預(yù)算管理在科研項目中運行探析

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［摘要］近年來，我國從中央到地方都加大對科研項目經(jīng)費的投入，隨著《國務(wù)院辦公廳關(guān)于抓好賦予科研機構(gòu)和人員更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實工作的通知》(國辦發(fā)〔2018〕127號)等文件的陸續(xù)出臺，各級行政主管部門正從政策上充分激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力，切實減輕科研人員負擔。但科研項目經(jīng)費管理始終是大多數(shù)科研人員難以逾越的短板，文章分析了預(yù)算管理在科研項目全生命周期中遇到的問題，探討什么樣行之有效的預(yù)算管理能為科研人員的創(chuàng)新助力。文章指的科研項目全生命周期包括項目申報、立項、實施及驗收的全過程。

［關(guān)鍵詞］預(yù)算管理;經(jīng)費預(yù)算;專項經(jīng)費

隨著《國務(wù)院辦公廳關(guān)于抓好賦予科研機構(gòu)和人員更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實工作的通知》(國辦發(fā)〔2018〕127號)、《科技部財政部關(guān)于進一步優(yōu)化國家重點研發(fā)計劃項目和資金管理的通知》(國科發(fā)資〔2019〕45號)等文件的，國家各職能部門不斷探索各種減輕科研人員負擔的行之有效的手段和政策，希望通過簡化項目管理的手段，激發(fā)科研人員的創(chuàng)新活力。但簡化不等于放任，項目經(jīng)費的管理及使用如何能夠刪繁就簡，科學(xué)、精準的覆蓋科研項目立項、實施、績效評價、驗收全過程的預(yù)算管理就成了助力科研項目順利開展的有效手段。

1現(xiàn)狀與存在的問題

近年來，黨中央、國務(wù)院聚焦完善科研管理、提升科研績效等方面，先后制定出臺了一系列政策文件，國家各部委、地方科技、財政部門也在紛紛探索更科學(xué)有效的方法，從主管單位監(jiān)管、引導(dǎo)的角度以促使項目預(yù)算合理，有效服務(wù)、激發(fā)科研人員創(chuàng)新的積極性，但由于科研人員、財務(wù)人員、項目承擔單位對政策理解不到位，專業(yè)知識存在較大的偏差，使得具體實施時項目經(jīng)費使用及管理方面不但得不到松綁，還增加了許多手續(xù)和要求，實施效果差強人意。在這樣的背景下，前兩年開始，科技部在批復(fù)重點研發(fā)計劃項目經(jīng)費時，采用了由承擔單位提出預(yù)算———專家審核經(jīng)費提出核減意見———預(yù)算單位對專家擬核減部分經(jīng)費提出必要性、相關(guān)性說明———專家再次確認，確定最終的經(jīng)費核減金額。這是科研項目預(yù)算的一大進步，使得預(yù)算編制更具合理性，經(jīng)費確定更加科學(xué)性，讓預(yù)算編制者和評審者之間有了交流的紐帶，編制者可以有機會闡述之前沒有說清楚的預(yù)算編制理由。但這一方面需要預(yù)算編制者對所承擔的科研項目研究內(nèi)容和財務(wù)預(yù)算專業(yè)知識充分了解，另一方面也對評審專家的專業(yè)水平有了更大的挑戰(zhàn)，實施難度較大，目前還沒能在其他類型的科研項目，特別是地方的科研項目中得到推廣。為了使科研項目更順利開展，早在2011年9月，財政部和科技部就聯(lián)合了《財政部科技部關(guān)于調(diào)整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法若干規(guī)定的通知》(財教〔2011〕434號)，里面就明確提出了簡化專項經(jīng)費的預(yù)算調(diào)整程序，隨后，各級科技管理部門也紛紛出臺了關(guān)于科研專項經(jīng)費預(yù)算調(diào)整的規(guī)定。但大多數(shù)科研項目承擔單位尤其是企業(yè)，沒有通過信息化手段設(shè)立專賬及時跟進、反饋經(jīng)費的使用情況，在科研項目實施過程中沒有或難以做到及時調(diào)整經(jīng)費預(yù)算，在項目臨結(jié)束前或結(jié)束后再按實際支出補充辦理預(yù)算調(diào)整的手續(xù)而使預(yù)算管理流于形式。綜上所述，由于科研人員對經(jīng)費預(yù)算編制和執(zhí)行理解不到位，現(xiàn)有的預(yù)算管理模式不能與項目實施有效結(jié)合，流于形式，不能及時提示和規(guī)避風險，違背了項目預(yù)算的初衷?？偨Y(jié)下來，目前關(guān)于科研項目預(yù)算管理仍普遍存在以下五點問題。

(1)科研項目在立項前期，預(yù)算由缺乏財務(wù)知識的科研人員編制，或是由不了解項目的財務(wù)人員脫離項目研究內(nèi)容單方面編制，造成項目預(yù)算與研究任務(wù)無相關(guān)性、預(yù)算不合理等結(jié)果，使得項目立項評審時因財務(wù)預(yù)算方面的得分過低而丟失獲得立項的機會;即使獲得立項，也會被核減項目的立項金額，同時在后期執(zhí)行過程中預(yù)算與實際相差甚遠，甚至無法獲得課題驗收或者導(dǎo)致結(jié)余經(jīng)費被收回。

(2)預(yù)算編制人員不了解項目承擔單位的資金管理制度，編制出來的預(yù)算雖經(jīng)科技主管部門確認并簽訂了任務(wù)書，但與項目承擔單位的相關(guān)財務(wù)管理制度不符，造成預(yù)算無法開支。比如項目承擔單位對固定資產(chǎn)、材料費入賬金額規(guī)定與預(yù)算的不同，在材料費預(yù)算中本應(yīng)是實驗耗損的材料卻因金額過大需列入固定資產(chǎn)，要按固定資產(chǎn)的流程進行采購及日常管理，使得材料不能如期購買而耽誤科研工作的進展。

(3)在項目實施過程中，如果前期項目立項時的預(yù)算金額與實際需求有太大偏差則會引發(fā)很多問題。尤其是科研院所在項目立項時大多是沒有自籌資金的，當經(jīng)費開支由于預(yù)算限制不夠支撐任務(wù)開展時，科研人員開展項目實施的經(jīng)費捉襟見肘，不但影響項目的實施，還會引發(fā)其他資金挪用的問題。

(4)項目承擔單位尤其是較少承擔科研項目的企業(yè)，在科研項目下達后，不重視項目的獨立核算，沒有把專款專用落到實處。把當時申報項目時的預(yù)算束之高閣，結(jié)果科研任務(wù)是完成了，但因經(jīng)費沒有按預(yù)算執(zhí)行、獨立核算而沒有順利通過項目驗收。

(5)科研項目的經(jīng)費使用沒有完全納入績效評估體系，使得科研人員不重視項目經(jīng)費的過程管理和控制。目前，雖然在科研項目的中期檢查時，要求列出項目的預(yù)算和實際開支金額的對比，但如果不涉及下一筆項目資金的下達，大部分項目組都不重視經(jīng)費的使用與研究內(nèi)容的進度匹配性。

2對策建議

科研項目管理政策有了很明確的指引，但現(xiàn)階段，很多科研人員仍然認為項目預(yù)算是一種束縛，沒有充分理解和體會項目預(yù)算對科研工作帶來的促進作用。其實，科學(xué)的項目預(yù)算，不但可以使經(jīng)費有效使用在科研上，還可以提示和規(guī)避風險，是科研項目有序開展的“助推器”。如何使預(yù)算管理能在科研項目立項、實施、評價、驗收全過程中有效運行，要求從以下四方面進行構(gòu)建。第一，要以項目實際研發(fā)需求為基礎(chǔ)，結(jié)合項目撥款部門對經(jīng)費的管理要求和承擔單位的具體財務(wù)管理規(guī)章，合理編制科研項目預(yù)算。經(jīng)常遇到在編制項目預(yù)算時，預(yù)算編制人員被某個科目預(yù)算的百分比困擾，拿著預(yù)算表格單方面思考各個科目的占比問題，沒有從項目的實際研究需求去考慮經(jīng)費所需使用的科目。實際上，國務(wù)院于2014年已經(jīng)了《國務(wù)院關(guān)于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》(國發(fā)〔2014〕11號)，明確提出了“評估評審工作的重點是項目預(yù)算的目標相關(guān)性、政策相符性、經(jīng)濟合理性，在評估評審中不得簡單按比例核減預(yù)算”。因此，科研項目的預(yù)算編制者要非常了解項目的研究內(nèi)容，結(jié)合所申報項目的指南和經(jīng)費管理要求，在了解項目經(jīng)費需求的同時充分了解哪些支出是可以在專項經(jīng)費列支的，哪些科目的支出在不同的比例范圍內(nèi)會有不同的預(yù)算要求。比如，設(shè)備購置費中不能用來購買電腦等日常辦公設(shè)備;差旅會議費的支出在直接經(jīng)費的10%以內(nèi)，不需要具體的測算;不同類型的項目間接經(jīng)費的比例有不同的要求等。另外，預(yù)算編制者要考慮到單位的具體財務(wù)管理規(guī)章，由于項目承擔單位具有多樣性，執(zhí)行的會計核算有不同的準則和制度，不同的單位對固定資產(chǎn)、材料費、間接費用等的確認標準不同。如果不了解項目承擔單位具體的管理細則，很可能造成即使有預(yù)算金額，經(jīng)費的使用也不能順利開展。所以，要充分了解項目的實際研發(fā)需求，熟悉撥款單位對經(jīng)費的管理要求和承擔單位的財務(wù)管理規(guī)章，有效結(jié)合，才能編制出符合項目實際需求、主管部門許可，在項目承擔單位能有效開支的項目預(yù)算。第二，使用信息化手段管理項目經(jīng)費，對項目經(jīng)費的使用設(shè)定具體的預(yù)警指標，為科研項目的實施提示和規(guī)避風險。一直以來，財政部、科技局一再強調(diào)科研項目經(jīng)費必須遵循“專賬核算，?？顚Ｓ谩钡墓芾硪?，但迄今為止，科研項目經(jīng)費管理中這8個字仍然沒有完全落到實處。在使用傳統(tǒng)手段管理中，科研項目經(jīng)費的使用普遍與預(yù)算脫節(jié)，許多項目承擔單位在項目完成時才匆忙調(diào)賬或從單位的大賬中按預(yù)算挑選出相應(yīng)科目的經(jīng)費開支匯總整理以應(yīng)付驗收，這就背離了項目預(yù)算的初衷從而引發(fā)經(jīng)費挪用等問題。2011年，在《財政部科技部關(guān)于調(diào)整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法若干規(guī)定的通知》(財教〔2011〕434號)中，專門提出了“簡化預(yù)算調(diào)整程序”，明確了科研經(jīng)費可以調(diào)整的科目、金額和程序，希望通過簡化行政管理手段，促進科研工作的順利開展。但如何避免項目經(jīng)費預(yù)算流于形式，如何將預(yù)算調(diào)整落到實處，助力科研工作有序開展呢?筆者建議采用信息化手段對經(jīng)費的使用進行全過程的精準化管理。在信息化系統(tǒng)中設(shè)立每個科研項目的子賬，設(shè)置好每個科目的初始預(yù)算金額以及每個研究階段的計劃金額，并按實際開支金額占每個階段預(yù)算金額的百分比設(shè)置好預(yù)警指標，將預(yù)算金額與執(zhí)行金額設(shè)置實時的對比跟蹤。當經(jīng)費使用在信息系統(tǒng)中出現(xiàn)預(yù)警情況時，項目組就得結(jié)合項目的實際進展在現(xiàn)階段對后面的經(jīng)費使用計劃作出合理的預(yù)測判斷，根據(jù)項目進度和研究內(nèi)容的實際需求，在不超出總經(jīng)費預(yù)算的前提下，按規(guī)定和程序及時提出合理的預(yù)算調(diào)整方案和新的經(jīng)費使用計劃。這樣科研項目的預(yù)算才有了真正的意義和實效，才能避免預(yù)算與實施的脫節(jié)。第三，完善內(nèi)部控制體系，設(shè)置科研助理崗位，全程跟進和分析科研經(jīng)費的使用，及時與各業(yè)務(wù)主管部門溝通協(xié)調(diào)，為科研項目的實施保駕護航?？蒲泄ぷ骶哂休^強的專業(yè)性和不可預(yù)知性，這就使得財務(wù)部門、科研主管部門難以對科研項目經(jīng)費的預(yù)算執(zhí)行實施全過程跟蹤管理。目前，科技部、教育部、人社部、財政部、中科院、自然科學(xué)基金委六部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于鼓勵科研項目開發(fā)科研助理崗位吸納高校畢業(yè)生就業(yè)的通知》(國科發(fā)資〔2020〕132號)，“通過鼓勵項目承擔單位開發(fā)科研助理崗位吸納高校畢業(yè)生，有效促進就業(yè)穩(wěn)定，深化科技管理體制改革，構(gòu)建與國家科技計劃實施相匹配的專業(yè)科技支撐隊伍，推動科技創(chuàng)新支撐復(fù)工復(fù)產(chǎn)和經(jīng)濟平穩(wěn)運行?！笨蒲兄韻徫徽每梢匝a位解決科研項目經(jīng)費管理存在的跨專業(yè)、跨部門的痛點。設(shè)置項目科研助理崗位，此崗位人員需兼具項目的專業(yè)知識和財務(wù)知識為佳，充分了解項目的研究內(nèi)容和研究計劃，實時跟進項目技術(shù)開展的過程和經(jīng)費管理的進度。

(1)許多項目組同時承擔在多個科研項目，科研助理在預(yù)算執(zhí)行過程中，能夠歸集與該科研項目相關(guān)的費用進行報銷，讓經(jīng)費的使用真正體現(xiàn)項目相關(guān)性;同時科研助理因為全程跟進項目，在項目實施過程中，實際支付與預(yù)算有偏差時，可以促進項目組按相關(guān)規(guī)定辦理預(yù)算的變更手續(xù)。

(2)在項目實施過程中進行采購設(shè)備、研發(fā)材料等事項時，科研助理基于對項目的充分了解，可以對比采購的性價比，實現(xiàn)科研經(jīng)費開支的合理性和節(jié)約性。

(3)科研項目在實施過程中，由于不可預(yù)見性，經(jīng)常會遇到需協(xié)調(diào)財務(wù)部門、科研主管部門的事項，具有專業(yè)知識的科研助理清楚闡述項目的需求，以促進相關(guān)部門對項目的了解作出正確的判斷和處理。同時，還需要建立和完善項目承擔單位關(guān)于內(nèi)部控制的相關(guān)規(guī)章制度，使得項目承擔單位的各業(yè)務(wù)主管部門有效聯(lián)動，為科研項目的經(jīng)費管理提供有效的路徑，項目組在經(jīng)費使用過程中有章可循、有矩可依。第四，完善經(jīng)費使用的績效評估體系，從項目經(jīng)費與任務(wù)的相關(guān)性、經(jīng)濟合理性等方面真實反映項目的開支，正確評估科研項目的投入和產(chǎn)出的關(guān)系。2018年12月14日，科技部辦公廳印發(fā)了《國家重點研發(fā)計劃項目綜合績效評價工作規(guī)范(試行)》(以下簡稱《績效評價規(guī)范》)，明確了“國家重點研發(fā)計劃項目實施期滿后，項目管理專業(yè)機構(gòu)(以下簡稱專業(yè)機構(gòu))應(yīng)立即啟動綜合績效評價工作?！薄熬C合績效評價重點包括項目任務(wù)完成情況和經(jīng)費管理使用情況等方面?！薄敖?jīng)費管理使用方面主要考核承擔單位項目資金撥付及到位、預(yù)算執(zhí)行、科研經(jīng)費管理制度執(zhí)行情況和經(jīng)費開支合規(guī)性等?！薄犊冃гu價規(guī)范》中明確課題資金評議得分為80分及以下的，應(yīng)由專業(yè)機構(gòu)將結(jié)余資金收回。而預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整情況卻在課題資金評議打分表中占了30分，具體要求:①專項經(jīng)費預(yù)算調(diào)整是否履行規(guī)定的程序(如出現(xiàn)重大調(diào)整事項未報批的，該指標0分);②專項經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行是否明顯過低(課題專項經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行率每低于95%一個百分點，減少1分)。承擔單位項目資金撥付及到位、科研經(jīng)費管理制度執(zhí)行情況和經(jīng)費開支合規(guī)性都是項目預(yù)算執(zhí)行的范疇。因此，如果項目組只重視項目指標的完成，不重視經(jīng)費預(yù)算的執(zhí)行管理，不但面臨結(jié)余資金被收回，還有可能因為不能通過績效評價而造成項目無法順利驗收?；谝陨弦蠹翱蒲许椖康墓芾硇枨螅蒲许椖砍袚鷨挝粦?yīng)建立經(jīng)費使用績效評估體系，在項目中期等關(guān)鍵節(jié)點階段性地對經(jīng)費使用情況進行評估，幫助科研人員正解理解和合理有效地使用項目經(jīng)費。項目承擔單位經(jīng)費使用績效評估體系應(yīng)包括以下三方面:①經(jīng)費使用與任務(wù)完成進度的匹配性;②抽檢經(jīng)費支出的憑證，檢查項目開支與項目任務(wù)的相關(guān)性和經(jīng)濟合理性;③項目經(jīng)費使用是否按預(yù)算執(zhí)行，是否符合相應(yīng)科研管理制度。通過績效評估體系的有效運行，就能相對精準地把科研經(jīng)費投入引領(lǐng)到科技研究和創(chuàng)新中。

3結(jié)論

隨著國家對科研的高度重視，各類科研項目在各級政府的資助下如火如荼地進行著，預(yù)算管理是科研項目順利開展的助推器。從項目組編制經(jīng)費預(yù)算開始，采用信息化的輔助手段，設(shè)置全過程跟進的科研助理崗位，項目承擔單位建全內(nèi)控制度，科技主管部門完善與經(jīng)費使用有關(guān)的績效評估制度，就能促進科研項目健康、有序地開展。

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作者:陳小燕 單位:中山大學(xué)深圳研究院