涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合政策實(shí)施淺見

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摘要：推進(jìn)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合，是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重要舉措，是貫徹落實(shí)“三農(nóng)”和扶貧工作思想的重要體現(xiàn)。2020年將全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，也是脫貧攻堅(jiān)決戰(zhàn)決勝之年。研究推進(jìn)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合政策的適應(yīng)性、針對(duì)性和有效性，對(duì)于脫貧攻堅(jiān)圓滿收官、同步全面建成小康社會(huì)意義重大。本文回顧了現(xiàn)行涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合政策情況，針對(duì)目前存在的問題，提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵字：涉農(nóng)資金;統(tǒng)籌整合;對(duì)策建議

推進(jìn)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合，是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重要舉措，是貫徹落實(shí)“三農(nóng)”和扶貧工作思想的重要體現(xiàn)。高度重視涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作，在2017年12月的中央農(nóng)村工作會(huì)議上指出，“國(guó)家投入到三農(nóng)上的項(xiàng)目不少，但碎片化嚴(yán)重，九龍治水的事還不少，大家各管一攤，都在撒胡椒面，錢不能攏起來用，最后問題解決不了。要下決心解決支農(nóng)項(xiàng)目支離破碎的問題，加快建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制”。貫徹落實(shí)的重要指示精神，研究推進(jìn)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合政策的適應(yīng)性、針對(duì)性和有效性，對(duì)于脫貧攻堅(jiān)圓滿收官、同步全面建成小康社會(huì)意義重大。

一、現(xiàn)行涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合政策情況

目前，國(guó)家確定涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合政策有兩項(xiàng)，即貧困縣涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合政策、涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制政策。

（一）貧困縣涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合主要政策為解決貧困縣投入脫貧攻堅(jiān)資金問題，2016年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了貧困縣統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的政策，將中央20項(xiàng)涉農(nóng)資金納入統(tǒng)籌整合范圍，下達(dá)到貧困縣的整合資金，允許貧困縣改變資金原來用途，可以依據(jù)本地脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃，瞄準(zhǔn)建檔立卡貧困村和貧困戶，統(tǒng)籌用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。2018年，根據(jù)年度脫貧攻堅(jiān)形勢(shì)、任務(wù)，要求各貧困縣結(jié)合實(shí)際確定年度整合資金規(guī)模，在“因需而整”前提下做到“應(yīng)整盡整”。2019年，允許脫貧摘帽縣安排整合資金支持貧困發(fā)生率較高、貧困人口規(guī)模較大的非貧困村建設(shè)和實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治項(xiàng)目，并聚焦現(xiàn)行脫貧標(biāo)準(zhǔn)，建立資金使用“負(fù)面清單”，確保資金精準(zhǔn)使用。

（二）涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制主要政策為解決涉農(nóng)資金交叉重復(fù)、使用分散等問題,2018年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制的意見。政策主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是行業(yè)內(nèi)統(tǒng)籌整合，是對(duì)行業(yè)內(nèi)部(如農(nóng)業(yè))資金的統(tǒng)籌整合，主要在預(yù)算編制環(huán)節(jié)從源頭對(duì)多個(gè)專項(xiàng)資金進(jìn)行整合歸并。在管理上實(shí)行“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”方式，在下達(dá)專項(xiàng)資金時(shí)同步下達(dá)任務(wù)清單，賦予市縣自主權(quán)，允許在同一大專項(xiàng)內(nèi)調(diào)劑使用資金完成任務(wù)。二是行業(yè)間統(tǒng)籌整合，是對(duì)跨行業(yè)（如農(nóng)業(yè)、水利）涉農(nóng)資金進(jìn)行統(tǒng)籌整合，主要在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)統(tǒng)籌整合。對(duì)性質(zhì)相同、用途相近的涉農(nóng)資金，通過“渠道不亂、用途不變、集中投入、各負(fù)其責(zé)、各記其功、形成合力”的方式，圍繞改革任務(wù)、優(yōu)勢(shì)區(qū)域、重點(diǎn)項(xiàng)目安排使用資金，多項(xiàng)資金集中發(fā)力，形成資金政策合力。

二、涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合政策落實(shí)中存在的問題

涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合政策實(shí)施以來，取得了良好的效果，對(duì)支持打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略起到了積極的推動(dòng)作用。在工作中還存在一些具體的問題，需要進(jìn)一步研究和探討。

（一）支持范圍的問題貧困縣涉農(nóng)資金整合政策要求資金全部投入扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展和改善貧困村基礎(chǔ)設(shè)施條件，非貧困村基礎(chǔ)設(shè)施投入大幅減少，一些有貧困人口的非貧困村基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)落后，導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)出現(xiàn)了貧困村水平高、非貧困村水平低的“倒掛”現(xiàn)象。從2019年開始，整合涉農(nóng)資金使用規(guī)定“已正式公布的脫貧摘帽縣，在所有貧困村都已正式公布出列的前提下，可以安排整合資金支持貧困發(fā)生率較高、貧困人口規(guī)模較大的非貧困村”。但符合條件的非貧困村數(shù)量少，不能滿足基層需求。

（二）整合權(quán)限的問題1.部門不放權(quán)。涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制采取“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”管理方式，任務(wù)清單分為約束性和指導(dǎo)性任務(wù)，實(shí)行差別化管理，對(duì)“三農(nóng)”發(fā)展涉及國(guó)計(jì)民生的事項(xiàng)、重大規(guī)劃任務(wù)、新設(shè)試點(diǎn)任務(wù)以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)救災(zāi)、農(nóng)牧民直接補(bǔ)貼等，納入約束性任務(wù)，其他為指導(dǎo)性任務(wù)。整體看來，約束性任務(wù)多，指導(dǎo)性任務(wù)少，市縣整合權(quán)限小，主要是相關(guān)資金的約束性任務(wù)比例過高，整合范圍過小，市縣面臨著想整而不能整的困局。2.基層接不住。有的市縣反映。有些部門雖然下達(dá)的是指導(dǎo)性任務(wù)，但明確了具體的考核指標(biāo)，基層部門不敢進(jìn)行統(tǒng)籌整合，怕影響下年度資金分配。

（三）政策銜接的問題1.兩項(xiàng)政策之間銜接不夠。當(dāng)前，脫貧攻堅(jiān)已進(jìn)入決戰(zhàn)決勝階段，貧困縣雖需要大量的資金投入，但非貧困縣、非貧困村也需要大量的資金投入。貧困村是政策“洼地”，各項(xiàng)扶貧整合資金均集中流入；一些非貧困村成為政策“高地”，專項(xiàng)的政策資金支持比較少。2.扶貧產(chǎn)業(yè)資金與鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)資金銜接不夠。按照現(xiàn)行政策，產(chǎn)業(yè)扶貧資金要用于直接帶動(dòng)貧困戶增收的項(xiàng)目，對(duì)不直接帶貧的龍頭企業(yè)則不能使用扶貧資金支持。但是，提升扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，需要龍頭企業(yè)帶動(dòng)，培育龍頭企業(yè)增強(qiáng)實(shí)力，保障扶貧產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。目前，支持鄉(xiāng)村振興的相關(guān)資金，在安排支持龍頭企業(yè)時(shí)與扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展上統(tǒng)籌考慮不夠，不能有效支持扶貧產(chǎn)業(yè)形成有機(jī)產(chǎn)業(yè)鏈，充分發(fā)揮龍頭企業(yè)的帶動(dòng)作用。

三、進(jìn)一步做好涉農(nóng)資

金統(tǒng)籌整合工作的幾點(diǎn)淺見補(bǔ)上“三農(nóng)”短板重點(diǎn)任務(wù)，為脫貧攻堅(jiān)圓滿收官、農(nóng)村同步全面建成小康社會(huì)夯實(shí)基礎(chǔ)，是當(dāng)前財(cái)政支農(nóng)工作的重點(diǎn)任務(wù)。要努力提高涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合效率，發(fā)揮財(cái)政涉農(nóng)資金引導(dǎo)作用，更好服務(wù)保障“三農(nóng)”發(fā)展。

（一）進(jìn)一步拓寬資金支持范圍要加大對(duì)非貧困村的支持力度。目前，政策允許對(duì)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的地方，可根據(jù)實(shí)際情況統(tǒng)籌安排專項(xiàng)扶貧資金，支持非貧困縣、非貧困村貧困人口脫貧；已經(jīng)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的貧困縣，還可統(tǒng)籌安排整合資金用于非貧困村貧困人口脫貧。在此政策的基礎(chǔ)上，適當(dāng)將部分資金用于非貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展?？梢酝ㄟ^設(shè)立資金準(zhǔn)入和負(fù)面清單形式，對(duì)非貧困村使用資金進(jìn)行有效地指導(dǎo)，繼續(xù)采取由縣級(jí)編制方案、省級(jí)集中審核的方式，對(duì)縣級(jí)資金使用內(nèi)容、方向等進(jìn)行把關(guān)。

（二）進(jìn)一步向縣級(jí)放權(quán)1.擴(kuò)大涉農(nóng)資金整合范圍。當(dāng)前涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制資金整合范圍較小，主要集中在農(nóng)業(yè)農(nóng)村11個(gè)專項(xiàng)資金上，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)大資金整合范圍，將重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造資金、中央水庫(kù)移民扶持資金、農(nóng)村綜合改革資金、公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助資金等與“三農(nóng)”領(lǐng)域相關(guān)的資金全部納入到涉農(nóng)資金整合范圍，從源頭上進(jìn)行歸并，全部落實(shí)“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”管理模式。2.指導(dǎo)性任務(wù)不下任務(wù)清單。對(duì)中央確定的約束性任務(wù)堅(jiān)決保證完成，對(duì)指導(dǎo)性任務(wù)不下任務(wù)清單，允許縣級(jí)根據(jù)本地實(shí)際統(tǒng)籌使用。3.指導(dǎo)性任務(wù)允許改變使用用途、打破行業(yè)界限。在允許市縣在大專項(xiàng)內(nèi)部整合使用資金的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步向縣級(jí)放權(quán)。參照貧困縣涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合政策，允許縣級(jí)在指導(dǎo)性任務(wù)上，改變使用用途、打破行業(yè)界限，支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)政策銜接要保持財(cái)政支持脫貧攻堅(jiān)政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，在解決好當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的同時(shí)，統(tǒng)籌用好各類財(cái)政資金，把實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為鞏固脫貧成果的重要舉措，不斷加大對(duì)鄉(xiāng)村振興的支持力度，接續(xù)推動(dòng)群眾生活改善，提高貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展質(zhì)量。1.由單個(gè)項(xiàng)目向產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)變。貧困縣選擇的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目多是單個(gè)種植、養(yǎng)殖項(xiàng)目，資金使用分散，支持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集中度不夠，難以形成產(chǎn)業(yè)集群，抗市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)，穩(wěn)定增收保障能力偏弱。要進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)與扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持力度，形成有機(jī)產(chǎn)業(yè)鏈，切實(shí)發(fā)揮扶貧資金的脫貧效用。2.由扶貧專項(xiàng)資金向各類資金轉(zhuǎn)變。近年來，用于脫貧攻堅(jiān)工作的主要是財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金和統(tǒng)籌整合使用的涉農(nóng)有關(guān)資金。為進(jìn)一步鞏固發(fā)展扶貧成果，下一步要將支持鄉(xiāng)村振興的新型產(chǎn)業(yè)、技改、科技、建設(shè)等財(cái)政其他涉及扶貧的各類資金統(tǒng)籌安排，形成合力，促進(jìn)扶貧產(chǎn)業(yè)穩(wěn)固持續(xù)發(fā)展。3.由支持脫貧攻堅(jiān)向支持鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)變。應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保留財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金，將支持范圍由原來的向貧困縣和貧困村轉(zhuǎn)變?yōu)橹С址秦毨Эh和非貧困村。把著眼點(diǎn)調(diào)整到鞏固脫貧成果和建立防貧長(zhǎng)效機(jī)制上，全力支持開發(fā)式扶貧與保障性扶貧相銜接，發(fā)揮兩種方式的綜合脫貧效應(yīng)。同時(shí)，將貧困縣涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合政策和涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制相融合，在政策上給予放寬，將支持貧困縣發(fā)展的政策轉(zhuǎn)化到支持鄉(xiāng)村振興建設(shè)上來。

作者：馬磊 單位：河北省財(cái)政廳農(nóng)業(yè)農(nóng)村處