淺談農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革驗(yàn)收
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關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)用水；水價(jià)；改革；驗(yàn)收；北京
國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、水利部、農(nóng)業(yè)部和國(guó)土資源部五部門下發(fā)的《關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2017〕1080號(hào)）明確北京、上海、江蘇、浙江等省份，要力爭(zhēng)在2020年年底前完成改革任務(wù)。目前，北京市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作已進(jìn)入收尾階段，即將著手開(kāi)始驗(yàn)收工作。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的驗(yàn)收應(yīng)主要圍繞農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的目標(biāo)來(lái)實(shí)施，但與一般的建設(shè)工程或基建項(xiàng)目相比，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的驗(yàn)收也有其特殊性：不僅包括對(duì)田間灌溉設(shè)施、計(jì)量設(shè)施等硬件的驗(yàn)收，更包括對(duì)水價(jià)機(jī)制、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制和補(bǔ)貼機(jī)制等軟件的驗(yàn)收，而后者也是驗(yàn)收工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。
一、農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革驗(yàn)收的重點(diǎn)和難點(diǎn)
1.水價(jià)制定是否科學(xué)合理農(nóng)業(yè)供水成本一般由動(dòng)力費(fèi)、人工費(fèi)、折舊費(fèi)、維修費(fèi)等構(gòu)成，以前的農(nóng)業(yè)用水收費(fèi)主要以收取電費(fèi)（動(dòng)力費(fèi)）為主，較少考慮用水其他成本。改革后水價(jià)如果定得過(guò)低，不能反映用水成本，無(wú)法對(duì)水利設(shè)施進(jìn)行合理有效的維護(hù)；定價(jià)過(guò)高，又會(huì)超過(guò)農(nóng)民用水承受力。農(nóng)業(yè)水價(jià)成本核算需要大量的數(shù)據(jù)支撐，精確算出供水成本中包含的每項(xiàng)費(fèi)用，同時(shí)，還要考慮用水戶的承受能力。目前，北京市各區(qū)出臺(tái)的區(qū)級(jí)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革方案，均規(guī)定了農(nóng)業(yè)用水指導(dǎo)水價(jià)范圍，以及超定額累進(jìn)加價(jià)幅度，然后由村民代表大會(huì)最終確定執(zhí)行水價(jià)，但在成本核算方面還缺乏大量的數(shù)據(jù)支撐。
2.水費(fèi)的收取與使用是否規(guī)范農(nóng)業(yè)用水收費(fèi)管理主體不論是公司還是村集體，都應(yīng)實(shí)行專人專管、?？顚Ｓ?。但是在調(diào)研中，大部分村收繳的水費(fèi)在扣除電費(fèi)后，有的上交到鎮(zhèn)里，有的留給村里；水費(fèi)收取沒(méi)有統(tǒng)一的發(fā)票格式或收據(jù)格式，有的只是在紙上做簡(jiǎn)單記錄；水費(fèi)用途沒(méi)有明確，收取的費(fèi)用也缺乏統(tǒng)計(jì)匯總，不利于對(duì)改革效果進(jìn)行評(píng)估和分析。
3.精準(zhǔn)補(bǔ)貼政策是否制定并落實(shí)精準(zhǔn)補(bǔ)貼方式主要有兩種：一種是給水側(cè)，如田間灌溉設(shè)施、計(jì)量設(shè)施建設(shè)；另一種是用水側(cè)，根據(jù)運(yùn)行維護(hù)成本，直接補(bǔ)貼其中的部分費(fèi)用。兩種補(bǔ)貼最終效果都是降低最終水價(jià)，減少農(nóng)民的用水負(fù)擔(dān)。北京市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革補(bǔ)貼主要包括田間設(shè)施的維護(hù)費(fèi)用及管水員的工資。田間設(shè)施維護(hù)費(fèi)是否發(fā)放到用水管理單位或村集體并最終真正用于田間工程運(yùn)行維護(hù)，還需要核定落實(shí)。
4.節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)政策是否制定并落實(shí)節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)的前提是實(shí)現(xiàn)用水計(jì)量和限額管理，以不超過(guò)用水限額的節(jié)約水量為獎(jiǎng)勵(lì)依據(jù)，獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)象可以是用水的單位或個(gè)人。通過(guò)節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)用水戶節(jié)約用水，節(jié)省出的水可以用于其他行業(yè)生產(chǎn)或進(jìn)行生態(tài)涵養(yǎng)，最終對(duì)供水方和用水方都得到收益。節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)的難點(diǎn)，一是在于標(biāo)準(zhǔn)的制定，這取決于節(jié)約出來(lái)水的主要用途，產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益，以及地方財(cái)政承受能力；二是防止為了節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)而節(jié)水，犧牲必要的農(nóng)田灌溉甚至于不再灌溉，造成糧食減產(chǎn)。
5.是否建立良性的運(yùn)管機(jī)制北京市積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉PPP建管一體化新機(jī)制。順義區(qū)已完成全市首例農(nóng)業(yè)高效節(jié)水PPP項(xiàng)目招商引資工作，簽訂了項(xiàng)目協(xié)議；部分區(qū)采用政府購(gòu)買服務(wù)做好農(nóng)田水利設(shè)施的管護(hù)；其余區(qū)以村集體或農(nóng)戶分散管理為主。各種管護(hù)方式各有優(yōu)劣，對(duì)各種管護(hù)主體的管護(hù)責(zé)任落實(shí)評(píng)價(jià)是驗(yàn)收難點(diǎn)，尤其是村集體或農(nóng)戶自行管理，因?yàn)榧夹g(shù)經(jīng)濟(jì)條件薄弱和對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出收入的重視不足，造成農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)不足。
6.如何評(píng)價(jià)改革成效評(píng)價(jià)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的成效，不僅要看硬件維護(hù)的好壞，還要看機(jī)制建設(shè)的優(yōu)劣，需要一些大量實(shí)踐數(shù)據(jù)的支撐，如節(jié)水量、水費(fèi)收支情況、農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行維護(hù)情況，還需要考察農(nóng)民對(duì)收費(fèi)的滿意度，調(diào)查農(nóng)民在改革前后收入是否增加、用水費(fèi)用是否增加等。
二、做好農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革驗(yàn)收的幾點(diǎn)建議
1.明確驗(yàn)收的目標(biāo)任務(wù)2016年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕2號(hào)）提出用10年左右時(shí)間，基本完成農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，農(nóng)田水利工程設(shè)施完善的地區(qū)通過(guò)3到5年努力率先實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。改革目標(biāo)可以分解為6個(gè)主要任務(wù)：①實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用水計(jì)量。北京以井灌區(qū)為主，應(yīng)計(jì)量到井，一井一表。②建立農(nóng)業(yè)用水總量控制和水量分配制度。農(nóng)業(yè)用水實(shí)行取水許可制度，明確各區(qū)農(nóng)業(yè)用水總量，然后將用水指標(biāo)分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和用水戶。③建立農(nóng)業(yè)用水價(jià)格形成機(jī)制。農(nóng)業(yè)用水價(jià)格在實(shí)施各種補(bǔ)貼政策后能達(dá)到運(yùn)行成本水平，根據(jù)用水限額實(shí)行超額累進(jìn)加價(jià)制度。④建立農(nóng)業(yè)灌溉精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制。建立市區(qū)兩級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉工程運(yùn)行維護(hù)補(bǔ)貼制度，落實(shí)補(bǔ)貼資金，保證工程良性運(yùn)行，總體上不增加用水戶負(fù)擔(dān)。⑤建立農(nóng)業(yè)節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。對(duì)用水沒(méi)超過(guò)用水限額指標(biāo)的進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。⑥完善農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)機(jī)制。有條件的地區(qū)可采用PPP管護(hù)模式及政府購(gòu)買服務(wù)方式實(shí)行公司專業(yè)化運(yùn)營(yíng)；村集體自管的，實(shí)行專人管理，逐步提高管理人員業(yè)務(wù)能力水平。
2.明確驗(yàn)收流程和形式（1）驗(yàn)收組織形式采用自下而上，區(qū)縣自驗(yàn)，市級(jí)抽查驗(yàn)收部門應(yīng)包括發(fā)改委、財(cái)政、水務(wù)和農(nóng)業(yè)等部門，聘請(qǐng)農(nóng)田水利經(jīng)濟(jì)方面的專家、用水戶代表、管護(hù)單位代表及村集體農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)人員等。在區(qū)級(jí)完成自驗(yàn)后，市級(jí)相關(guān)部門按照一定比例進(jìn)行抽查。（2）將現(xiàn)場(chǎng)查看與資料查驗(yàn)相結(jié)合主要查驗(yàn)的內(nèi)容及檔案資料包括：一是農(nóng)業(yè)用水指標(biāo)是否下達(dá)到村，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革臺(tái)賬及農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革完成登記表是否完整；二是水費(fèi)收支規(guī)范合理，收支記錄應(yīng)該是一個(gè)時(shí)期內(nèi)的連續(xù)記錄；三是村級(jí)用水管理平臺(tái)信息是否完善，繳費(fèi)記錄是否完整，不能只是幾個(gè)月的數(shù)據(jù)或只有村里少數(shù)零星用戶；四是機(jī)井是否有取水許可證，是否專門用于節(jié)水灌溉，計(jì)量設(shè)施的安裝運(yùn)行是否正常，是否有累計(jì)水量，機(jī)井井房?jī)?nèi)是否規(guī)范整潔；五是農(nóng)田水利設(shè)施完好，運(yùn)行正常。
3.合理制定驗(yàn)收評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)①驗(yàn)收結(jié)果一般設(shè)定為兩個(gè)結(jié)論，即“合格”與“不合格”。②評(píng)估、賦分項(xiàng)應(yīng)涵蓋文中前面提到的所有農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的目標(biāo)及任務(wù)項(xiàng)，且綜合得分達(dá)到總分一定比例（比如90%）為合格。③水價(jià)形成機(jī)制及水費(fèi)收取是農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的重點(diǎn)，在評(píng)分細(xì)項(xiàng)中，相對(duì)權(quán)重要高一些。④設(shè)定某些一票否決項(xiàng)，即如果該項(xiàng)未達(dá)到要求，可以認(rèn)為農(nóng)業(yè)水價(jià)改革驗(yàn)收不合格。例如實(shí)際水費(fèi)收取率較低的、未全部安裝計(jì)量設(shè)施的、水費(fèi)收取率未達(dá)到90%的等等。
三、農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革驗(yàn)收的后續(xù)工作
1.扎實(shí)鞏固改革成果完成驗(yàn)收標(biāo)志著農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作的暫時(shí)結(jié)束，但這只是階段性工作的完成，后續(xù)農(nóng)業(yè)用水收費(fèi)與管理的持續(xù)性也同樣重要，要防止免費(fèi)用水甚至浪費(fèi)用水情況的反彈。對(duì)已經(jīng)完成農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的區(qū)，也要加強(qiáng)日常監(jiān)管，建立定期抽查機(jī)制。同時(shí)，要充分利用農(nóng)業(yè)用水村級(jí)管理平臺(tái)做好數(shù)據(jù)的保存和統(tǒng)計(jì)，以便指導(dǎo)全市農(nóng)業(yè)用水管理。
2.逐步推進(jìn)水權(quán)交易通過(guò)本次農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，北京市主要涉農(nóng)區(qū)的農(nóng)業(yè)灌溉機(jī)井基本都安裝了計(jì)量設(shè)施，農(nóng)業(yè)用水指標(biāo)均下達(dá)到村級(jí)，各村再根據(jù)每戶的種植結(jié)構(gòu)、種植面積和用水限額等因素確定該用水戶一年的用水量限額。因此，已經(jīng)具備進(jìn)行水權(quán)交易的基礎(chǔ)條件。下一步，可通過(guò)政策引導(dǎo)，逐步確認(rèn)用水戶水權(quán)，對(duì)不超用水限額的節(jié)余水量進(jìn)行水權(quán)交易，作為現(xiàn)有節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)政策的補(bǔ)充。
3.在實(shí)行超定額加價(jià)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)分級(jí)分類指導(dǎo)水價(jià)①區(qū)別糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物和規(guī)模養(yǎng)殖業(yè)等用水類型，統(tǒng)籌考慮用水量、社會(huì)效益及當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)政策，合理確定各類農(nóng)業(yè)用水價(jià)格。糧食作物可以達(dá)到保本水平，一般經(jīng)濟(jì)作物可以達(dá)到運(yùn)行維護(hù)水平，水產(chǎn)養(yǎng)殖和設(shè)施農(nóng)業(yè)可以達(dá)到微利水平。②區(qū)別規(guī)模化農(nóng)場(chǎng)、觀光采摘園與普通農(nóng)戶個(gè)體。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的精準(zhǔn)補(bǔ)貼應(yīng)該強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)性，主要是收入較低的種糧農(nóng)民，對(duì)于規(guī)模化種植的公司或園區(qū)建議收取全成本水價(jià)。
四、結(jié)語(yǔ)
農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，驗(yàn)收是對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作的一次全面評(píng)估，標(biāo)志著農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作暫時(shí)完成。但是農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作不可能一蹴而就，需要長(zhǎng)期堅(jiān)持和不斷完善，并且隨著農(nóng)業(yè)規(guī)?；⑥r(nóng)場(chǎng)專業(yè)化及新型專業(yè)農(nóng)民的發(fā)展壯大，農(nóng)田水利改革及農(nóng)業(yè)用水收費(fèi)改革也將隨之進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整和發(fā)展。
參考文獻(xiàn)：
[1]關(guān)于印發(fā)《北京市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革實(shí)施方案》的通知（京水務(wù)郊﹝2017﹞76號(hào)）［Z］.2017.
[2]裴永剛，田海濤.北京市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革分析[J].北京水務(wù)，2018（4）.
[3]李仰斌.改革管理體制確保工程良性運(yùn)行[J].中國(guó)水利，2007（10）.
作者：裴永剛 張紅霞 單位：北京市郊區(qū)水務(wù)事務(wù)中心