人民銀行預(yù)算績效管理實(shí)踐分析

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摘要：“八項(xiàng)規(guī)定”等規(guī)章制度的出臺(tái)，對人民銀行的預(yù)算管理工作提出了更高要求。預(yù)算績效管理作為一種新興的概念，已經(jīng)漸漸融入人民銀行的預(yù)算管理工作，其重要性日益突顯。本文通過分析預(yù)算績效管理實(shí)施的外部環(huán)境及面臨的困難，對加強(qiáng)人民銀行預(yù)算績效管理工作提出建議。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績效；外部環(huán)境；建議

一、預(yù)算績效管理的產(chǎn)生背景

20世紀(jì)，許多發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)下行和財(cái)政趨緊的壓力下，開始反思傳統(tǒng)預(yù)算管理制度的弊端，隨后掀起一系列預(yù)算改革的高潮。在不斷地研究與探索中，衍生出了以產(chǎn)出為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，這種模式解決了總量控制與支出效益兩者間的矛盾，并日漸重視支出效益以改進(jìn)政府部門的運(yùn)行效率。“績效預(yù)算”作為政府支出管理改革戰(zhàn)略的集中承載者,是產(chǎn)出預(yù)算管理模式的重要組成部分,它更加注重產(chǎn)出預(yù)算的理念，并將理念不斷融入預(yù)算管理工作中。預(yù)算績效管理是19世紀(jì)70年代末，由績效評價(jià)延伸而來。1979年，英國保守黨按照“雷納評估”結(jié)果，將績效評價(jià)理念逐步融入高校財(cái)政撥款的預(yù)算管理工作中。1993年，美國政府通過了《政府績效與評價(jià)法案》。近幾年，在產(chǎn)出預(yù)算模式的影響下，預(yù)算績效管理逐漸被各國采用，取得了很好成效。

二、預(yù)算績效管理的內(nèi)容構(gòu)成

預(yù)算績效一般是指特定預(yù)算資金實(shí)現(xiàn)的效益，是預(yù)算績效管理的核心組成，胡佛委員會(huì)這樣定義預(yù)算績效：“預(yù)算績效是為了實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)，預(yù)計(jì)一定開支，這些開支取得的成果以及用相關(guān)指標(biāo)來衡量所取得成果的過程”。預(yù)算績效管理在我國逐步得到發(fā)展，財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》中，對預(yù)算績效管理的范圍和程序進(jìn)行了界定：預(yù)算績效管理是由績效評價(jià)主體、績效評價(jià)目標(biāo)、績效評價(jià)指標(biāo)體系、績效評價(jià)方法及程序、績效評價(jià)結(jié)果集應(yīng)用等部分組成的有機(jī)整體，從而形成了確定績效評價(jià)主體、設(shè)定績效目標(biāo)、確立績效評價(jià)體系、建立評價(jià)方法、評定績效評價(jià)結(jié)果以及運(yùn)用評價(jià)結(jié)果的綜合系統(tǒng)。預(yù)算績效管理有四個(gè)基本構(gòu)成要件：

（一）明確績效目標(biāo)

預(yù)算主體在全面分析其預(yù)算資金及業(yè)務(wù)開展情況的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌規(guī)劃，設(shè)定明確的、可測量、預(yù)期可實(shí)現(xiàn)的績效目標(biāo)，據(jù)其設(shè)定相關(guān)績效指標(biāo)，用以具體評價(jià)績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。統(tǒng)籌分析與量化指標(biāo)相結(jié)合，以更好準(zhǔn)確、客觀評價(jià)預(yù)算主體的績效評價(jià)進(jìn)展情況。

（二）以績效為基礎(chǔ)的預(yù)算分配

這是采用預(yù)算績效管理最實(shí)質(zhì)用處，預(yù)算主體在編制預(yù)算時(shí)將上一年度相關(guān)項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果一同附上，財(cái)政部門在核批預(yù)算指標(biāo)時(shí)需以此為依據(jù)。通過這種方式不僅保證了實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)所需資金，而且督促預(yù)算主體提升預(yù)算資金使用效率，完成績效目標(biāo)。

（三）項(xiàng)目績效評價(jià)

從某種意義上說，績效評價(jià)的結(jié)束正是績效管理工作的開始，利用項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果，對當(dāng)年預(yù)算績效評價(jià)工作情況進(jìn)行總結(jié)，對下一年度項(xiàng)目績效目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)將調(diào)整后績效信息以作為核批預(yù)算指標(biāo)的依據(jù)。

（四）績效評價(jià)結(jié)果使用

績效評價(jià)本身不是目的，而是要獲得客觀、準(zhǔn)確的績效評價(jià)結(jié)果。績效評價(jià)結(jié)果的使用主要包括：一是作為預(yù)算主體預(yù)算信息公開的一部分，向社會(huì)或者內(nèi)部公開，促使相關(guān)部門提高績效。二是績效評價(jià)結(jié)果作為預(yù)算主體調(diào)整績效目標(biāo)，提高預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性提供客觀依據(jù)。這是目前績效評價(jià)作重要的作用。

三、國內(nèi)外預(yù)算績效管理呈現(xiàn)的特點(diǎn)

我國及西方各國對預(yù)算績效管理的研究和實(shí)踐從未停止，而縱觀國內(nèi)外主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是預(yù)算績效管理是一個(gè)綜合的制度體系。預(yù)算績效管理讓我們樹立一種理念，要以提高預(yù)算資金使用效益為目標(biāo)，在關(guān)注預(yù)算資金支出的責(zé)任與效益的同時(shí)，將預(yù)算資金的產(chǎn)出予以考慮，預(yù)算資金由原來的投入式向產(chǎn)出式轉(zhuǎn)變。預(yù)算績效管理提供了一個(gè)制度體系，它貫穿預(yù)算編制、分配、執(zhí)行和監(jiān)督等預(yù)算管理全過程，可以統(tǒng)籌兼顧預(yù)算管理各個(gè)環(huán)節(jié)，從而使預(yù)算管理發(fā)揮更好作用。二是預(yù)算績效管理是促進(jìn)預(yù)算資金合理分配和使用的重要參考。預(yù)算績效管理以提升預(yù)算資金使用效益為出發(fā)點(diǎn)，使有限的資金發(fā)揮更大作用，通過績效推動(dòng)預(yù)算資金的合理分配，強(qiáng)化預(yù)算約束。三是預(yù)算績效管理以預(yù)算公開為前提。預(yù)算績效評價(jià)是預(yù)算績效管理的最重要部分，而預(yù)算績效評價(jià)需要獲取充分相關(guān)的預(yù)算信息。四是預(yù)算績效管理改變了對預(yù)算資金的管理和監(jiān)督方式。預(yù)算績效管理模式引入之前，監(jiān)督部門對于預(yù)算資金的監(jiān)督主要集中在合規(guī)性方面。實(shí)施預(yù)算績效管理后，在強(qiáng)調(diào)預(yù)算資金合規(guī)性的基礎(chǔ)上，更注重預(yù)算資金的產(chǎn)出和使用效益，并對結(jié)果進(jìn)行考核，預(yù)算績效管理是一種理念和制度的雙重創(chuàng)新。

四、預(yù)算績效管理對人民銀行財(cái)務(wù)管理的影響

（一）短期看，預(yù)算績效管理正逐步融入人民銀行預(yù)算經(jīng)費(fèi)的分配和使用工作

人民銀行的預(yù)算績效管理工作仍處于探索階段，相關(guān)的法規(guī)制度保障有待完善，預(yù)算信息的透明度不高，思維模式存在局限性，使得人民銀行的預(yù)算績效管理工作不可能一蹴而就。人民銀行系統(tǒng)從2014年開始預(yù)算績效管理工作，開始對某些項(xiàng)目類支出開展績效評價(jià)工作，首先選擇了備受關(guān)注的項(xiàng)目支出，如貨幣發(fā)行費(fèi)作為績效評價(jià)對象，評價(jià)范圍逐年擴(kuò)大，2015年擴(kuò)展到電子設(shè)備購置、安全防衛(wèi)費(fèi)等項(xiàng)目支出，同時(shí)為績效評價(jià)工作的順利推進(jìn)做了充分的準(zhǔn)備，預(yù)算績效管理工作初見成效。隨著績效管理工作的開展，逐步將績效評價(jià)結(jié)果與費(fèi)用指標(biāo)核批相結(jié)合，在預(yù)算核批時(shí)考慮績效評價(jià)成果，提高項(xiàng)目資金使用效益。但由于績效評價(jià)項(xiàng)目尚未考慮常規(guī)性和一般性項(xiàng)目，從而導(dǎo)致績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算決策的結(jié)合程度不高，但隨著相關(guān)制度的完善，預(yù)算績效管理將會(huì)逐漸融入并促進(jìn)人民銀行對預(yù)算管理工作的開展。

（二）長期看，預(yù)算績效管理將會(huì)促進(jìn)人民銀行預(yù)算管理工作的開展

1.當(dāng)前形勢和環(huán)境促使人民銀行加強(qiáng)預(yù)算績效管理。一是近幾年，人民銀行系統(tǒng)財(cái)務(wù)形勢趨緊，財(cái)務(wù)監(jiān)管趨嚴(yán)。加之預(yù)算績效管理工作的逐步開展，財(cái)政部門對預(yù)算績效管理的要求也隨之提升，績效評價(jià)結(jié)果將會(huì)漸漸融入預(yù)算分配和使用的過程，如何提升預(yù)算資金使用效益是一個(gè)長期議題，強(qiáng)化預(yù)算績效管理是大勢所趨。二是外部監(jiān)管促使人民銀行大力發(fā)展預(yù)算績效管理。近幾年，外部監(jiān)管的頻率增加，范圍擴(kuò)大，監(jiān)管要求由合規(guī)性審計(jì)向績效審計(jì)轉(zhuǎn)變，審計(jì)署2008-2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃中提出，要全面推進(jìn)績效審計(jì)，到2012年每年所有的審計(jì)項(xiàng)目都要開展績效審計(jì)，預(yù)算績效必將會(huì)被納入審計(jì)監(jiān)督范圍。

2.內(nèi)部管理要求我們積極推進(jìn)預(yù)算績效管理。一是隨著人民銀行財(cái)務(wù)形勢的日趨嚴(yán)峻，預(yù)算供給與預(yù)算需求的矛盾日漸突出。在“厲行節(jié)約，勤儉辦行”的理念不斷深入的情況下，預(yù)算績效管理提供了一套體系，讓每個(gè)部門、每個(gè)員工增強(qiáng)預(yù)算理念和績效理念。使用預(yù)算資金不單單是“花出去”這么簡單，而是要花的有效率。預(yù)算績效管理有利于我們增強(qiáng)預(yù)算觀念，樹立節(jié)約意識(shí)。二是預(yù)算績效管理提供了一套比較成熟的管理機(jī)制，具有可量化的績效評價(jià)指標(biāo)體系，有利于提高基層人民銀行財(cái)務(wù)管理科學(xué)化和精細(xì)化水平。

五、推進(jìn)人民銀行預(yù)算績效管理的建議

（一）領(lǐng)導(dǎo)重視，協(xié)調(diào)配合

預(yù)算績效管理工作的推進(jìn)需要各級領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，這不僅僅是財(cái)務(wù)部門的責(zé)任，而且需要各部門相互協(xié)調(diào)配合，加強(qiáng)財(cái)權(quán)、事權(quán)與監(jiān)督部門之間的溝通聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立績效問責(zé)機(jī)制，明確職責(zé)，共同參與。應(yīng)將績效評價(jià)工作成效與預(yù)算資金核批相結(jié)合，并將預(yù)算績效管理工作開展情況納入年度工作考核，增強(qiáng)全員參與意識(shí)。

（二）轉(zhuǎn)變理念，完善制度

加強(qiáng)預(yù)算績效管理工作的指導(dǎo)培訓(xùn)工作，牢固樹立預(yù)算績效理念，逐步改善預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行相脫節(jié)的現(xiàn)狀，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算約束。預(yù)算績效管理的有序推進(jìn)需有完備的制度體系，對制度實(shí)施者加以規(guī)范和指導(dǎo)，使其有章可循。針對預(yù)算績效評價(jià)項(xiàng)目，制定了《石家莊中心支行項(xiàng)目績效評價(jià)項(xiàng)目實(shí)施方案》，計(jì)劃下發(fā)至各市中心支行，為開展項(xiàng)目績效評價(jià)明確工作思路和方向，引導(dǎo)各級行做好項(xiàng)目績效評價(jià)工作，推進(jìn)預(yù)算績效管理工作的有序開展。

（三）認(rèn)清形勢，有序推進(jìn)

建立預(yù)算績效管理工作機(jī)制是積極適應(yīng)預(yù)算體制改革的要求，是建立高效節(jié)約機(jī)關(guān)的有效途徑。我們應(yīng)積極順應(yīng)趨勢，結(jié)合人民銀行所處環(huán)境，統(tǒng)一規(guī)劃，積極試點(diǎn)，逐漸鋪開，積極探索適應(yīng)人民銀行系統(tǒng)預(yù)算績效管理模式，扎實(shí)有序地在系統(tǒng)內(nèi)開展預(yù)算績效管理工作。

（四）以改革促管理

目前人民銀行預(yù)算仍然沿用傳統(tǒng)投入預(yù)算模式，由預(yù)算需求部門按照人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目支出等類別分別申請預(yù)算，其中人員和公用根據(jù)人員編制和定額標(biāo)準(zhǔn)來確定，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)則根據(jù)當(dāng)年的實(shí)際需求確定。財(cái)政部門在核批經(jīng)費(fèi)時(shí)會(huì)依據(jù)上一年度核批情況進(jìn)行增減?？梢钥闯?，預(yù)算編制與費(fèi)用核批過程與預(yù)算績效并沒有關(guān)聯(lián)，預(yù)算資金利用效率的高低并不影響其預(yù)算分配，改進(jìn)預(yù)算制度成為必需。

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作者：人民銀行石家莊中心支行會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)處課題組 單位：中國人民銀行石家莊中心支行