和業(yè)務(wù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供最基礎(chǔ)的物質(zhì)保障，促進(jìn)人民銀行有效履職；從注重資金成本效益的角度，要能夠全面、準(zhǔn)確地反映履職業(yè)務(wù)的成本效益，并適應(yīng)預(yù)算公開的要求，能以財(cái)務(wù)報(bào)告的形式向政府和公眾提供預(yù)算管理信息；從適應(yīng)央行財(cái)務(wù)管理目標(biāo)的角度，要維護(hù)人民銀行資產(chǎn)負(fù)債表的健康和穩(wěn)定，不斷提升資產(chǎn)負(fù)債管理能力和水平，將管理和服務(wù)的效能發(fā)揮至最大化。

(二)預(yù)算績效管理的具體對象

根據(jù)財(cái)政部制定的《財(cái)政支出績效評價管理暫行辦法》，人民銀行預(yù)算績效管理的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是全部預(yù)算資金，績效評價對象包括基本支出(包括人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi))、項(xiàng)目支出(包括基建類支出和行政事業(yè)類支出)和部門整體支出，其中，項(xiàng)目支出是績效評價的重點(diǎn)，財(cái)政部鼓勵有條件的機(jī)構(gòu)開展部門整體支出績效評價。但是受當(dāng)前體制和機(jī)制等限制因素的影響，人民銀行基本支出預(yù)算存在供給不足和結(jié)構(gòu)不合理等一系列問題，推行預(yù)算績效管理難度較大，而項(xiàng)目支出預(yù)算相對而言具有較為明確的支出目的、標(biāo)準(zhǔn)和要求，是推行預(yù)算績效管理起步階段的最佳對象。

(三)預(yù)算績效管理的組織結(jié)構(gòu)

人民銀行預(yù)算績效管理的主體是人民銀行總行及各級分支機(jī)構(gòu)。根據(jù)美、英等國家央行預(yù)算管理組織架構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，人民銀行應(yīng)自上而下建立“縱向一致、橫向協(xié)同”的三級預(yù)算績效管理組織體系。一是在人民銀行各級行內(nèi)部設(shè)立預(yù)算管理委員會，并直接向上級行委員會負(fù)責(zé)，主任由各級行行長擔(dān)任，副行長、財(cái)務(wù)、人事、貨幣發(fā)行、安全防衛(wèi)、反洗錢、科技、后勤、內(nèi)審等具有財(cái)權(quán)、重大預(yù)算項(xiàng)目事權(quán)和監(jiān)督權(quán)的部門負(fù)責(zé)人為成員，負(fù)責(zé)預(yù)算目標(biāo)制定和管理決策，以及組織協(xié)調(diào)財(cái)權(quán)部門、事權(quán)部門、監(jiān)督部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。二是在各級行的財(cái)務(wù)部門設(shè)立預(yù)算管理委員會辦公室，辦公室主任由各級行的財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人擔(dān)任，負(fù)責(zé)各業(yè)務(wù)部門及所屬各行年度預(yù)算審核、匯總、調(diào)整、上報(bào)、下達(dá)及考核評價等日常具體工作。三是各級行的業(yè)務(wù)部門為預(yù)算責(zé)任中心，負(fù)責(zé)部門業(yè)務(wù)量的測算、預(yù)算需求的編報(bào)以及預(yù)算的執(zhí)行等工作。

(四)預(yù)算績效管理的基本依據(jù)

戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃是部門預(yù)算體制下實(shí)行績效管理的基本依據(jù)。為了細(xì)化和分解的預(yù)算管理目標(biāo)，以有效指導(dǎo)預(yù)算績效管理的各個步驟和程序，借鑒美國預(yù)算績效管理的經(jīng)驗(yàn)，人民銀行各級行應(yīng)結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)形勢并充分考慮自身履職特點(diǎn)，按照上級行的任務(wù)規(guī)劃和工作部署，圍繞預(yù)算管理目標(biāo)制定四年期戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，該規(guī)劃一方面要涵蓋今后幾年在制定貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)等方面的工作計(jì)劃和預(yù)算安排的總體框架，以便于人民銀行各級責(zé)任中心以此為依據(jù)編制各年度預(yù)算規(guī)劃，進(jìn)而量化和細(xì)化業(yè)務(wù)預(yù)算資金需求；另一方面要劃分戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃和年度發(fā)展規(guī)劃，設(shè)定對應(yīng)的子任務(wù)，使長期預(yù)算與短期預(yù)算編制相結(jié)合，在明確長期戰(zhàn)略任務(wù)，減少央行行為盲目性的同時，兼顧短期預(yù)算年度指標(biāo)同央行長期發(fā)展戰(zhàn)略的有效匹配，保證各期預(yù)算的一致性和銜接性，也為后續(xù)的績效評價工作設(shè)置可行的目標(biāo)體系和檢測標(biāo)準(zhǔn)。

三、完善人民銀行預(yù)算績效管理框架的配套措施

(一)健全預(yù)算績效管理賬戶體系

預(yù)算賬戶體系的合理設(shè)置是預(yù)算績效管理精細(xì)化、規(guī)范化和科學(xué)化的基礎(chǔ)，人民銀行應(yīng)按照“突出重點(diǎn)、標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)、確保唯一、內(nèi)容全面”的原則全面補(bǔ)充、調(diào)整現(xiàn)有的預(yù)算賬戶體系，理順各項(xiàng)預(yù)算支出的列支渠道和標(biāo)準(zhǔn)。一方面根據(jù)人民銀行職能特點(diǎn)及實(shí)際需要，從有利于成本核算的角度考慮，充實(shí)完善部分費(fèi)用賬戶的核算要求和具體規(guī)定，進(jìn)一步明確、規(guī)范科目賬戶的具體核算內(nèi)容，以增加財(cái)務(wù)信息的可比性和有用性。如將貨幣調(diào)款、押運(yùn)等發(fā)行業(yè)務(wù)產(chǎn)生的車輛運(yùn)行費(fèi)用納入“貨幣發(fā)行費(fèi)”中核算；另一方面根據(jù)人民銀行近年來職能拓展的要求，將征信管理、金融穩(wěn)定管理、金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等專項(xiàng)業(yè)務(wù)支出在項(xiàng)目支出中予以明確體現(xiàn)，增強(qiáng)職能部門與項(xiàng)目支出使用責(zé)任的對應(yīng)性，為實(shí)施分部門、分業(yè)務(wù)的預(yù)算支出績效管理提供了前提條件。

(二)建立央行預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系

長期以來，人民銀行各級行由于缺乏科學(xué)合理的預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)務(wù)資源在配置上存在地域差異和分配不均的現(xiàn)象，亟需建立預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系，以實(shí)現(xiàn)預(yù)算分配的規(guī)范化，提高資源配置效率和透明度，同時為預(yù)算編制、分配、監(jiān)督、評價提供了量化依據(jù)。因此，在預(yù)算績效管理框架中，應(yīng)根據(jù)人民銀行業(yè)務(wù)特點(diǎn)，在不影響履職效果、滿足業(yè)務(wù)需求的前提下，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，針對基本支出和項(xiàng)目支出的明細(xì)內(nèi)容，按照科學(xué)合理和平均先進(jìn)的原則，編制和測定簡便易行的限額標(biāo)準(zhǔn)。同時，建立定額標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制，依據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展和環(huán)境變化情況，對限額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適時調(diào)整，以體現(xiàn)動態(tài)性、發(fā)展性和前瞻性的要求，發(fā)揮激勵各級行有效配置財(cái)務(wù)資源的作用。

(三)健全預(yù)算績效管理評價機(jī)制

績效評價方法和評價指標(biāo)的選擇和確定是預(yù)算績效管理是否科學(xué)合理的重要基礎(chǔ)，是開展預(yù)算績效管理工作的核心環(huán)節(jié)。人民銀行一方面要結(jié)合各項(xiàng)目特點(diǎn)、管理要求和費(fèi)用支出影響因素，遵循短期和長期效益相結(jié)合、定量與定性指標(biāo)相結(jié)合的原則，針對基本支出和項(xiàng)目支出建立一套科學(xué)完整的預(yù)算績效評價指標(biāo)庫，并在績效管理實(shí)踐中逐步完善健全。另一方面要選擇合適的預(yù)算績效評價方法，在借鑒國內(nèi)外平衡計(jì)分卡、項(xiàng)目評級工具等方法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，充分考慮人民銀行預(yù)算項(xiàng)目的多樣性、復(fù)雜性和不確定因素，根據(jù)具體項(xiàng)目特點(diǎn)及評價目的，選擇合適的績效評價辦法。如公用經(jīng)費(fèi)可采用平衡計(jì)分卡，基建項(xiàng)目支出可采用項(xiàng)目評級工具，貨幣發(fā)行費(fèi)、安全防衛(wèi)費(fèi)等人民銀行特有行政事業(yè)類支出可采用層次分析法進(jìn)行績效評價。

作者：昌麗穎 單位：中國人民銀行合肥中心支行