人民銀行全過程預(yù)算績效管理
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摘要：政府部門預(yù)算管理與績效管理相結(jié)合代表了我國政府預(yù)算管理改革的方向。人民銀行作為獨立的預(yù)算單位，自2012年開展預(yù)算績效評價試點工作以來，積極推進預(yù)算績效管理工作。比照國內(nèi)外政府預(yù)算管理改革經(jīng)驗做法，分析當(dāng)前人民銀行預(yù)算績效管理發(fā)展現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)了預(yù)算績效管理工作中遇到的難題，需從預(yù)算績效管理制度、協(xié)調(diào)機制、指標(biāo)體系、監(jiān)督機制和考核機制等方面出發(fā)，探索建立人民銀行全過程預(yù)算績效管理工作機制及實現(xiàn)路徑。
關(guān)鍵詞：人民銀行；預(yù)算績效管理；監(jiān)督機制；考核機制
一、國內(nèi)外預(yù)算績效管理的經(jīng)驗做法
（一）國外預(yù)算績效管理
為了適應(yīng)日益加劇的國際競爭以及國內(nèi)日益激化的財政收支矛盾，西方經(jīng)濟發(fā)達國家率先開展了公共管理改革，其中一個顯著特點就是引入了績效預(yù)算。1949年，美國胡佛委員會認(rèn)為在編制預(yù)算過程中對于產(chǎn)出的重視程度要高于投入。1979年，美國管理和預(yù)算辦公室提出了要對項目的實施效果以及資金效益進行評價的觀點。1992年，美國政府進行了大刀闊斧的政府預(yù)算改革，出臺了《政府績效與結(jié)果法案》，將績效評價范圍進一步擴大。1992年，卡普蘭（Kaplan）和諾頓（Norton）首先在績效管理中引入了平衡計分卡，這是績效管理的一個重大突破，主要采用了績效指標(biāo)設(shè)計的理念，與管理學(xué)的四個維度相結(jié)合且一一對應(yīng)，實現(xiàn)了企業(yè)目標(biāo)的可測量化，促進了戰(zhàn)略目標(biāo)的達成。20世紀(jì)90年代，特勒•蓋布勒（TedGaebler）與戴維•奧斯本（DavidOsborne）在《改革政府》中指出，政府預(yù)算制度應(yīng)具有結(jié)果導(dǎo)向性，應(yīng)該更重視績效改革。與此同時，希克（Schick）指出了預(yù)算管理的三個最基本的功能，即控制、管理和計劃，也是預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)所在。從發(fā)達國家預(yù)算績效管理實踐看，有一些共同點：一是以改革為出發(fā)點。傳統(tǒng)的政府治理機構(gòu)下，預(yù)算主張對投入進行控制，政府治理效益低、浪費等問題凸顯。二是以法律手段推動績效預(yù)算的衍生，減少推動過程中的阻力，節(jié)約成本，保證改革初衷與結(jié)果相吻合。三是建立以產(chǎn)出為導(dǎo)向的績效預(yù)算模式，替代以投入為重點的預(yù)算管理模式。
（二）國內(nèi)預(yù)算績效管理
我國績效管理工作起步較晚。2003年，我國明確提出實施預(yù)算績效評價體系試點工作。2004年，財政部提出加強對政府投資項目的預(yù)算管理，強化監(jiān)控，提高資金使用效益，并在2005年對績效考核原則、內(nèi)容、方法等做出規(guī)定。此后，在多次政府工作報告中都講到績效管理內(nèi)容，加快了推廣績效評價試點工作。2010年已有115個中央部門的200多個項目進入試點。2011年，財政部了關(guān)于設(shè)計我國預(yù)算績效管理工作框架的文件，確立了“橫向到邊、縱向到底、全面推行”的中心思想。2012年3月，人大提交的中央和地方預(yù)算草案中明確提出，要積極推進全過程預(yù)算績效管理。同年10月，財政部《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》，指出將在2015年前實施預(yù)算績效管理全面試點工作。2014年8月31日，重新修訂的預(yù)算法在諸多方面取得了重大突破，包括完善政府預(yù)算體系、改進預(yù)算控制方式、建立跨年度預(yù)算平衡機制等。目前，我國地方預(yù)算績效管理改革已經(jīng)全面推開，各地已進行了一些實踐，取得了一定成效。
二、人民銀行預(yù)算績效管理發(fā)展現(xiàn)狀
從2005年起，人民銀行開始實行收支兩條線，將財務(wù)收入和支出納入中央預(yù)算收入和支出管理，實行部門預(yù)算管理制度。各級人民銀行每年按照“實事求是、統(tǒng)籌兼顧、保證重點”的原則，從嚴(yán)編制各項費用預(yù)算，保證重點支出，嚴(yán)控一般性支出。2012年，人民銀行系統(tǒng)開始探索進行預(yù)算績效管理，績效評價項目從重點項目支出逐年擴大，并取得了一定成效。當(dāng)前，人民銀行預(yù)算績效管理以相關(guān)法律法規(guī)和制度規(guī)定、相關(guān)部門中長期發(fā)展規(guī)劃以及財務(wù)執(zhí)行情況等為依據(jù)，按照客觀、科學(xué)、分級、分類的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃、穩(wěn)步推進預(yù)算績效管理工作。運用成本效益分析法、比較法、因素分析法、定量分析與定性分析相結(jié)合等評價方法，對預(yù)算資金投入、使用、產(chǎn)出和成果的整個過程進行整體綜合性評價，以反映預(yù)算資金使用效益，并初步形成一個科學(xué)、合理、完整的四級指標(biāo)體系。其中一級指標(biāo)涵蓋投入、過程、產(chǎn)出、效果四部分，這四部分框架內(nèi)容基本固定，二、三、四級指標(biāo)可根據(jù)單位層級、預(yù)算部門、項目特點等進行調(diào)整和補充?？吹匠尚У耐瑫r，績效管理也暴露了制度體系不健全、績效管理觀念尚待加強、監(jiān)督機制未建立等問題，預(yù)算績效管理工作困難重重。
三、人民銀行推動預(yù)算績效管理的困難
（一）預(yù)算績效管理制度體系有待完善
人民銀行仍執(zhí)行1998年頒布的《中國人民銀行預(yù)算管理的規(guī)定》。2005年，人民銀行《中國人民銀行辦公廳關(guān)于調(diào)整部分會計科目的通知》，僅僅對于一部分開支科目進行了補充完善，未提及預(yù)算管理制度規(guī)定的問題。當(dāng)前，預(yù)算績效管理工作逐步推進，人民銀行會計財務(wù)事業(yè)初步轉(zhuǎn)型，都對預(yù)算績效管理提出了新要求，需要一套完備的制度體系來規(guī)范和約束，以建立完善適宜的預(yù)算績效管理制度和配套措施。
（二）預(yù)算績效管理認(rèn)知有待加強
人民銀行的預(yù)算績效管理工作主要由會計財務(wù)部門負責(zé)，事權(quán)部門并沒有真正參與到績效管理工作中來。事權(quán)部門更多地關(guān)注對資金的需求，而對于如何高效率使用資金關(guān)注較少。事權(quán)部門對預(yù)算績效管理工作的關(guān)注度和參與度不高，也在一定程度上影響了預(yù)算績效管理工作的專業(yè)性。此外，操作人員對預(yù)算績效管理工作理解和認(rèn)識不到位，缺乏專業(yè)的指導(dǎo)和培訓(xùn)，使得預(yù)算績效管理工作開展難度較大。
（三）預(yù)算績效管理監(jiān)督體系尚未健全
人民銀行在實施預(yù)算績效管理的過程中，尚未形成完整的預(yù)算績效管理監(jiān)督體系，使得預(yù)算績效管理全過程中主觀性和自由性較大。當(dāng)前預(yù)算績效監(jiān)督管理主要集中在財務(wù)管理方面，未實現(xiàn)對預(yù)算績效全過程的監(jiān)督。同時，現(xiàn)有的信息收集機制和跟蹤監(jiān)督手段單一，監(jiān)督機制尚未建立，導(dǎo)致績效監(jiān)督管理資料受限，無法達到有效監(jiān)督。
（四）預(yù)算績效管理評價結(jié)果應(yīng)用不足
當(dāng)前人民銀行績效評價結(jié)果僅停留在反映情況、找出問題的層面，評價結(jié)果對于項目預(yù)算編制和執(zhí)行的參考作用、導(dǎo)向作用和制約作用尚未得到充分體現(xiàn)。大多單位往往只是“就事論事”，評價只是評價，與后續(xù)的工作改進、水平提升等沒有緊密聯(lián)系，導(dǎo)致預(yù)算績效管理成效并不顯著。
四、建立全過程預(yù)算績效管理工作機制的思路
（一）進一步完善預(yù)算績效管理制度體系
一是在原有《中國人民銀行預(yù)算管理的規(guī)定》的基礎(chǔ)上，納入預(yù)算績效管理的相關(guān)內(nèi)容，為實行預(yù)算績效管理提供制度保障。二是制定人民銀行預(yù)算績效管理辦法和人民銀行預(yù)算績效管理操作指引，建立適應(yīng)人民銀行實際情況的績效管理內(nèi)容、目標(biāo)、操作規(guī)范和流程等，明確預(yù)算績效管理工作思路、方法和方向，細化工作步驟，引導(dǎo)和推動人民銀行預(yù)算績效管理工作的有序開展。
（二）加強與業(yè)務(wù)部門的溝通，建立績效管理協(xié)調(diào)機制
預(yù)算績效管理不單單是會計財務(wù)部門的責(zé)任，而是一項全行性的工作，尤其是事權(quán)部門或相關(guān)業(yè)務(wù)部門，必須要參與其中。各部門要加強橫向溝通、協(xié)調(diào)與配合，建立預(yù)算績效管理工作組織機構(gòu)，負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和管理預(yù)算績效管理工作，將會計財務(wù)部門及相關(guān)業(yè)務(wù)部門納入組織機構(gòu)，明確會計財務(wù)部門及各業(yè)務(wù)部門職責(zé)，形成縱向一致、橫向協(xié)同的架構(gòu)，為預(yù)算績效管理工作的開展打下基礎(chǔ)。
（三）針對不同項目設(shè)置指標(biāo)，充實績效評價指標(biāo)體系
績效評價指標(biāo)的科學(xué)與否關(guān)系到預(yù)算績效管理是否規(guī)范有效。要結(jié)合項目特點和管理要求，遵循共性指標(biāo)與個性指標(biāo)相結(jié)合的原則，發(fā)揮預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范作用和尺度作用，完善相關(guān)績效評價指標(biāo)，尤其要把握好項目支出的特殊性，針對不同項目制定符合其特點的評價指標(biāo)，努力增強績效評價指標(biāo)體系的規(guī)范性、科學(xué)性。
（四）建立健全績效管理全過程監(jiān)督機制
績效監(jiān)控是保證預(yù)算績效管理是否有效的重要手段，要建立預(yù)算績效監(jiān)督機制，定期或者不定期對運行信息進行采集、匯總和分析，以監(jiān)督和控制預(yù)算績效目標(biāo)的實現(xiàn)情況和可能出現(xiàn)的問題。若績效運行目標(biāo)與事先設(shè)定的目標(biāo)發(fā)生偏離，要分析出現(xiàn)問題的原因，并采取切實可行的措施糾正偏差，促進預(yù)算績效管理工作穩(wěn)步開展。
（五）加強績效考核管理力度，建立績效考核評價機制
要將預(yù)算績效管理工作與績效考核緊密結(jié)合起來，一是建立人民銀行預(yù)算績效考評機制，制定考評管理辦法，將預(yù)算績效考核納入分支機構(gòu)年度考核，提高各部門對預(yù)算績效管理的認(rèn)知和重視程度。二是建立預(yù)算績效考核獎懲機制，對于預(yù)算績效管理取得良好成效或者有創(chuàng)新性舉措的部門或單位，可在經(jīng)費安排上給予適當(dāng)獎勵。通過建立考核獎懲機制，將績效管理真正融入預(yù)算管理中，提升資金使用效益。
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作者：朱夢蝶 單位：中國人民銀行石家莊中心支行 河北
