建立地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度可行性分析

前言：想要寫出一篇引人入勝的文章？我們特意為您整理了建立地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度可行性分析范文，希望能給你帶來靈感和參考，敬請閱讀。

摘要：地震多，分布廣，災(zāi)害重，是我國地震的基本情況，現(xiàn)行地震災(zāi)后救助方式以國家救助為主，社會、慈善救助為輔，地震巨災(zāi)保險(xiǎn)救助占比非常少還處于起步階段。然而，地震巨災(zāi)保險(xiǎn)作為一種市場化的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制，用市場的手段應(yīng)對地震對社會、經(jīng)濟(jì)各方面帶來的傷害，有效減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，所以亟需大力建立、推廣地震巨災(zāi)保險(xiǎn)。我省屬經(jīng)濟(jì)落后省份，但又是多震省份，建立地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度非常有必要。本文厘清地震巨災(zāi)保險(xiǎn)等基本概念，借鑒國內(nèi)外先進(jìn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合甘肅省地震災(zāi)害狀況和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，對甘肅省推行地震巨災(zāi)保險(xiǎn)的可行性進(jìn)行深入分析，以期推進(jìn)甘肅省地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度相關(guān)工作。

關(guān)鍵詞：巨災(zāi)保險(xiǎn)；地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度；甘肅災(zāi)況；可行性

地震多，分布廣，災(zāi)害重，是我國地震的基本情況。長期以來，我國地震災(zāi)害造成的損失主要依靠政府主導(dǎo)的統(tǒng)一財(cái)政救助和災(zāi)后重建，財(cái)政壓力很大，且補(bǔ)償率低，政府救助遠(yuǎn)無法滿足人民災(zāi)后重建的資金需求，故提出市場參與的地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。隨著社會的發(fā)展與進(jìn)步，政府轉(zhuǎn)變職能，深化市場改革，引入市場機(jī)制參與防震減災(zāi)事業(yè)，使我國防震減災(zāi)事業(yè)面臨著新的挑戰(zhàn)。甘肅省是地震災(zāi)害最嚴(yán)重的省份之一，且經(jīng)濟(jì)比較落后，財(cái)政救助能力非常有限。在此情況下，更是要引入地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度來增加震后賠付的時(shí)效性，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。

一、基本概念

巨災(zāi)保險(xiǎn)是指“通過保險(xiǎn)手段，對可能造成損失的地震、洪水、臺風(fēng)等巨型自然災(zāi)害予以分散，對巨災(zāi)造成的損失予以補(bǔ)償”的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。[1]廣義的巨災(zāi)保險(xiǎn)是指一切涵蓋巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)，狹義的巨災(zāi)保險(xiǎn)是指承保特定巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)。地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度就是狹義的巨災(zāi)保險(xiǎn)，專指以地震災(zāi)害作為保險(xiǎn)對象，由保險(xiǎn)公司、再保險(xiǎn)公司等承保主體共同承保地震災(zāi)害發(fā)生后的賠償責(zé)任。地震對社會、經(jīng)濟(jì)、政治、環(huán)境等方面造成的影響和損失是巨大的，不可避免的。地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度作為社會緩沖，是一種市場化的手段，該制度引入和應(yīng)用符合中央要求的政府轉(zhuǎn)變職能、市場充分參與的要求，是政府以購買服務(wù)的方式推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作。

二、我國地震巨災(zāi)保險(xiǎn)沿革

（一）1949年至1997年從建國初期到1998年《防震減災(zāi)法》頒布，地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制經(jīng)歷了承保、停辦、恢復(fù)、除外、鼓勵(lì)開辦這幾個(gè)階段：（1）承保：1951年地震巨災(zāi)保險(xiǎn)作為火險(xiǎn)的擴(kuò)展責(zé)任被納入承保范圍。（2）停辦：1958-1978年，國內(nèi)保險(xiǎn)公司停辦保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，地震巨災(zāi)保險(xiǎn)也全面停止。（3）恢復(fù)：1979年中國恢復(fù)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，人保公司將地震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)重新列入財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)責(zé)任范圍。[2]（4）除外：1995年我國《保險(xiǎn)法》頒布，其中并無地震巨災(zāi)保險(xiǎn)相關(guān)規(guī)定。1996年地震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)從財(cái)產(chǎn)基本險(xiǎn)中排除；（5）鼓勵(lì)開辦：1997年《防震減災(zāi)法》規(guī)定鼓勵(lì)單位和個(gè)人參加地震災(zāi)害保險(xiǎn)。

（二）1999年至2006年1999年至2006年，地震巨災(zāi)保險(xiǎn)從有條件開放到開發(fā)部分商業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品。（1）有條件開放：2001年《企業(yè)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)擴(kuò)展地震責(zé)任指導(dǎo)原則》規(guī)定企業(yè)財(cái)產(chǎn)地震保險(xiǎn)作為附加險(xiǎn)以個(gè)案形式恢復(fù),但投保率較低。（2）開發(fā)商業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品：2003年，同志就保監(jiān)會提交的《建立我國財(cái)產(chǎn)巨災(zāi)保險(xiǎn)研究報(bào)告》批示：“深入研究巨災(zāi)保險(xiǎn)方案，加快推進(jìn)地震保險(xiǎn)體系建設(shè)?！盵3]

（三）2006年至今2006年開始探索、試點(diǎn)、逐漸成熟階段。（1）探索：2007年《國家防震減災(zāi)規(guī)劃（2006-2020）》提出：“逐步建立和完善地震保險(xiǎn)制度”。2008年汶川地震后，地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度被提到一定討論熱度，修訂后的《防震減災(zāi)法》規(guī)定：國家發(fā)展有財(cái)政支持的地震巨災(zāi)保險(xiǎn)事業(yè)，鼓勵(lì)單位和個(gè)人參加巨災(zāi)保險(xiǎn)。（2）試點(diǎn)：2013年，保監(jiān)會批復(fù)云南、深圳開展地震巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)。此后，在四川、云南、深圳、寧波等地開辦試點(diǎn)。（3）逐漸成熟：截止2018年底，四川、云南、甘肅、浙江、吉林、新疆共辦理地震巨災(zāi)保險(xiǎn)購買52萬多單，保費(fèi)共計(jì)8400余萬，保額共計(jì)400多億元。

三、國外地震巨災(zāi)保險(xiǎn)主要模式介紹

(一)新西蘭新西蘭被稱為“震動的島嶼”。1942年惠靈頓發(fā)生7.2級地震，震后沒有足夠的保險(xiǎn)賠償，災(zāi)后重建受限。這次地震使新西蘭政府于1945年成立地震與戰(zhàn)爭損害委員會并頒布《地震與戰(zhàn)爭損害法》。后來，經(jīng)過對法案的不斷調(diào)整，取消了戰(zhàn)爭破壞險(xiǎn)，并將戰(zhàn)爭損害委員會改名為地震委員會，專司地震保險(xiǎn)事務(wù)。[4]新西蘭地震保險(xiǎn)有以下特點(diǎn)：第一，政府主導(dǎo)性。地震保險(xiǎn)的開發(fā)、銷售、再保險(xiǎn)、賠償?shù)冗^程政府都充分參與。第二，強(qiáng)制性。新西蘭地震附加在住房保險(xiǎn)之中，是強(qiáng)制性保險(xiǎn)。第三，政府管理地震災(zāi)害基金。政府組建了地震保險(xiǎn)委員會直接管理地震災(zāi)害基金，保險(xiǎn)公司不能完全賠償?shù)卣馂?zāi)害損失時(shí)，地震災(zāi)害基金承擔(dān)一部分。第四，地震保險(xiǎn)金統(tǒng)一管理。保險(xiǎn)公司從投保居民手上收到保險(xiǎn)金后，收取必要的手續(xù)費(fèi)，其他保險(xiǎn)金上交地震委員會，統(tǒng)一存入地震災(zāi)害基金管理。

(二)日本日本是世界上地震發(fā)生最頻繁的國家之一。1964年日本新瀉大地震后《地震保險(xiǎn)法》出臺，地震保險(xiǎn)作為住宅保險(xiǎn)、火災(zāi)保險(xiǎn)的附加險(xiǎn)。日本地震保險(xiǎn)具有以下特征：第一，非營利性（公益性）。日本地震保險(xiǎn)由政府和各財(cái)險(xiǎn)公司共同經(jīng)營，不以盈利為目的。第二，非強(qiáng)制性。日本地震保險(xiǎn)采取民眾自愿投保的形式。第三，分類保險(xiǎn)。日本地震保險(xiǎn)將家庭財(cái)產(chǎn)和企業(yè)財(cái)產(chǎn)分開保險(xiǎn)。第四，政府主導(dǎo)性。政府協(xié)調(diào)保險(xiǎn)公司和居民的關(guān)系，充分考慮保險(xiǎn)公司、再保險(xiǎn)公司和投保居民的利益。第五，稅收優(yōu)惠。日本出臺了地震保險(xiǎn)稅收優(yōu)惠政策，這一政策有利于地震保險(xiǎn)的推廣和覆蓋。[5]

(三)美國加州1994年美國加州發(fā)生里氏6.7級地震，兩年后加州立法并成立加州地震局負(fù)責(zé)開辦地震保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。具有以下特征：第一，強(qiáng)制性。凡在加州出售房主保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司，必須同時(shí)出售地震保險(xiǎn)。第二，專項(xiàng)性。美國加州地震保險(xiǎn)只承保住宅，游泳池之類的列為保險(xiǎn)除外。第三，政府參與與市場化相結(jié)合。

四、我國云南、四川地震巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)介紹

（一）云南試點(diǎn)地震多，災(zāi)情重是云南省地震特征，且地震易發(fā)區(qū)多在農(nóng)村地區(qū)，房屋以土木結(jié)構(gòu)為主，抗災(zāi)能力弱。2013年8月15日，云南試點(diǎn)批復(fù)成功，此后推出“楚雄模式”和“大理模式”?！俺勰Ｊ健睙o財(cái)政兜底，保費(fèi)較高，最終未開展?！按罄砟Ｊ健庇墒?、市兩級財(cái)政兜底，政府統(tǒng)保，居民享受政府提供的福利，不用交保費(fèi)，大理州民政局統(tǒng)一辦理投保和理賠，采取最高限額5萬元賠付，賠付效率高，民房災(zāi)后重建標(biāo)準(zhǔn)大幅提高。云南省采取的是單風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)模式，只承保地震及其次生災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，運(yùn)作簡單好操作，但適用空間小。[6]

（二）四川試點(diǎn)汶川地震后，在四川省開展地震巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)非常必要。2013年7月，四川省開始著手試點(diǎn)工作，經(jīng)聽取各方意見，充分調(diào)研后，起草出臺了試點(diǎn)方案，于2015年11月開始在樂山、宜賓、綿陽、甘孜開展了試點(diǎn)。采取政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、自愿參保、財(cái)政支持的方式，承保地震災(zāi)害及其次生災(zāi)害，費(fèi)用省、市、縣三級財(cái)政共承擔(dān)60%，投保居民個(gè)人承擔(dān)40%，成了多層次風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，由財(cái)政撥款、保費(fèi)計(jì)提、社會捐助共同形成了地震保險(xiǎn)基金。但因四川試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平不高，民眾收入偏低，整個(gè)投保率還是偏低，保額偏低。

五、甘肅省地震災(zāi)害情況概述

甘肅省位于青藏活動塊體東北部邊緣，跨越了祁連山—河西走廊地震構(gòu)造帶和南北地震構(gòu)造帶的中北段，地震頻發(fā)，且強(qiáng)度大、分布廣，歷史上發(fā)生過多次破壞性地震。21世紀(jì)以來，甘肅省地震活動均處于中強(qiáng)水平，發(fā)生多次中強(qiáng)以上破壞性地震。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1991-2010年底，甘肅省破壞性地震造成甘肅死亡人數(shù)392人，直接經(jīng)濟(jì)損失452.3億元，其中2008年汶川8.0地震波及甘肅造成的死亡人數(shù)是365人，占這20年期間地震造成死亡人數(shù)的93.11%；直接經(jīng)濟(jì)損失442.8億元，占這20年期間地震造成總經(jīng)濟(jì)損失的97.9%。[7]

六、甘肅省建立地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的意義

甘肅省經(jīng)濟(jì)比價(jià)落后，財(cái)政能力有限，而發(fā)生破壞性地震發(fā)生后，對于落后貧窮地區(qū)的人民來說，幾乎是毀滅性的打擊，財(cái)政救助非常有限，如果建立了巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，對我省有以下意義：

（一）加強(qiáng)政府職能轉(zhuǎn)變，深化市場改革黨的十八屆三中全會提出“完善保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度”。全面深化改革的關(guān)鍵就是要市場在資源配置中充分發(fā)揮作用。建立地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，正符合了政府職能轉(zhuǎn)變，引進(jìn)市場機(jī)制的需求。甘肅省在地震斷裂帶上，屬于多震省份，多年來地震災(zāi)害救助主要依靠政府財(cái)政，破壞性地震后，廣大人民的生產(chǎn)生活受到嚴(yán)重影響。故為全面深化改革創(chuàng)造新機(jī)制，探索新路徑，引入地震巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制很有必要。[8]

（二）完善我國風(fēng)險(xiǎn)安全管理地震不僅影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還會破壞社會安定，地震的發(fā)生可能伴隨著大規(guī)模的疾病、經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯等問題。國家風(fēng)險(xiǎn)安全管理的作用就是確保經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，國家長治久安，地震風(fēng)險(xiǎn)管理作為國家風(fēng)險(xiǎn)安全管理的一部分，非常重要。建立地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度作為一種社會、經(jīng)濟(jì)的緩沖劑，有利于加強(qiáng)地震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理。

（三）提高防震減災(zāi)救災(zāi)效率目前，破壞性地震發(fā)生后，依靠地方政府逐級上報(bào)、主機(jī)審核，損失評估效率不高，甚至?xí)霈F(xiàn)偏差。救災(zāi)環(huán)節(jié)反腐，救災(zāi)資金多頭管理，救災(zāi)效率低下。建立地震聚在保險(xiǎn)制度后，能夠根據(jù)地震發(fā)生數(shù)據(jù)與政府救災(zāi)、保險(xiǎn)理賠有機(jī)結(jié)合起來，根據(jù)地震巨災(zāi)保險(xiǎn)模型，地震災(zāi)害達(dá)到一定制度，就啟動理賠程序，救助快、效率高，有效穩(wěn)定金融、財(cái)政、經(jīng)濟(jì)，快速恢復(fù)地震災(zāi)后生產(chǎn)生活。

（四）有利于減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)我省屬于多震省份，財(cái)政收入有限，如果發(fā)生破壞性大地震，導(dǎo)致財(cái)政支出急劇增加，政府救助壓力還是比較大，不利于財(cái)政收支穩(wěn)定。通過開展地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，將每年的地震保險(xiǎn)費(fèi)用列入財(cái)政預(yù)算，讓保險(xiǎn)業(yè)加入到地震災(zāi)害的防范和分擔(dān)中，形成對地震風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的有力保障，緩解國家財(cái)政撥款壓力。

七、建議和意見

（一）持續(xù)推進(jìn)相關(guān)立法工作在地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建立和發(fā)展中，立法工作時(shí)居于首要地位的，因?yàn)橥陚涞姆芍贫饶軌虼_定地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的運(yùn)行機(jī)制和規(guī)則。立法起到先行、引領(lǐng)作用，同時(shí)也起到促進(jìn)、規(guī)范作用。因此，建議我國在“大應(yīng)急”框架立法時(shí)，加入可操作可實(shí)施的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。并以此次《防震減災(zāi)法》修訂為契機(jī)，厘清政府、保險(xiǎn)公司及投保居民在地震巨災(zāi)保險(xiǎn)法律關(guān)系中的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。

（二）加強(qiáng)地方政府溝通，爭取財(cái)政支持地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度屬于一種公益性保險(xiǎn)，大多數(shù)保險(xiǎn)費(fèi)用靠財(cái)政支持，個(gè)人保護(hù)只是象征性承擔(dān)了一點(diǎn)，所以要在甘肅省推行地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，取得本地區(qū)政府的認(rèn)可和財(cái)政支持非常重要。建議地震工作主管部門會同應(yīng)急廳部門向各級政府進(jìn)行宣傳，取得各級財(cái)政支持，籌集資金，建立地震巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)算是和賠款責(zé)任，當(dāng)基金賠付不完全時(shí)，由政府財(cái)政補(bǔ)充。

（三）繼續(xù)深入地震巨災(zāi)保險(xiǎn)和地震機(jī)理研究地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度有地區(qū)性、差異性的特點(diǎn)，國外的地震巨災(zāi)保險(xiǎn)模式及保險(xiǎn)產(chǎn)品不一定適合我國，且地震數(shù)據(jù)及資料涉及我國國家安全，所以需要我們進(jìn)一步加強(qiáng)地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的研究，創(chuàng)造適合中國國情的地震巨災(zāi)模式和保險(xiǎn)產(chǎn)品。地震巨災(zāi)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)評估和保費(fèi)厘定建立在地震基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，因此對地震機(jī)理、承災(zāi)水平的研究，也是在提高我國風(fēng)險(xiǎn)評估水平，推進(jìn)地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的發(fā)展。

（四）開展本省試點(diǎn)2016年，甘肅省曾選取定西地區(qū)為地震巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)，可惜的是只開展了為期一年的實(shí)驗(yàn)，并未見成效。甘肅省開展地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度可按照“先易后難、先簡后繁”的原則進(jìn)行開展。同時(shí)按照先農(nóng)村，后城市；先投保個(gè)人財(cái)產(chǎn)后投保企業(yè)財(cái)產(chǎn)的規(guī)律在甘肅省內(nèi)選取試點(diǎn)進(jìn)行。也可以吸收云南和四川的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在本省選取兩個(gè)不同的試點(diǎn)，按照“大理模式”和“四川模式”同時(shí)開展，開展一定周期后進(jìn)行對比，選取適合本省的地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度方案。

（五）加大宣傳教育，提高社會公眾的保險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)意識我國民眾財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)意識本來就不強(qiáng)，就算是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的購買率也不會太高，中西部地區(qū)就更是了。普通的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)購買率就低，具體到地震巨災(zāi)保險(xiǎn)就更低了。社會公眾對地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的了解很少，特別是偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，雖然因地震災(zāi)害致窮的現(xiàn)象很多，但對于經(jīng)濟(jì)收入低的農(nóng)民，要自費(fèi)交地震巨災(zāi)保險(xiǎn)費(fèi)，還是不小的負(fù)擔(dān)。[9]所以，對地震易發(fā)區(qū)，特別是農(nóng)村地區(qū)政策宣傳力度還有待加強(qiáng)，當(dāng)?shù)丶皯?yīng)急部門、地震工作主管部門及保險(xiǎn)公司需要積極宣傳開展地震保險(xiǎn)的重要性和意義，積極宣傳地震巨災(zāi)保險(xiǎn)政策，提高全社會對地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的認(rèn)識。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉春華．巨災(zāi)保險(xiǎn)制度國際比較及對我國的啟示[D]．廈門大學(xué)2009年碩士論文．

[2]何霖．中國巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度研究[M]．北京：中國社會科學(xué)出版社，2017年版．

[3]曾，張琳．對我國制定地震保險(xiǎn)法的思考[J]．云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2009（06）．

[4]夏慶鋒．我國地震保險(xiǎn)法律制度研究[M]．北京：法律出版社，2019年版．

[5]何霖．中國巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度研究[M]．北京：中國社會科學(xué)出版社，2017年版．

[6]李飛，李年生，李銘家，王勇．云南地震保險(xiǎn)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)與推廣對策研究[J]．城市與減災(zāi)，2019（01），第14-18頁.

[7]甘肅省地震志編纂委員會．甘肅省志地震志（1991-2010）[M]．蘭州：甘肅文化出版社，2018年版．

[8]朱偉忠，吳茜，陳敬元．廣東省建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的可行性分析[J]．南方金融，2016（03），第72-86頁．

[9]袁力，王和．地震保險(xiǎn)制度研究[M]．北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2013年版．

作者：張廣萍 單位：甘肅省地震局